構(gòu)建防止“帶病提拔”的治理體系及應(yīng)對機制

_郝玉明

黨的十九大提出，要堅定不移全面從嚴治黨，不斷提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平。完善干部選拔、防止“帶病提拔”對于提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平至關(guān)重要。2016年8月，中央印發(fā)了《關(guān)于防止干部“帶病提拔”的意見》，提出“落實工作責任、深化日常了解、注重分析研判、加強動議審查、強化任前把關(guān)、嚴格責任追究”六個方面要求。為貫徹落實黨的十九大精神，全面從嚴治黨，增強執(zhí)政本領(lǐng)，提高選人用人質(zhì)量，進一步落實中央防止“帶病提拔”意見要求，需要構(gòu)建防止“帶病提拔”治理體系和應(yīng)對機制。這既是推進全面從嚴治黨、增強執(zhí)政本領(lǐng)的全局性、根本性要求，也是黨委和組織人事部門完善工作機制、落實干部人事制度改革的具體體現(xiàn)，具有重要的理論和實踐意義。

一、干部“帶病提拔”的基本界定

從黨內(nèi)現(xiàn)有相關(guān)法規(guī)文件來看，對干部“帶病提拔”有待進一步清晰界定。2009年出版的《黨的建設(shè)辭典》，收入了“帶病提拔”詞條，并解釋為“干部選拔任用工作中的不正之風，也稱帶病上崗，是群眾對一些有腐敗行為的黨政干部邊腐邊升得到提拔和重用現(xiàn)象的約定俗成的說法”。2010年中央辦公廳頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責任追究辦法》，規(guī)定了“領(lǐng)導(dǎo)干部因違紀違法受到撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者行政職務(wù)以上處分，且在其提拔任職前就有違紀違法行為的，組織人事部門必須對其選拔任用過程進行調(diào)查”?！蛾P(guān)于防止干部“帶病提拔”的意見》提出了防止干部“帶病提拔”的六點要求，但沒有對“帶病提拔”進行清晰界定。究竟什么程度的錯誤或違紀行為可以確定為“病”，哪些情形屬于“帶病提拔”，倒查周期應(yīng)該界定在多長更為科學、便于操作，這些問題涉及干部選拔實踐中的具體執(zhí)行標準和責任劃分，需要進一步明確。

有鑒于此，從多個角度對干部“帶病提拔”界定如下。在性質(zhì)上，“帶病提拔”應(yīng)是指存在違反黨紀政紀應(yīng)受嚴重警告以上處分的違紀行為，仍然獲得提拔的。在程度上，應(yīng)是指在提拔之前已經(jīng)存在違紀行為達到了“病”的程度，而不是能力不足的“弱”和工作過失在可容忍范圍內(nèi)的“錯”。在形式上，應(yīng)包含兩種：一是干部存在的違紀行為的“病”處于隱藏潛伏期，呈現(xiàn)出非表象性、非直觀性，難于診斷和發(fā)現(xiàn)的；二是明知有“病”而提拔的，如“跑官”“買官”和追求政績重用“腐敗能吏”等。

在“帶病提拔”基本界定上，還要處理“一個關(guān)系”，區(qū)分“兩種責任”，避免“兩種傾向”。正確處理“一個關(guān)系”，即正確處理干部“能上能下”和防止“帶病提拔”的關(guān)系，要嚴格區(qū)分由于干部能力不足、不能勝任工作的“免職降職”和鼓勵干部敢于擔當、勇于創(chuàng)新的“容錯糾錯”，不能和“帶病提拔”混為一談。區(qū)分“兩種責任”，即在對“帶病”干部的提拔責任追究上，應(yīng)區(qū)分“不知情提拔”和“故意提拔”兩種情形，區(qū)別對待，區(qū)分責任。避免“兩種傾向”，既要避免干部提拔中由于顧及承擔干部選拔責任和規(guī)避潛在的“帶病提拔”風險，表現(xiàn)為“求穩(wěn)怕亂”“不作為”“用庸才”的保守主義傾向，也要避免片面追求政績、重才輕德、“小病不治”“能吏腐敗、邊腐邊升”等冒險主義傾向。

二、構(gòu)建防止干部“帶病提拔”治理體系

全面增強執(zhí)政本領(lǐng)、完善干部選拔、防止“帶病提拔”，需要在準確界定“帶病提拔”基礎(chǔ)上，從組織和個體兩個層面構(gòu)建防止干部“帶病提拔”綜合治理體系。

（一）從組織層面構(gòu)建防止“帶病提拔”治理體系

著眼于對干部管理的制度建設(shè)和黨委組織部門工作層面，從“防病”“治病”和“容錯”三個方面采取措施防止“帶病提拔”。

在“防病”方面，重點在于營造風清氣正的政治生態(tài)環(huán)境、加強干部理想信念教育、完善干部選拔制度與程序、強化干部選拔主體責任等。一方面，要“凈化”干部成長的環(huán)境、消除干部“生病”的“土壤”，并加強干部教育、消除干部“得病”的內(nèi)在動機，通過組織干預(yù)，實行內(nèi)外兼治，使干部“不生病”或“少生病”；另一方面，對于已經(jīng)“帶病”的干部要及時發(fā)現(xiàn)，避免提拔。要規(guī)范干部選拔制度與程序、完善干部考核考察技術(shù)手段、強化干部選拔主體責任，通過對“病”的診斷發(fā)現(xiàn)和“預(yù)防”，將“帶病”干部拒之提拔使用的門外，防止“帶病提拔”。

在“治病”方面，核心是違紀查處，包括對“帶病”干部的查處和對“帶病提拔”的責任追究。對“帶病”干部的查處應(yīng)成為提拔的前置環(huán)節(jié)，對存在問題線索的干部堅持履行查實程序，確定有問題的堅決否決，不能進入干部選拔任用程序；而對于“帶病提拔”的，需要區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)和組織部門責任，區(qū)分不知情和故意提拔兩種情況，啟動責任倒查程序，責任明確后追究相關(guān)人員責任。這需要對干部選拔程序進行過程管理和全程紀實，這既可以為黨委和組織部門明確選拔任用干部責任提供權(quán)益保障，也可為落實干部選拔監(jiān)督和“帶病提拔”責任追究提供依據(jù)。

在“容錯”方面，重點是明確劃分“病”與“弱”“錯”的界限，正確處理防止“帶病提拔”和“容錯糾錯”的關(guān)系。黨委和組織部門要在堅持干部選拔標準條件、防止“帶病提拔”同時，建立“容錯糾錯”機制，鼓勵干部干事創(chuàng)業(yè)，并為“敢于擔當”的好干部“撐腰鼓勁”，避免出現(xiàn)干部由于顧及“犯錯”和影響選拔任用而“不作為”“不敢為”現(xiàn)象。在建立防止干部“帶病提拔”機制的同時，應(yīng)建立完善干部能上能下的職務(wù)升降調(diào)整機制。

（二）從個體層面構(gòu)建防止“帶病提拔”治理體系

著眼于對干部個體的教育管理，從“防病”“治病”和“保護干部”三個方面采取措施防止“帶病提拔”。

在“防病”方面，重點從加強干部日常管理、加強思想政治教育、強化正向激勵預(yù)防等方面，增強干部主動抵御“病毒”襲擊、拒腐防變能力，使“忠誠、干凈、擔當”和“不生病”的好干部成為干部隊伍主流，以更加安全、健康的“蓄水池”保障選人用人質(zhì)量。

在“治病”方面，對于潛在的、容易“得病”的關(guān)鍵崗位干部和出現(xiàn)“得病”苗頭和傾向的干部，要及時采取定期輪崗交流、函詢提醒、誡勉談話等手段進行預(yù)防和干預(yù)；對于查實“有病”的干部，堅決依照黨紀國法的規(guī)定予以查處，并對外公布，以儆效尤。

在“保護干部”方面，是從鼓勵干部干事創(chuàng)業(yè)而采取的保護性措施，在防止“帶病提拔”同時要加強對干部的合理合法“保護”。要為由于干事創(chuàng)業(yè)觸動利益群體遭受舉報和“非議”的干部“撐腰”，完善舉報核實和“誣告”責任追究機制。一方面盡量縮短舉報核實周期，對于各種舉報和“病”的線索加大核實工作力度；另一方面，對于確屬“造謠”“誣告”的，在為干部“正名”同時，也應(yīng)追究舉報者的責任。

三、構(gòu)建防止干部“帶病提拔”應(yīng)對機制

全面從嚴治黨，增強執(zhí)政本領(lǐng)，提高選人用人質(zhì)量，涉及干部選拔任用的整個體系。防止干部“帶病提拔”，要求進一步強化干部選拔責任、完善各項程序，使干部選拔適應(yīng)創(chuàng)新工作機制的新挑戰(zhàn)、新要求。總體上，涵蓋三個方面內(nèi)容：首先，營造良好政治生態(tài)，優(yōu)化干部選拔的“政治土壤”和外部環(huán)境；其次，進一步優(yōu)化完善干部選拔任用自身工作機制，包括動議醞釀推薦等初始提名、組織考核考察等過程把關(guān)和黨委票決結(jié)果確定等多個程序環(huán)節(jié)，這是完善干部選拔機制的根本任務(wù)；再次，加強對干部選拔任用的監(jiān)督，對干部選拔實行“全程留痕”“全程監(jiān)督”，這是防止干部“帶病提拔”的重點保障。具體需要構(gòu)建完善以下五個工作機制。

（一）規(guī)范完善科學選拔機制

科學選拔是防止“帶病提拔”前提和基礎(chǔ)，只有不斷完善干部選拔的科學機制，才能有效防止“帶病提拔”。

在干部選拔機制科學構(gòu)建方面，鑒于常規(guī)選拔和競爭性選拔兩種基本方式，應(yīng)秉承辯證思維和發(fā)展的眼光，正確認識兩種選拔方式的利弊，科學選取干部選拔任用的方式方法。應(yīng)將兩種選拔方式緊密結(jié)合、綜合運用，既要體現(xiàn)常規(guī)選拔的黨委和組織部門領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)作用，也要發(fā)揮競爭性選拔的制度化、程序化優(yōu)勢，增強干部選拔工作的主體主導(dǎo)性與制度科學性。

在新干部選拔任用條例精神指引下，在糾偏競爭性選拔絕對化的誤區(qū)同時，避免走向常規(guī)選拔絕對化的“老路”。

（二）強化干部正向激勵機制

從嚴管理和正向激勵是干部管理的兩個方面，二者是相輔相成的關(guān)系，在干部管理實踐中應(yīng)“雙管”齊下，不能偏廢其一。在黨的十九大精神指引下，面對防止干部“帶病提拔”的新形勢、新要求，進一步強化全面從嚴治黨和從嚴管理干部勢在必行，但要辨證施策，“對干部要約束也要激勵”?！案咝健辈灰欢◣怼梆B(yǎng)廉”結(jié)果，但是薪酬激勵不足、缺乏制度內(nèi)激勵保障，勢必“逼良為娼”、增加公權(quán)“異化”和廉政風險。要研究探索干部激勵的新形式、新手段，扭轉(zhuǎn)單方面強調(diào)監(jiān)督約束、負向激勵的片面性，尤其要研究平衡“關(guān)鍵少數(shù)”付出與回報，制定與其職務(wù)權(quán)責相匹配的報酬機制，實現(xiàn)習近平總書記提出的“讓干部有獲得感”。

提高制度內(nèi)報酬激勵效果，提高違法違紀機會成本，使干部“不愿腐”“不想腐”，是從根源上解決干部管理與監(jiān)督問題的制度選擇。應(yīng)將對干部制度內(nèi)的薪酬、福利水平進行財產(chǎn)申報同時，加強對黨政干部的收入水平分析，并與同等社會群體進行客觀比較，合理確定干部薪酬“應(yīng)然”與“實然”狀況，從對黨的事業(yè)負責和維護干部權(quán)益的雙重視角，合理提高干部薪酬激勵水平，有重點地提出改進干部正向激勵措施。

（三）探索建立全面監(jiān)督機制

探索建立對干部實行全面監(jiān)督管理，是對防止“帶病提拔”的保障，具體包括三個方面。一是對干部選拔任的“全程監(jiān)督”，做到對干部選拔任用工作全程參與、全程留痕、全程紀實。二是對干部工作生活“全方位監(jiān)督”，全面掌握干部工作圈、生活圈、社交圈、朋友圈情況，對干部“八小時以內(nèi)”進行監(jiān)督，也對干部“八小時以外”進行監(jiān)督。三是對黨委（黨組）領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力進行有效監(jiān)督，在現(xiàn)行干部管理體制下，可由上級組織部門對下一級黨委履行干部選拔監(jiān)督職責。

（四）營造良好政治生態(tài)引導(dǎo)機制

營造良好政治生態(tài)，樹立正確用人導(dǎo)向，是防止“帶病提拔”的關(guān)鍵。群體性腐敗、區(qū)域性腐敗往往和政治生態(tài)的敗壞有關(guān)?！坝靡毁t人則群賢畢至，見賢思齊就蔚然成風”。當前應(yīng)在黨的十九大精神指引下，貫徹落實新的干部選拔任用條例要求，強化、細化黨政“一把手”對確立正確的干部選拔導(dǎo)向、營造良好政治生態(tài)的責任。

應(yīng)將營造良好政治生態(tài)納入監(jiān)督視野，可由上級組織部門對下級黨委營造良好政治生態(tài)情況進行監(jiān)督，按照戰(zhàn)略分解的基本思路，明確監(jiān)督事項范圍，細化監(jiān)督標準和指標，確保營造良好政治生態(tài)可操作化、“接地氣”。

（五）優(yōu)化干部管理監(jiān)督信息交流機制

充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)優(yōu)勢，優(yōu)化干部管理監(jiān)督信息交流機制，是防止“帶病提拔”的有效“抓手”，開展干部管理監(jiān)督各項工作，需要及時獲取多個維度干部管理的客觀信息。

在縱向上，需要對干部的全部經(jīng)歷、業(yè)績、重點表現(xiàn)等履歷信息實現(xiàn)電子化，針對不同干部的履歷信息，截取適當?shù)目疾炜己酥攸c領(lǐng)域，有針對性地延伸考察范圍，消除干部選拔任用中的“盲點”，以信息化促進實現(xiàn)干部管理和監(jiān)督工作扁平化；在橫向上，需要搭建組織部門與紀檢、審計、信訪、工商、財務(wù)、公檢法等部門之間溝通聯(lián)系渠道，在線下定期召開聯(lián)席會議之外，積極探索建立網(wǎng)上交流和信息共享平臺。