科研事業(yè)單位政府采購內(nèi)控管理淺見

劉玫伶

【摘 要】加強事業(yè)單位內(nèi)部控制，規(guī)范政府采購行為是防范財政資金風(fēng)險，提高政府采購效率，構(gòu)建規(guī)范透明的采購工作機制的重要手段。本文針對當(dāng)前科研事業(yè)單位政府采購內(nèi)控管理存在的問題進行了分析；隨后，以此為基礎(chǔ)，進一步探究了科研事業(yè)單位政府采購內(nèi)控管理強化對策，旨在提高科研事業(yè)單位管理水平，使財務(wù)管理工作更科學(xué)化、規(guī)范化。

【關(guān)鍵詞】政府采購；內(nèi)部控制；預(yù)算管理

在新形勢下，科研事業(yè)單位除了激發(fā)創(chuàng)新活力、聚焦能力提升，實現(xiàn)科學(xué)價值、技術(shù)價值、經(jīng)濟價值和社會價值，還要提高內(nèi)部管理水平、加強內(nèi)部管理，建立健全各項內(nèi)部控制制度。從全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性和有效性對本單位內(nèi)控制度建設(shè)健全，提高執(zhí)行力、完善監(jiān)督，是政府采購業(yè)務(wù)有序進行的基礎(chǔ)保障。

在行政事業(yè)單位范圍內(nèi)全面開展內(nèi)部控制建設(shè)工作，是貫徹落實黨的十八屆四中全會的一項改革措施。按照中央提出的以釘釘子的精神抓好改革落實的要求，進一步促進在政府采購等業(yè)務(wù)中“實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)利濫用”的要求，財政部印發(fā)了《關(guān)于加強政府采購活動內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見》，從總體要求、主要任務(wù)、主要措施、保障措施等方面為行政事業(yè)單位加強政府采購內(nèi)部控制建設(shè)指明了方向。良好的內(nèi)控建設(shè)環(huán)境有助于自上而下形成內(nèi)控意識，這樣有助于內(nèi)控制度在科研事業(yè)單位采購實施過程中更好地落實。

一、當(dāng)前科研事業(yè)單位政府采購內(nèi)控管理存在的問題

（一）內(nèi)部控制制度不夠健全，制度缺乏銜接。

目前，多數(shù)科研事業(yè)單位并未形成健全的內(nèi)控體系，內(nèi)部控制僅以財務(wù)制度和科研管理制度為手段，存在應(yīng)付了事，為迎接上級部門或財政部門檢查“應(yīng)運而生”的內(nèi)部控制制度，內(nèi)控制度在實際工作中卻未能充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。內(nèi)部控制制度組織構(gòu)架不合理，政府采購制度與會計管理、資產(chǎn)管理、內(nèi)部監(jiān)督等制度之間沒有融合關(guān)聯(lián)，部門之間存在著信息不對稱，嚴重影響采購效益和容易滋生貪污腐敗。

科研事業(yè)單位經(jīng)費以日常運行經(jīng)費和科研管理經(jīng)費為主，科研管理經(jīng)費內(nèi)部控制制度執(zhí)行力有待加強。每年開設(shè)研究課題的數(shù)量、科研項目的等級、科研經(jīng)費的額度等是衡量一個科研事業(yè)單位知名度、實力和發(fā)展前途的標(biāo)準(zhǔn)，同時也是上級考核和考察的評價標(biāo)準(zhǔn)和獎勵標(biāo)準(zhǔn)。有些課題經(jīng)費申請到賬后長期不用，課題研究快結(jié)束時突然購買大量設(shè)備，報銷費用繁多，設(shè)備不驗收。這種隨意性的使用經(jīng)費，很容易造成資金浪費和超支現(xiàn)象?？蒲惺聵I(yè)單位大多注重科研經(jīng)費的爭取但是卻忽視了對經(jīng)費的管理，導(dǎo)致經(jīng)費使用率低，沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（二）預(yù)算編制不精準(zhǔn)，政府采購計劃不合理。

《預(yù)算法》第十三條規(guī)定，“經(jīng)人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出”?！墩少彿ā返诹鶙l也規(guī)定，“政府采購應(yīng)當(dāng)嚴格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行”。法律要求政府采購預(yù)算的編制要以事實為依據(jù)，盡量做到全面、合理、精確；預(yù)算一旦經(jīng)人大審核通過并公開，就不得再隨意更改調(diào)整。

科研事業(yè)單位編制預(yù)算時大多只重視科研經(jīng)費的預(yù)算編制，政府采購預(yù)算編制沒有得到足夠重視。首先，認為政府采購預(yù)算編制是現(xiàn)行預(yù)算體制下的補充或認為政府采購的計劃、方案就是政府采購預(yù)算。采購人員對代理機構(gòu)過分依賴，導(dǎo)致中標(biāo)的產(chǎn)品與采購目標(biāo)不一致，被供應(yīng)商“偷梁換柱”的情況時有發(fā)生。其次，政府采購預(yù)算沒有實事求是地完全按照政府采購計劃來編制，單位內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門（實際的貨物、服務(wù)需求部門）與政府采購執(zhí)行部門之間缺乏有效的溝通。負責(zé)采購部門對采購需求缺乏前期了解，對政府采購預(yù)算金額沒有經(jīng)過合理的測算，導(dǎo)致預(yù)算金額根本買不到相應(yīng)品質(zhì)的商品或經(jīng)常虛高。再次，由于缺乏與資產(chǎn)管理部門的溝通，編制預(yù)算時超過固定資產(chǎn)配置的限額來編制，但實際采購過程中只能按照配置標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，超標(biāo)部分金額剩余下來，單位覺得“棄之可惜”，用該部分資金“搭便車”采購一些不在采購計劃內(nèi)的貨物。以上幾點原因最終導(dǎo)致“拍腦袋”出來的預(yù)算與實際相去甚遠，造成嚴重的資金浪費和違法違規(guī)現(xiàn)象。

（三）采購政策理解不充分，采購流程不清晰，采購效率低。

政府采購相關(guān)政策法律法規(guī)比較復(fù)雜，采購人員缺乏政策法規(guī)的系統(tǒng)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，對采購方式理解不足，選擇方式單一，經(jīng)常一涉及政府采購就想到招投標(biāo)，對競爭性談判、競爭性磋商等采購方式利用不足。沒有根據(jù)政府采購目錄、限額標(biāo)準(zhǔn)和具體的采購需求特征結(jié)合分析，經(jīng)濟合理地選擇采購方式，對各類采購方式的業(yè)務(wù)流程不了解，造成政府采購執(zhí)行效率低。

（四）政府采購風(fēng)險評價不足。

“政府采購法”、“政府采購法實施條例”實施年限不長，事業(yè)單位政府采購每年采購業(yè)務(wù)量不大，采購次數(shù)不多和沒有專門的政府采購部門等原因，大多單位內(nèi)控制度不健全、發(fā)展水平不平衡。有些單位參照上級部門相關(guān)制度執(zhí)行，內(nèi)控中沒有制定獨立的政府采購制度，內(nèi)控制度中缺乏風(fēng)險評估，政府采購活動過程中采購人員的廉政風(fēng)險一直普遍存在，政府采購的合法性和資金資產(chǎn)的安全性存在隱患。

（五）內(nèi)部監(jiān)督管理薄弱。

科研事業(yè)單位內(nèi)部控制的監(jiān)管不完善，內(nèi)控監(jiān)督流于形式?？蒲惺聵I(yè)單位人員以事業(yè)編的科研人員為主，行政后勤人員占比較小，一般設(shè)有紀檢監(jiān)察部門，但是獨立設(shè)置內(nèi)部審計部門或?qū)Ｂ殞徲嬋藛T的很少，缺乏單位自己進行內(nèi)審的能力和條件。

政府采購過程中存在崗位職權(quán)分配不明確，審批流程不清晰的問題。合同管理不嚴謹，大多數(shù)單位沒有單獨的合同管理部門，對政府采購合同的審查不嚴格。采購與驗收缺乏明確的管理流程，未建立采購與驗收環(huán)節(jié)的管理制度，驗收過程容易流于形式，沒有獨立的驗收部門和負責(zé)人，經(jīng)常是幾個相關(guān)人員簽字驗收完事，對驗收人的身份和專業(yè)能力、資質(zhì)沒有要求，對貨物的品種、質(zhì)量、規(guī)格、數(shù)量等沒有相應(yīng)的驗收報告，對驗收的貨物出現(xiàn)問題缺乏問責(zé)制度。政府采購付款階段，一般僅憑采購合同和發(fā)票就可申請付款，對合同履行情況、驗收報告等缺乏嚴格審核。

二、科研事業(yè)單位政府采購內(nèi)控管理強化對策

（一）加強內(nèi)控意識，建立健全內(nèi)部控制制度。

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》明確了單位負責(zé)人對內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負責(zé)。內(nèi)部控制建設(shè)是“一把手”工程，雖然科研事業(yè)單位的主要任務(wù)是科學(xué)研究，但是單位的內(nèi)部控制建設(shè)情況也反映著單位的總體管理水平。增強內(nèi)控意識，充分認識內(nèi)控的必要性和重要性，有助于提高內(nèi)部控制水平。很多事業(yè)單位人員特別是以科研為主要任務(wù)的科研人員，認為內(nèi)部控制只與財務(wù)人員相關(guān)，其實不然。內(nèi)控的建設(shè)不只是某些人或者某個部門的職責(zé)，需要多部門溝通協(xié)作。政府采購內(nèi)部制度建設(shè)要構(gòu)建政府采購體系，將政府采購內(nèi)控制度細化到具體的部門和責(zé)任人，按照《單位內(nèi)控規(guī)范》的要求，將政府采購需求制定與內(nèi)部審批、招標(biāo)文件準(zhǔn)備與復(fù)核、合同簽訂與驗收、驗收與保管等不相容崗位相互分離，合理設(shè)崗，權(quán)責(zé)對應(yīng)。在單位負責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下，建立適合本單位實際情況的內(nèi)控體系，建立系統(tǒng)性的互相銜接的內(nèi)部管理制度來規(guī)范整個政府采購活動。分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)和定期輪崗是制約權(quán)力運行、加強內(nèi)部控制的基本要求和有效措施。

（二）加強政府采購預(yù)算管理。

1.強化政府采購預(yù)算編制精準(zhǔn)化。

政府采購的預(yù)算編制要以事實為依據(jù)，采購計劃必須反映單位真實必要的需求。在考慮實際需要的基礎(chǔ)上，本著厲行節(jié)約、勤儉辦事的原則，以市場價為參照依據(jù)確定預(yù)算金額，避免財政資金的浪費。政府采購的預(yù)算編制應(yīng)做到“應(yīng)編盡編、編實編細”。政府采購預(yù)算的精準(zhǔn)化，要求單位建立科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系，要有明確清晰的支出標(biāo)準(zhǔn)，采購計劃對貨物的種類、檔次、性能和采購規(guī)模進行細化，充分了解市場行情，擠干政府采購計劃中的“水分”，避免預(yù)算偏高帶來的資金剩余或者預(yù)算偏低需要申請追加、降低采購效率。政府采購預(yù)算要有關(guān)聯(lián)性，不可人為地整合或者拆分采購項目，以達到規(guī)避招投標(biāo)或者“搭便車”購買無關(guān)物品的目的。

2.強化政府采購預(yù)算的執(zhí)行力和約束力

政府采購預(yù)算是開展政府采購工作的前提，《政府采購法》規(guī)定“政府采購應(yīng)當(dāng)嚴格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行”。政府采購業(yè)務(wù)進行過程中應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮采購預(yù)算的作用，采購需求部門按照預(yù)算批復(fù)和政府采購計劃及時執(zhí)行預(yù)算并嚴格按照預(yù)算的采購標(biāo)準(zhǔn)和檔次采購，不得隨意變更、調(diào)劑采購項目，杜絕單位以任何形式截留或挪用采購資金。需要調(diào)整預(yù)算時應(yīng)由提出調(diào)整的采購需求部門先在單位內(nèi)部提出調(diào)整原因和調(diào)查報告，由負責(zé)政府采購執(zhí)行的部門、財務(wù)部門、審計監(jiān)督部門組織專家共同論證評估后方可依程序上報調(diào)整。

3.加強政府采購預(yù)算績效評價

政府采購應(yīng)該提高財政資金的使用效益，要合法、恰當(dāng)?shù)厥褂霉?jié)約的財政資金，同時，為了保證政府采購提高財政資金使用效益的實現(xiàn)，不僅要通過批量集中采購發(fā)揮規(guī)模效益、通過公開招標(biāo)實現(xiàn)充分競爭，以最大限度地節(jié)約財政性資金，而且規(guī)范好節(jié)約的財政性資金。

政府采購資金支出績效評價是完善預(yù)算管理的重要部分，為提高資金使用效率，要充分整合內(nèi)部資源，將績效考評工作貫穿于預(yù)算管理和執(zhí)行的全過程，遵循“事前評審、事中監(jiān)控、事后評價”的績效評價機制，保證財政資金安全有效地運行。應(yīng)推行政府采購項目績效審計，實現(xiàn)政府采購綜合效益最大化。單位要將政府采購的及時性和采購效果，采購項目的目標(biāo)是否充分、適當(dāng)和相關(guān)，執(zhí)行程序是否規(guī)范，是否合理使用了財政資金，是否采購到滿意的貨物和服務(wù)等情況作為政府采購監(jiān)督檢查和對下年度政府采購預(yù)算安排考核的重要內(nèi)容。但要注意將績效管理與績效評價區(qū)別開來，預(yù)算管理部門不能同時擔(dān)任預(yù)算評價部門，避免同一個部門又當(dāng)“運動員”又當(dāng)“裁判員”。

（三）依法執(zhí)行采購流程，提高采購效率

梳理政府采購內(nèi)部各業(yè)務(wù)流程，制定清晰的操作程序，將業(yè)務(wù)流程與具體崗位緊密結(jié)合，對重要業(yè)務(wù)工作流程進行了梳理、規(guī)范、優(yōu)化和再造，進一步簡化辦理程序，壓縮辦理時間，各工作環(huán)節(jié)風(fēng)險明確，操作程序清楚，真正實現(xiàn)了各個環(huán)節(jié)的無縫對接。首先嚴格執(zhí)行政府采購范圍。凡是《集中采購目錄》以內(nèi)的貨物、工程和服務(wù)，無論金額大小都屬于政府采購的范圍。未列入《集中采購目錄》但采購金額超過了規(guī)定的限額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、工程和服務(wù)，也要編制政府采購預(yù)算并依法執(zhí)行政府采購程序；采購金額在限額以下的，可以不用編制政府采購預(yù)算，但如果編制了政府采購預(yù)算，應(yīng)該執(zhí)行政府采購備案程序。其次，嚴格履行政府采購程序。根據(jù)采購的性質(zhì)、數(shù)量、時間要求等因素，遵循公開透明、公平競爭、公正和誠實的原則，選擇具備充分競爭性和節(jié)省成本的采購方式。按規(guī)定上報采購計劃備案后，依程序執(zhí)行采購。三是嚴格管理非品目范圍內(nèi)物品采購。對于采購目錄外限額以下的采購需求，不需執(zhí)行政府采購程序，不需上報采購計劃備案，但是必須嚴格按照內(nèi)控程序要求執(zhí)行采購。對于采購目錄內(nèi)限額以下的采購需求，要執(zhí)行政府采購程序，上報采購計劃備案，如果不符合其他的政府采購方式的選擇要求，可以按照內(nèi)控程序要求執(zhí)行采購。

規(guī)范采購流程，提高采購效率。在采購標(biāo)準(zhǔn)、采購方式的選擇、代理機構(gòu)的篩選、采購流程等方面都要嚴格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)，做到“應(yīng)采必采”，杜絕將工程、服務(wù)等項目“化整為零”等規(guī)避公開招標(biāo)的行為。

（四）強化政府采購風(fēng)險評估

要想保證政府采購活動可以實現(xiàn)有效的開展，應(yīng)當(dāng)增強風(fēng)險防范意識，建立風(fēng)險評估機制，對政府采購業(yè)務(wù)流程中可能存在的由于預(yù)算不精準(zhǔn)、制度不規(guī)范、信息不對稱等原因帶來的風(fēng)險進行評估，最終實現(xiàn)對風(fēng)險點的有效把控。要加強風(fēng)險管理意識和能力，使科研人員和行政工作人員對政府采購全過程的風(fēng)險有準(zhǔn)確而深刻的認識，積極防范風(fēng)險。加強單位政府采購業(yè)務(wù)的信息透明性，并強化監(jiān)督問責(zé)機制是政府采購活動得以有序進行的強大保障，也是對國有資產(chǎn)、資金的有效保護手段。

政府采購范圍廣、采購規(guī)模大、采購環(huán)節(jié)多、采購頻率高，政府采購在其實施過程中不可避免地會面臨諸多風(fēng)險。因此事業(yè)單位建立政府采購預(yù)算管理風(fēng)險清單，對政府采購預(yù)算管理、變更風(fēng)險、政府采購計劃變更風(fēng)險、組織形式選擇風(fēng)險，采購方式采購方式選擇、變更風(fēng)險，信息公告管理風(fēng)險清單、合同信息管理風(fēng)險，評審專家評價與管理風(fēng)險等政府采購重點業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)實施持續(xù)、有效的內(nèi)部控制，對制度流程風(fēng)險和廉政風(fēng)險充分評估，有利于政府采購活動中查錯防弊，堵塞漏洞，規(guī)范業(yè)務(wù)操作，消除隱患，保證有關(guān)政府采購法律法規(guī)和規(guī)章制度得到有效貫徹執(zhí)行，確保將各種政府采購過程產(chǎn)生的各種風(fēng)險控制在適當(dāng)?shù)姆秶畠?nèi)，推動政府采購事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

（五）加強日常監(jiān)督和公開

監(jiān)督檢查是內(nèi)部控制得以有效實施的重要保障，也是防范政府采購業(yè)務(wù)風(fēng)險的有效手段。政府采購內(nèi)部控制應(yīng)由財務(wù)部門、審計監(jiān)察部門、紀檢部門共同參與、共同監(jiān)督。單位政府采購監(jiān)督部門應(yīng)制定采購管理內(nèi)審監(jiān)督規(guī)程，定期檢查政府采購執(zhí)行情況，對本單位年內(nèi)完成的政府采購項目，集中進行審計，出具審計報告并存檔，沒有內(nèi)部審計能力的單位應(yīng)借助外部力量進行審計。有效的審計監(jiān)督是對政府采購業(yè)務(wù)的科學(xué)管理，加強對監(jiān)督審計結(jié)果的運用，有利于發(fā)現(xiàn)內(nèi)控制度中存在的漏洞并及時完善或糾正。

加大政府采購信息公開力度，接受社會監(jiān)督。按照《政府采購法》、《政府采購法實施條例》和《財政部關(guān)于做好政府采購信息公開工作的通知》（財庫〔2015〕135號）規(guī)定，遵循“公開為原則，不公開為例外”原則，嚴格執(zhí)行政府采購信息公開制度。按照規(guī)定的程序、方式和時間向社會公開信息。加強政府采購信息公開內(nèi)控管理。應(yīng)當(dāng)進一步完善相關(guān)工作機制，切實履行公開責(zé)任，對于采購項目預(yù)算金額、更正事項、采購合同、公共服務(wù)項目采購需求和驗收結(jié)果等信息公開薄弱環(huán)節(jié)，加強內(nèi)控管理環(huán)節(jié)，確保政府采購信息發(fā)布的及時、完整、準(zhǔn)確。

綜上所述，加強科研事業(yè)單位政府采購內(nèi)控管理，以“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)”為主線，發(fā)揮內(nèi)部機構(gòu)之間，相關(guān)業(yè)務(wù)、環(huán)節(jié)和崗位之間的相互監(jiān)督和制約作用，將政府采購內(nèi)部控制管理貫穿于政府采購執(zhí)行與監(jiān)管的全流程、各環(huán)節(jié)，意義重大。單位應(yīng)通過制定制度、健全機制、完善措施、規(guī)范流程，逐步形成依法合規(guī)、運轉(zhuǎn)高效、風(fēng)險可控、問責(zé)嚴格的政府采購內(nèi)部運轉(zhuǎn)和管控制度，合理安排分工，優(yōu)化流程銜接，提高采購績效和行政效能。

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