對環(huán)境監(jiān)測市場化的幾點(diǎn)思考

陳智偉

摘要：隨著新《環(huán)保法》執(zhí)行以來，環(huán)境管理的要求逐年提高，環(huán)境監(jiān)測任務(wù)快速增加，一批社會環(huán)境檢測機(jī)構(gòu)成立，環(huán)境監(jiān)測工作進(jìn)入市場化。

關(guān)鍵詞：環(huán)境監(jiān)測；市場化；問題；思考

近年來，隨著新《環(huán)保法》執(zhí)行以來，環(huán)境管理的要求逐年提高，環(huán)境監(jiān)測任務(wù)快速增加，以政府環(huán)保部門所屬的環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)為主開展的環(huán)境監(jiān)測已經(jīng)不能滿足環(huán)境管理要求。國務(wù)院和環(huán)保部先后出臺了關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見和推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化的指導(dǎo)意見，引導(dǎo)社會力量廣泛參與環(huán)境監(jiān)測，解決當(dāng)前環(huán)境監(jiān)測不能滿足社會需求的矛盾。隨之一批社會環(huán)境檢測機(jī)構(gòu)成立，并承擔(dān)了很大一部分服務(wù)性的環(huán)境監(jiān)測工作。

一、環(huán)境監(jiān)測市場化的內(nèi)涵

黨的十八屆三中全會明確將市場對資源配置的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q定性作用，這是中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)理論的重大突破。2014年全國環(huán)保工作會議明確要求要積極推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域改革，要研究推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理，向社會購買服務(wù)，特別是環(huán)境監(jiān)測市場化。環(huán)境監(jiān)測市場化是指打破政府機(jī)構(gòu)的大包大攬，引入環(huán)境保護(hù)行政主管部門直屬環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)以外的從事環(huán)境檢測業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)（以下統(tǒng)稱為“社會檢測機(jī)構(gòu)”）提供環(huán)境監(jiān)測服務(wù)的過程。推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測市場化是環(huán)境監(jiān)測預(yù)警體制改革的重要內(nèi)容，其根本目的是有序引入社會力量共同參與，提供更多、更好的監(jiān)測服務(wù)。

環(huán)境監(jiān)測活動作為環(huán)境質(zhì)量這一公共產(chǎn)品的延伸，以反映和改善環(huán)境質(zhì)量、保障人民健康為目的，關(guān)系到國家安全和群眾利益，屬于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)范疇。公共服務(wù)的目的是滿足公共需求，必須遵循公平原則，應(yīng)由政府提供。隨著環(huán)境管理的深化和公眾環(huán)境意識的提高，逐漸出現(xiàn)一部分個人或企業(yè)的環(huán)境監(jiān)測需求，例如室內(nèi)空氣質(zhì)量檢測、企業(yè)污染源自動在線監(jiān)測等，這類活動由于不具有公益性而不屬于公共服務(wù)范疇。這部分服務(wù)性監(jiān)測業(yè)務(wù)應(yīng)順應(yīng)全面深化改革的要求，打破政府技術(shù)機(jī)構(gòu)對服務(wù)性監(jiān)測的壟斷，允許市場主體進(jìn)入，發(fā)揮市場的決定性作用，減少政府干預(yù)。因此，環(huán)境監(jiān)測市場化并非現(xiàn)行所有環(huán)境監(jiān)測政府職能全部市場化。市場決定資源配置，但是在市場機(jī)制尚未健全的情況下，政府職責(zé)還不具備完全交由市場主體實(shí)施的條件。公共服務(wù)屬性監(jiān)測業(yè)務(wù)的責(zé)任主體仍然是政府，非公共服務(wù)屬性的監(jiān)測業(yè)務(wù)可優(yōu)先開放市場，逐步從政府責(zé)任中剝離。

二、科學(xué)引導(dǎo)環(huán)境監(jiān)測市場發(fā)展

各地要因地制宜確定環(huán)境監(jiān)測市場化區(qū)域策略，做到內(nèi)容可行、風(fēng)險(xiǎn)可控。當(dāng)前，環(huán)境監(jiān)測市場化仍處在初期階段，政府部門必須積極做好市場的培育和引導(dǎo)工作，統(tǒng)籌兼顧、有序開放，促進(jìn)監(jiān)測市場良性發(fā)展。

（一）盡快研究論證監(jiān)測市場化的總體原則。

環(huán)境監(jiān)測市場化并不是環(huán)保監(jiān)測機(jī)構(gòu)“甩包袱”，將所有監(jiān)測業(yè)務(wù)都交由市場完成，而是要逐步建立政府為主、市場輔助、有序開放的監(jiān)測格局，提高監(jiān)測服務(wù)效能。據(jù)此，我們建議，結(jié)合《環(huán)境監(jiān)測條例》或相關(guān)文件的出臺，明確環(huán)保監(jiān)測機(jī)構(gòu)以承擔(dān)屬于政府公共服務(wù)和監(jiān)督執(zhí)法技術(shù)支持范疇的監(jiān)測任務(wù)為主，而對于公民個人和排污單位等產(chǎn)生的監(jiān)測需求，可由社會機(jī)構(gòu)提供監(jiān)測服務(wù)。對于環(huán)評現(xiàn)狀監(jiān)測、建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收監(jiān)測等存在爭議的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，要進(jìn)一步研究論證，確定開放原則與條件。

（二）科學(xué)把握監(jiān)測市場化的推進(jìn)節(jié)奏。

環(huán)境監(jiān)測市場化是一個長期的、漸進(jìn)式的改革過程，在實(shí)踐中要注意把握好時(shí)機(jī)、節(jié)奏和力度，堅(jiān)持試點(diǎn)先行、分批開放、平穩(wěn)過渡，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、條件成熟的地區(qū)開展先行先試，將技術(shù)要求低、監(jiān)督難度小或利益關(guān)聯(lián)弱的服務(wù)項(xiàng)目優(yōu)先開放，市場規(guī)制健全后再逐步擴(kuò)大，盡量減小社會化可能造成的震蕩與混亂。

（三）不斷摸索總結(jié)監(jiān)測市場化的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

當(dāng)前，關(guān)于環(huán)境監(jiān)測社會化的理論與實(shí)踐都在不斷的探索之中，涉及環(huán)境管理體制機(jī)制、制度政策、技術(shù)方法等諸多方面的創(chuàng)新與準(zhǔn)備。在探索中既會有成功的經(jīng)驗(yàn)，也會有失敗的教訓(xùn)。對此要科學(xué)、客觀地總結(jié)分析和跟蹤評估，有益經(jīng)驗(yàn)大力推廣，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)調(diào)整，確保監(jiān)測市場化進(jìn)程始終沿著正確的方向和路徑前進(jìn)。

三、加強(qiáng)對社會檢測機(jī)構(gòu)監(jiān)管

有關(guān)部門應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范社會檢測機(jī)構(gòu)的行為，確保有序參與、公平競爭、誠信服務(wù)。

確立監(jiān)測市場準(zhǔn)入制度。

設(shè)定必要的門檻是確保社會檢測機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量的重要前提。目前監(jiān)測服務(wù)市場主要由政府購買服務(wù)和排污企業(yè)自測兩部分組成。其中政府購買服務(wù)方面，可以通過在委托合同中設(shè)立約束性條款對檢測機(jī)構(gòu)的資格資質(zhì)、儀器裝備、監(jiān)測方案、質(zhì)控手段等提出要求。排污企業(yè)自測方面，凡是用于信息公開、排污交易、環(huán)評驗(yàn)收等具備監(jiān)督執(zhí)法屬性的監(jiān)測數(shù)據(jù)，在數(shù)據(jù)認(rèn)定時(shí)也可以將對社會檢測機(jī)構(gòu)的基本要求作為前置條件。

（二）建立檢測服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管與評價(jià)機(jī)制。

構(gòu)建長效化、常態(tài)化的監(jiān)督管理機(jī)制和法制化的市場環(huán)境是形成良好的市場秩序的必要條件。政府部門應(yīng)逐步建立完善檢測機(jī)構(gòu)的績效考評制度、信用評價(jià)制度、信息披露制度、行政問責(zé)制度、預(yù)警與退出機(jī)制、黑名單制度等，對社會檢測機(jī)構(gòu)進(jìn)行動態(tài)監(jiān)管，對于超范圍開展檢測業(yè)務(wù)并提供監(jiān)測數(shù)據(jù)，以及監(jiān)測報(bào)告、監(jiān)測過程中編造數(shù)據(jù)、弄虛作假等違法違規(guī)行為嚴(yán)懲不貸。

（三）建立監(jiān)測行業(yè)自律機(jī)制。

除加強(qiáng)政府監(jiān)管外，還要引導(dǎo)社會檢測機(jī)構(gòu)自覺做到誠信服務(wù)，通過制定行業(yè)自律公約、推行檢測服務(wù)委托指導(dǎo)價(jià)、行業(yè)內(nèi)等級評價(jià)、行業(yè)監(jiān)理、投訴核查、監(jiān)督維權(quán)等機(jī)制，在社會檢測機(jī)構(gòu)間形成相互約束、相互促進(jìn)的良好局面，推動社會檢測機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展。

環(huán)境監(jiān)測是環(huán)境管理的“哨兵、“耳目”，是環(huán)境理的重要組成部分，是環(huán)境管理最為重要的基礎(chǔ)性和前沿性工作。任何環(huán)境決策都離不開環(huán)境監(jiān)測基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的支持，每一項(xiàng)環(huán)境管理措施的優(yōu)劣成敗都要依靠環(huán)境監(jiān)測來驗(yàn)證。當(dāng)前，我國的環(huán)境形勢十分嚴(yán)峻，環(huán)境監(jiān)測理應(yīng)更好地為環(huán)境保護(hù)工作提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐、技術(shù)監(jiān)督和社會服務(wù)，發(fā)揮環(huán)境監(jiān)測的“哨兵”、“耳目”作用。國家和相關(guān)職能部門要針對我國環(huán)境監(jiān)測制度存在的問題，努力探索建立符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的環(huán)境監(jiān)測工作制度，加快與環(huán)境監(jiān)測市場化相關(guān)的法律體系的建立，提高環(huán)境監(jiān)測市場化工作和環(huán)境監(jiān)測人員的法律地位，加強(qiáng)并規(guī)范對全國環(huán)境監(jiān)測工作的統(tǒng)一監(jiān)督管理，建設(shè)和完善環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，使我國的環(huán)境監(jiān)測工作邁上更高的臺階，與世界環(huán)境監(jiān)測工作的先進(jìn)水平接軌。