社保征管大變革

王曉霞

明年1月1日起稅務機關全責征管各項社會保險費，社保繳費基數(shù)將做實，短期看此前未足額繳納社保的企業(yè)負擔加重，長期看改革為名義繳費率下調(diào)創(chuàng)造了條件，據(jù)專家測算，如果繳費基數(shù)做實，職工基本養(yǎng)老保險企業(yè)繳費率預計可從目前的20%降到14%

與企業(yè)、個人均息息相關的社會保險費（下稱“社保費”）征管變革大幕已經(jīng)拉開。

按既定時間表，2018年12月10日前，社保費征管職責將由各級社保經(jīng)辦部門劃轉(zhuǎn)至稅務部門;2019年1月1日起，各項社保費由稅務部門統(tǒng)一征收。

社會保險費是指在社會保險基金的籌集過程中，雇員和雇主按照規(guī)定的數(shù)額和期限向社會保險征收機構(gòu)繳納的基本養(yǎng)老保險費、基本醫(yī)療保險費、工傷保險費、失業(yè)保險費和生育保險費，它是社會保險基金的最主要來源。

這一改革標志著在中國延續(xù)近20年的社保費“雙主體“征管格局——征繳機構(gòu)可以是社保經(jīng)辦部門，也可以是稅務部門——即將成為歷史。

社保費征管體制的改革必將影響參與其中的企業(yè)和個人。對于此前未按照規(guī)定繳費基數(shù)足額繳納社保費的企業(yè)而言，負擔加重似乎已無可避免，嚴征管后，過高名義繳費率何時下調(diào)，亦備受關注。

毋庸諱言，稅務部門征收社保費在提高征管效率、促進繳費公平、保障應收盡收等方面具有優(yōu)勢，特別是在省市縣鄉(xiāng)四級國稅地稅機構(gòu)完成合并、稅務系統(tǒng)具備明顯中央垂管特征后接收社保費職責，這些優(yōu)勢更加明顯。

國家稅務總局局長王軍在8月20日社保費征管職能劃轉(zhuǎn)工作動員會上表示，通過改革，要構(gòu)建起職責清晰、流程順暢、征管規(guī)范、協(xié)作有力、便民高效的社保費征繳體制機制，為提高社保費統(tǒng)籌層次、研究推進適時完善繳費比率奠定良好基礎。

社保費征管職責劃轉(zhuǎn)是深化國稅地稅征管體制改革的重要內(nèi)容，涉及各級政府以及稅務、財政、人社、衛(wèi)生計生、醫(yī)保等多個部門和十多億繳費人，不僅情況復雜，而且意味深遠。

通觀全局，清理地方有違中央政策的社保法規(guī)、國稅地稅機構(gòu)合并、社保費征管職能劃轉(zhuǎn)、打破部門信息孤島、強征管促公平、提高統(tǒng)籌層次、完善繳費比率，各步驟間有其內(nèi)在邏輯，社保費征管大變革棋盤隱現(xiàn)。

稅務全責征收

目前全國36個省份、計劃單列市（下稱“省份”）社保費征管模式大致可分為四種，北京、上海等14省份仍由社保經(jīng)辦機構(gòu)征收，河北、湖南等4省份別繳費項目或繳費人群不同分別由稅務、社保經(jīng)辦機構(gòu)征收，重慶、江蘇等11省份采用“社保核定、稅務代征”的方式，遼寧、河南等7省份則由稅務部門全責征收（見表）。

“社保核定、稅務代征”是指稅務部門根據(jù)社保部門核定的征收對象、繳費基數(shù)、繳費金額，將稅款收繳入庫，稅務部門不參與繳費基數(shù)、金額核實等管理性工作。

與之相對應，稅務全責征收則是由稅務部門履行社保費繳費單位登記、申報、征繳、清欠、檢查、處罰等職責，與征收相關的管理工作也由稅務部門承擔。

《財經(jīng)》記者從多方證實，明年起社保費將由稅務部門全責征收，這意味著除遼寧等7省份，其他29個省份的社保費征管模式將發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，進而影響眾多企業(yè)和個人。

回朔歷史，社保費由稅務機關、社保經(jīng)辦機構(gòu)征收的“雙主體”征管格局形成有其歷史原因。

中國的社會保險籌資機制大體可分為三個階段：銀行代扣勞動保險金階段（上世紀50年代初至80年代初）、社會保險經(jīng)辦征收社保費階段（上世紀80年代初至90年代中期）、稅務機關和社保經(jīng)辦機構(gòu)“雙主體”征收階段（上世紀90年代中期至今）。

1995年，國務院發(fā)布《關于深化企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度改革的通知》，規(guī)定我國實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險模式。然而，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，各類所有制企業(yè)如雨后春筍般涌現(xiàn)，企業(yè)勞動力的管理和供求也已經(jīng)基本靠市場調(diào)節(jié)，勞動力流動性大大加強，社保經(jīng)辦機構(gòu)的費源管理乏力，大量應收社保費收不上來，為維持社保體系正常運轉(zhuǎn)，財政補貼的負擔日益加重。

為緩解社?；鸬闹Ц秹毫?，1995年武漢、寧波兩地政府先后決定將企業(yè)繳納的部分社保費交給稅務機關征收， 征管乏力局面一定程度得以扭轉(zhuǎn)。1998年初，財政部等四部門聯(lián)合發(fā)文，規(guī)定基本養(yǎng)老保險費可由稅務機關代征。截至目前，除14省外，22省的稅務機關不同程度地參于了社保費征收工作。

“目前基本養(yǎng)老保險已有非常多的省份收不抵支，財政補貼逐年增高，壓力越來越大，可持續(xù)性堪憂?！敝袊ù髮W法與經(jīng)濟學研究院教授胡繼曄認為，占社會保險基金支出近65%的基本養(yǎng)老支出難以為繼，倒逼中央政府變革社保費征管模式，提高社保費征收率，增強社?；鸬目沙掷m(xù)性。

這正是此前越來越多的省份選擇由稅務部門征收社保費的原因。

全國人大財經(jīng)委2013年初的一份調(diào)研報告顯示，2011年企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金（注：基本養(yǎng)老保險分為企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，前者收支規(guī)模遠大于后者）當期收不抵支的省區(qū)市已有14個，收支缺口達767億元。這是一筆驚人的數(shù)據(jù)。

根據(jù)人社部社保管理中心編制的《中國社會保險發(fā)展年度報告2016》，黑龍江、遼寧、吉林、河北、內(nèi)蒙古、湖北、青海等7省份2016年企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金當期收不抵支，廣西、海南、陜西、甘肅等6省份和新疆生產(chǎn)建設兵團當期收支基本持平，未來可能滑入收不抵支行列。

中南財經(jīng)政法大學財政稅務學院教授、博士生導師李波的一項研究表明，稅務部門為征管主體的地區(qū)參保率和征繳率好于社保經(jīng)辦機構(gòu)為征管主體的地區(qū);稅務“全責征收”模式征管效率高于“社保核定、地稅代征”模式，因其減少了中間環(huán)節(jié)和信息不對稱，能將社保費納入稅收征管，實現(xiàn)稅費“同征、同管、同查”的協(xié)同效應。

社保費征管部門和征管模式之爭由來已久，理論界和實務界有人認為社保部門集社保費的管理、征收、支出、監(jiān)督于一身有助于高效管理，也有人認為應建立“稅務征收、財政管理、社保發(fā)放、審計監(jiān)督”的社保費管理體制，實現(xiàn)收支兩條線，部門間分工制約，以提高征管效率，避免尋租和社?；鸨粩D占、挪用。

如今，爭議正塵埃落定。

社保費征管職能劃轉(zhuǎn)稅務部門后，原社保經(jīng)辦機構(gòu)的人員如何安排是個大問題。

不過，據(jù)《中國社會保險發(fā)展年度報告2016》，截至2016年底，全國社保經(jīng)辦機構(gòu)實有工作人員195869人，其中省級4992人，地市級50174人，縣區(qū)級140703人，分別占實有總?cè)藬?shù)的2.6%、25.6%、71.8%。基本養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)和基本醫(yī)療保險經(jīng)辦機構(gòu)實有人員分別為142326人、49833人，合計占比超98%。

“目前已明確這部分人員不會歸并到稅務系統(tǒng)?！币晃坏胤截斦d社保部門人士告訴《財經(jīng)》記者，地方政府將在目前各省正在進行的機構(gòu)改革整合、轉(zhuǎn)型調(diào)整中統(tǒng)籌考慮，統(tǒng)籌安排。

繳費負擔加重？

“社保費改由稅務機關征收，企業(yè)的負擔的確加重了?！焙幽鲜∧持康禺a(chǎn)企業(yè)財務部人士告訴《財經(jīng)》記者。

去年1月1日起河南省將五項社保費統(tǒng)一劃歸稅務部門全責征收，以加強社保費征管，確保應收盡收。

根據(jù)河南省人社廳、社會保障局公布的數(shù)據(jù)，2017年河南省五項社會保險基金收入同比增長47.7%，比2016年的同比增速14.6%提高了33個百分點。

“由于稅務掌握的社保費繳費基數(shù)信息比較全面，此前征收不實或不足的問題很大程度上會解決，劃轉(zhuǎn)至稅務部門征收，征管力度必然加強?！鄙虾Ｘ斀?jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院教授、博士生導師朱為群向《財經(jīng)》記者表示。

按照現(xiàn)行政策，用人單位和員工個人繳納社保費的基數(shù)為員工上年工資性收入的月平均數(shù)，工資性收入包含基本工資、績效工資、年終獎等。繳費基數(shù)設有上下限，上限為相關主管部門公布的該省上一年職工月平均工資（以下簡稱“社平工資”）3倍，下限為社平工資的60%。

社?；鶖?shù)每年由用人單位報送社保經(jīng)辦部門，基數(shù)乘以當?shù)卣?guī)定的各項社會保險的繳費率，即為企業(yè)和個人每月應繳納的社保費數(shù)額。

重慶市某百強企業(yè)人力部經(jīng)理向《財經(jīng)》記者直言，現(xiàn)在除行政事業(yè)單位和國有企業(yè)外，大部分機構(gòu)特別是私營企業(yè)以社平工資或社平工資的60%作為員工的社保費繳費基數(shù)，而不是以員工上年實際的月均工資。

“社保部門很少審核基數(shù)的真實性，一般都會認企業(yè)報送的基數(shù)，但會保留稽核的權(quán)力?！彼f。

少繳社保費現(xiàn)象在全國十分普遍。根據(jù)第三方專業(yè)機構(gòu)51社保近幾年公布的報告，由于經(jīng)濟增速放緩、調(diào)整周期拉長等原因，2016年開始，中國企業(yè)社保合規(guī)壓力增大，社保費繳費基數(shù)合規(guī)企業(yè)的比例一路從2015年的38.34%下降到2017年的24.1%，2018年略微回升2.9個百分點，為27%，足額繳納社保費的企業(yè)不足三成。

當然，大多數(shù)企業(yè)未替職工足額繳納社保費的原因之一是當前中國的社保費名義繳費率過高，絕大多數(shù)省份用人單位繳費部分的名義繳費率合計在32%左右，個人繳費率在10%左右。

客觀上，不足額繳納社保費的企業(yè)，對足額繳納的企業(yè)構(gòu)成了不公平競爭，也使得全國普遍降低社保費名義費率變得更加困難。

“首先要建立起嚴征管促公平的社保費征收秩序，然后再考慮降低社保名義繳費率?！焙^曄表示，據(jù)他測算，如果把繳費基數(shù)做實，職工基本養(yǎng)老保險企業(yè)繳費率預計可從目前的20%下降到14%。

“現(xiàn)在國家提的是完善繳費比率，并沒有明確說要降低社保費繳費比率。”朱為群強調(diào)。不過他認為繳費比率上升的可能性很小，可以善意理解為要下調(diào)，“但肯定不會大幅下降”。

多位專家向《財經(jīng)》記者表示，明年1月1日起就下調(diào)社保費繳費率的可能性很小。

“降低費率要考慮財政的承受能力、社會保險的長期可持續(xù)性等因素，需做復雜的測算?！币晃坏胤截斦块T人士也認同前述判斷。

由于社保費繳費基數(shù)與個人所得稅稅基相近，同時也與企業(yè)所得稅稅前扣除等信息密切相關，社保費劃轉(zhuǎn)至稅務部門征收后，征收率可能大幅上升。

對此前未按規(guī)定足額繳納社保費的企業(yè)而言，短期內(nèi)社保負擔加重的可能性極大，社保繳費增加幅度與其少報繳費基數(shù)的程度直接相關。

朱為群認為，若地方社保費繳費不足問題十分嚴重、涉及面很廣，嚴格按照社保政策征收會導致企業(yè)由于繳不起而倒閉、甚至出現(xiàn)大批企業(yè)馬上倒閉的情況，必會引起高層重視，出臺過渡辦法緩解壓力，維護經(jīng)濟穩(wěn)定。

對職工個人而言，此前未嚴格按繳費基數(shù)扣繳社保費個人繳費部分的，未來嚴格扣繳后拿到手的稅費后收入會有所減少，但未來領取的社保費，如退休后領取的基本養(yǎng)老金，會有所增加。

劃轉(zhuǎn)及配套措施

按照8月20日國家稅務總局等五部門召開的征管職責劃轉(zhuǎn)動員會安排，下一步，省級相關部門將依照中央部門出臺的職能劃轉(zhuǎn)指導框架，出臺本地區(qū)社保費征管職能劃轉(zhuǎn)具體方案，人社、醫(yī)保、衛(wèi)生計生等社保職能部門將共同配合稅務部門進行業(yè)務交接。

社保征管職能劃轉(zhuǎn)通常涉及社會保險登記、緩繳、欠繳、減免等各類臺賬的交接、信息系統(tǒng)搭建、數(shù)據(jù)交換共享等事項，以便稅務部門順利接手征管業(yè)務。

2016年已在全國各稅務機關上線的金稅三期無疑將是社保費征管的主要信息系統(tǒng)。

一位稅務機關負責信息化建設的人士告訴《財經(jīng)》記者，目前主要是“社保核定、稅務代征”這種模式，在金稅三期里做社保費征收。遼寧、廣東等部分省份，由于還承擔著與社保費征收相關的一些管理職能，如欠費管理等，仍沿用老系統(tǒng)征收社保費，未使用金稅三期。

他介紹，金稅三期目前的系統(tǒng)基本可以支持各地的社保費征收工作，為進一步適應征管改革需要，稅務總局前期已開展了相關調(diào)研和討論，預計結(jié)合各地的實際情況，年底前金稅三期中涉及稅費統(tǒng)管的部分將進行一些細化調(diào)整。

稅務機關與社保部門聯(lián)網(wǎng)方面，他表示，“由于全國各地社保部門信息化進程不太一致，一些省各地市都不太一樣，因此部分社保部門可以和稅務機關聯(lián)網(wǎng)，直接進行交換，也有一些目前還做不到聯(lián)網(wǎng)。”

除資料和數(shù)據(jù)交接、搭建信息系統(tǒng)外，修改完善《社會保險法》《社會保險費征繳暫行條例》《稅收征管法》中與此次社保費征管改革不相適應的條款，構(gòu)建稅務部門統(tǒng)一征管社保費的法律基礎，也迫在眉睫。

按照深化國稅地稅征管體制改革要求，明年起稅務部門將對社保費進行全責征收，因此，應在法律法規(guī)中明確賦予稅務機關完整的社保費征管職責，明確其履行繳費登記、接受繳費申報、核定繳費基數(shù)、費款征收、稽核、處罰等與征管工作密切相關的職責。

朱為群認為，當前稅務部門統(tǒng)一征收社保費的執(zhí)法權(quán)限明顯不足，應在《稅收征管法》中明確稅務部門統(tǒng)一征收社保費的征收權(quán)限，增強稅務部門統(tǒng)一征收社保費的法律支撐和執(zhí)法剛性。

此外，社會保險費管理、監(jiān)督中各職能部門的職責權(quán)限、協(xié)作義務也應以法律法規(guī)的形式確定下來。

社保費改由稅務部門征管后，許多業(yè)內(nèi)人士建議的社保費改稅是否還有必要呢？

“中國很有必要建立社會保障稅，且應盡快實現(xiàn)社會保障費改稅?！敝心县斀?jīng)政法大學財政稅務學院教授、博士生導師龐鳳喜向《財經(jīng)》記者表示。

她認為，社保費不同于一般性非稅收入，其本質(zhì)上屬于稅收，且業(yè)務上與個人所得稅基本相同：表現(xiàn)為，管理流程和環(huán)節(jié)基本相同;稅費繳納方式基本相同;財務檢查也具有共通性。因此，社會保障繳款實現(xiàn)費改稅，既有助于減少理論界與有關部門長期以來的歧義、爭執(zhí)、推諉所導致的整個社會制度性交易費用，又可以建立可靠的社保資金籌措機制，同時，也可以徹底化解稅務征收機構(gòu)征繳社保費無法適用稅收征管法的尷尬問題。

我國當前經(jīng)濟下行壓力大，企業(yè)生存競爭不易，而當前及未來的社保事業(yè)面臨巨大的資金需求與支付壓力，盡快實現(xiàn)社會保障繳款費改稅，既可以有效破除既得利益的藩籬，改革現(xiàn)行困擾社保繳款征管能力提升的障礙，并以統(tǒng)收促統(tǒng)支，為實現(xiàn)社會成員基本公共服務均等化創(chuàng)造制度性條件，同時，借助于稅的特征與稅務機關的有效征管能力，有助于為企業(yè)降負及公平競爭提供體制機制性保障。

社保費劃轉(zhuǎn)影響幾何

社保費劃轉(zhuǎn)至稅務機關統(tǒng)一征收這一征管改革是中國整個社保體制改革中的重要一步，影響深遠。

《社會保險法》明確提出，“基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌，其他社會保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌”，歷經(jīng)七年這些目標仍未實現(xiàn)。

眾所周知，社會保險遵循大數(shù)法則，也就是說統(tǒng)籌層次越高、參保人數(shù)越多，基金的抗風險能力就越強，這正是提高統(tǒng)籌層次的意義所在。

目前，五項社會保險基金中，基本養(yǎng)老保險基金存在的問題最嚴重，亟待建立全國統(tǒng)籌制度。

由于各地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不同，各省份基本養(yǎng)老保險人口撫養(yǎng)比差異很大。東北老工業(yè)基地，歷史包袱重，勞動力流出多，人口撫養(yǎng)比低，基本養(yǎng)老基金的壓力大。而東部沿海省份，歷史負擔較輕，勞動力流入又較多，養(yǎng)老基金結(jié)余也較多。省際之間不平衡的問題十分突出。

據(jù)人社部公布的數(shù)據(jù)，2017年，中國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的總撫養(yǎng)比是2.73∶1，也就是2.73個在職人員撫養(yǎng)1個退休人員;全國31個省份中，撫養(yǎng)比最高的是廣東，超過了8∶1，最低的是黑龍江，不到1.3∶1。廣東、北京等基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余最多的7個省份占2017年全國結(jié)余的三分之二，而遼寧、黑龍江等部分省份已經(jīng)出現(xiàn)基金當期收不抵支的情況。

為解決上述問題，實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展，今年7月1日起中國開始實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，作為基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的第一步。

人力資源和社會保障部副部長游鈞在今年6月13日國新辦新聞發(fā)布會上表示，基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌難以一步到位的原因是，各地的繳費基數(shù)、費率標準、待遇水平存在著較大差異。

中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員張斌等認為，與社保部門相比，稅務機關對全國社保數(shù)據(jù)的集中管理能為跨地區(qū)社保制度接續(xù)和社?；鹑珖y(tǒng)籌的推進奠定良好基礎。這為解決困擾我國社保體系發(fā)展的“碎片化”難題、提升社保體系的公平性和抗風險能力提供了可靠而便捷的路徑。

社保費劃轉(zhuǎn)至稅務機關統(tǒng)一征管，打破了社保信息孤島，社保費征管信息將實現(xiàn)由各地方政府向中央職能部門的全面開放，為解決繳費制度不統(tǒng)一，進而實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，創(chuàng)造有利條件。

一位參加了8月20日國家稅務總局等五部門召開的征管職責劃轉(zhuǎn)動員會的人士告訴《財經(jīng)》記者，社保費收入必須要和相應的基金賬戶有對應關系，尤其是個人賬戶必須做到一一對應，金稅三期和社保系統(tǒng)對接，將打破信息孤島，倒逼改革。

他表示，稅務部門統(tǒng)一接管社保費的征管職責后，社保費征管系統(tǒng)會成為一個開放性的系統(tǒng)。目前社保費的統(tǒng)籌級次比較多，有的省級統(tǒng)籌、有的地市統(tǒng)籌，有的縣級統(tǒng)籌，相對封閉。而即將全面接收征管職責的稅務系統(tǒng)現(xiàn)在是全國統(tǒng)管，對地方而言，相當于在地方社保、財政部門之外引入了一個第三方，這次改革把開放的口子打開了。

“動員會一再強調(diào)一定要先清理地方的一些法規(guī)”，前述參會人士認為，這是一個很大的動作，一定程度上可以推進全國社保法規(guī)的統(tǒng)一性。

早在2007年，財政部和當時的勞動和社會保障部就曾聯(lián)合發(fā)文，要求各省推進企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，實現(xiàn)全省基本養(yǎng)老保險制度、繳費政策、待遇政策、基金使用、基金預算和經(jīng)辦管理“六統(tǒng)一”。

由于各省推進企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌工作力度存在差異，2017年9月人社部和財政部再次發(fā)文，要求各省落實“六統(tǒng)一”，最遲在2020年實現(xiàn)全省費率統(tǒng)一，積極創(chuàng)造條件實現(xiàn)全省基本養(yǎng)老保險基金統(tǒng)收統(tǒng)支。同時，責令各省嚴格執(zhí)行國家統(tǒng)一規(guī)定的基本養(yǎng)老保險費率政策和待遇政策。

不過，目前仍有一些省份基本養(yǎng)老保險費率低于國家統(tǒng)一標準。如，廣東省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費率為13%-14%，山東省為17%-18%。

社保費劃轉(zhuǎn)至稅務部門征管后，是否能打破目前各自為政的地方利益格局，推動“碎片化”的地方社保制度實現(xiàn)統(tǒng)一，最終實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌、其他社會保險省級統(tǒng)籌的目標，進而提高社?；鸬目沙掷m(xù)性呢？我們拭目以待。