對縣鎮(zhèn)政府治理能力的分析、對策探究

張明明

【摘 要】新形勢下形成習近平新時代中國特色社會主義思想，將有力扎實推進政府治理能力現(xiàn)代化。加強推進縣鎮(zhèn)政府治理能力是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基石體現(xiàn)。注重對縣鎮(zhèn)政府治理能力的研究包括縣鎮(zhèn)政府治理能力的分析、問題的創(chuàng)新對策以及用“新時代治理觀”從而引領(lǐng)縣鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化。

【關(guān)鍵詞】縣鎮(zhèn)政府；治理能力；新時代治理觀

新形勢下，我國社會主義建設(shè)已進入了關(guān)鍵時期，為確保我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，黨深喑環(huán)境形勢變化，準確把握方向。黨的十九大會議上強調(diào)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平明顯提高，再一次給社會發(fā)展注入治理動力，重在治理能力能為廣大人民群眾的需求落到實處、落到根上，這也就從側(cè)面強化對縣鎮(zhèn)政府治理能力殷切要求，縣鎮(zhèn)政府是傾聽廣大基層群眾心聲的“電子錄音機”、又是反應(yīng)廣大基層群眾利益訴求的“揚聲器”。

一、縣鎮(zhèn)政府治理能力的分析

（一）縣鎮(zhèn)政府具有整體思維的治理能力

整體思維是對治理問題事情的全方位多角度的統(tǒng)一性思考處理能力，是一種全局觀思維，也是一種戰(zhàn)略思維?？h鎮(zhèn)政府整體思維治理能力的內(nèi)容有：

1.認識理論能力。認識能力是縣鎮(zhèn)政府整體思維的基礎(chǔ)。當代馬克思主義充分結(jié)合我國實際，不斷深化認識能力?？h鎮(zhèn)政府認識黨中央建立社會主義市場經(jīng)濟，形成“單一的公有制為主”向“以公有制為主多種分配方式并存的經(jīng)濟制度”轉(zhuǎn)變。市場經(jīng)濟應(yīng)該服務(wù)鞏固公有制經(jīng)濟，在社會主義初級階段市場經(jīng)濟的運行應(yīng)該有助于鞏固公有制的主體地位，有效發(fā)揮國有經(jīng)濟的主導作用。[1] 在分配問題上認識到從建國初期到改革開放前的以按勞分配為主的社會主義原則變?yōu)楦母镩_放后的以按勞分配為主題多種分配方式并存的分配制度，促進了資本、智力、技術(shù)等要素分配，加快了經(jīng)濟發(fā)展，布局上認識到由政治經(jīng)濟文化建設(shè)到“五位一體”發(fā)展及“四個全面”。這些認識更好地促進基層經(jīng)濟良性發(fā)展。

2.整體發(fā)展能力。整體發(fā)展能力是縣鎮(zhèn)政府整體思維的核心內(nèi)容。我國社會主義建設(shè)是全方位，是整體協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，以習近平同志為核心的新一屆黨中央提出五大新發(fā)展理念，在“五位一體”、“四個全面”等大國轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，進行一系列政策實踐創(chuàng)新。[2] 根據(jù)黨中央要求，貫徹整體發(fā)展要求，實行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，調(diào)控經(jīng)濟平穩(wěn)整體發(fā)展，到2020年實現(xiàn)全面脫貧，整體邁入小康社會；縣鎮(zhèn)政府真正做到縣域五位一體建設(shè)整體發(fā)展，避免出現(xiàn)“木桶原理”效應(yīng)。

3.人民滿意認可能力。人民滿意認可度是縣鎮(zhèn)政府整體思維治理能力的重要標準。黨和政府以極大熱情和政治智慧努力踐行“以為人民服務(wù)為中心”的發(fā)展思想，積極開展民主參與、民主決策、民主協(xié)商，發(fā)揮人民主體地位，為治理能力現(xiàn)代化提供動力?？h鎮(zhèn)政府治理能力要從整體考慮本區(qū)域人民實際需求，時常舉行縣鎮(zhèn)政府與本地居民代表交流會議及走訪社區(qū)居民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)老百姓，獲得老百姓的心聲，將一批惠民政策落地實施，使本地人民獲得感感顯著增強；滿足人民認可的重要體現(xiàn)。

（二）縣鎮(zhèn)政府治理能力的必要性

1.縣域人民現(xiàn)實需求。我國13億多人口中大部分處在縣鎮(zhèn)的廣大農(nóng)村，而縣鎮(zhèn)政府是貼近老百姓最近的服務(wù)組織；縣鎮(zhèn)政府努力踐行為本地人民謀福利的要求，樹立治理能力利民便民思想。人民的需求由對人民日益增長的物質(zhì)文化的需要轉(zhuǎn)變?yōu)閷θ找嬖鲩L的美好生活需求，人民開始注重對美好生活質(zhì)的要求。縣鎮(zhèn)政府要轉(zhuǎn)變自身治理能力，提升對本地五位一體的建設(shè)，滿足縣域內(nèi)公民全面性的發(fā)展要求。人民的需求是全面的高質(zhì)量的，政府治理現(xiàn)代化也要有整體性思維，以便有效滿足人民美好生活愿望。

2.解決縣域基層實際問題的需要。我國社會主義建設(shè)取得重大進展，全面建成小康社會即將實現(xiàn)，但發(fā)展中的實際矛盾依然突出，必須認識到發(fā)展不平衡不充分已成為制約人民日益增長的美好生活需要的因素?？h鎮(zhèn)政府深入執(zhí)行“五位一體”建設(shè)、著力推行“五大發(fā)展理念”、有效落實“四個全面”，確保全面建成小康社會，針對性解決縣域發(fā)展不平衡、不充分問題（縣鎮(zhèn)道路、農(nóng)貿(mào)市場、商品信息交流平臺、醫(yī)療服務(wù)設(shè)施、城鎮(zhèn)村的娛樂文化基礎(chǔ)設(shè)施等），推進縣與縣之間合作發(fā)展、資源協(xié)調(diào)共享、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、生產(chǎn)要素跨區(qū)域流動，創(chuàng)建大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺。縣鎮(zhèn)政府對于社會環(huán)境治理與企業(yè)發(fā)展措施等問題，這都需要縣鎮(zhèn)政府治理實際問題時系統(tǒng)考慮、全面協(xié)調(diào)處理。

3.提高縣鎮(zhèn)政府自身能力的需求。政府治理能力現(xiàn)代化整體思維要從理論引導、工作能力上提高。國家治理現(xiàn)代化的過程是國家職能轉(zhuǎn)變的過程，是對馬克思主義國家職能學說的重要創(chuàng)新，進入了社會主義社會后國家的重心將從專政職能逐步轉(zhuǎn)變過渡為公共服務(wù)和社會管理職能。[3] 與此同時，縣鎮(zhèn)政府要轉(zhuǎn)變職能、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、“以顧客為導向”的新公共管理理論，學習“無縫隙政府”和“無邊界”企業(yè)型政府和夸部門跨職能的協(xié)同，用理論來自指導其能力和理論素養(yǎng)?？h鎮(zhèn)政府在工作中強化服務(wù)意識與水平，達到工作服務(wù)高質(zhì)量。

二、縣鎮(zhèn)政府治理能力的挑戰(zhàn)

（一）縣鎮(zhèn)公共服務(wù)供給總量不足，效率較低

對于縣鎮(zhèn)政府公共服務(wù)有：（1）服務(wù)設(shè)施供給不合理。根據(jù)國家對農(nóng)村發(fā)展建設(shè)投入要求，村莊都設(shè)置了健身器械以及文化娛樂設(shè)施。但是這些設(shè)施一般都被設(shè)置在了行政村的辦公場所附近，村民難以有效的使用；而村文化室的設(shè)備比較簡陋、書籍雜志較少種類比較單一、農(nóng)村醫(yī)療專業(yè)人員較少和服務(wù)條件設(shè)施簡陋。鎮(zhèn)村基層有文化活動室，平時基本不對村民開放，只在上級訪問檢查時才讓村民到活動室進行活動。國家投入縣鎮(zhèn)基層大量資金設(shè)施的文化娛樂場所其作用卻沒有得到充分的發(fā)揮，正如農(nóng)村的俗話“花錢做擺設(shè)”。（2）農(nóng)民對于政府公共服務(wù)的參與度低。歷史傳統(tǒng)上百姓跟政府的關(guān)系往往比較分散，百姓對于縣鎮(zhèn)政府的信任度較低也就習以為常。有學問的知識分子到好一點城市發(fā)展居住、大學生常年又在外地上學、很多年青人員外出務(wù)工；留下的往往都是老幼婦孺，這些人對于政治的參與性和民主意識較弱，老百姓認為公共服務(wù)知識政府的事，與自己無關(guān)。縣鎮(zhèn)政府法治民主參與宣傳不到位，也沒有提供一條有效暢通的表達老百姓意見的渠道，導致縣鎮(zhèn)政府治理出現(xiàn)“盲人摸象”公共資源浪費。

（二）縣鎮(zhèn)政府體制協(xié)同整合還有不足

協(xié)同治理是同一治理網(wǎng)絡(luò)中多元主體間的協(xié)調(diào)互助，實現(xiàn)社會的良性運轉(zhuǎn)。更為注意的是，把協(xié)同的觀念融入到治理之中，強調(diào)合作主體間在資源和要素等協(xié)調(diào)與互補，其特征是治理主體的多元化、治理模式的互動化和治理范圍的有限化。黨根據(jù)馬克思主義理論提出“全面深化改革”，加快轉(zhuǎn)變職能；但在縣鎮(zhèn)政府協(xié)同整合創(chuàng)新存在問題：一是部門體制協(xié)同舉措帶有一定形式性、表面性、盲從性，沒有具體按照黨中央政府總體部署針對性地改革體制，出現(xiàn)公共資源部門化、部門利益?zhèn)€人化，難以協(xié)同的“碎片化現(xiàn)象。二是改革舉措落實存在“空頭支票”，上級權(quán)力下放過程中存在放輕不放重、放虛不放實，需要響應(yīng)權(quán)力時就放、不需要權(quán)力時就收，府際間協(xié)同不穩(wěn)定、更難以規(guī)范機制化。

（三）縣鎮(zhèn)政府治理建設(shè)整體思維仍較低

十九大報告中總結(jié)提出國家治理體系和治理能力有待加強和一些改革部署和重大政策措施需要進一步落實。縣鎮(zhèn)政府治理能力建設(shè)，全局考慮、整體思維，但目前縣鎮(zhèn)政府治理能力建設(shè)問題有：社會監(jiān)督不協(xié)調(diào)，不同步，長期以來習慣于事后監(jiān)管，出現(xiàn)問題后才去解決，顯然損失已經(jīng)造成，而事前，事中監(jiān)管較少，沒有形成現(xiàn)代監(jiān)管理念機制，缺乏事前，事中，事后有效協(xié)調(diào)同步監(jiān)管。公共決策中仍然存在領(lǐng)導一言堂，成員的畏官心理，體制人員也存在決策是領(lǐng)導的事與自己無關(guān)的主人翁缺乏精神，導致決策的科學性降低與民主性不高，“事不關(guān)己高高掛起”的心態(tài)。

三、創(chuàng)新縣鎮(zhèn)政府治理能力路徑

黨的十九大把“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”寫入黨章，是習近平新時代中國特色社會主義新思想組成部分；有助于引導和創(chuàng)新縣鎮(zhèn)政府治理能力、提升縣鎮(zhèn)政府治理能力。

（一）用“新時代治理觀”深化縣鎮(zhèn)政府協(xié)同

黨把“習近平新時代中國特色社會主義思想”寫入黨章，并確立為黨的行動指南，是當代馬克思主義理論最新成果。縣鎮(zhèn)政府依據(jù)新思想具體做到：（1）要建立服務(wù)型政府。同時縣鎮(zhèn)政府對體制認識能力、創(chuàng)新實踐能力、整體發(fā)展能力、滿意認可能力的整體思維，有效落實具體措施，按照黨的總體部署優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變放、管、服職能、加強多元主體間協(xié)調(diào)整體功能，破除碎片化。十九大提出“深化簡政放權(quán)，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”。明確權(quán)利責任，反對全能政府，劃分權(quán)力范圍，有效賦權(quán)，發(fā)揮政府“有形之手”，作為一個合格的政府要必須明確什么該做，什么不該做，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，政府要轉(zhuǎn)變從一個管理型政府向服務(wù)型政府過渡。[4] （2）建立目標導向性政府，內(nèi)部部門協(xié)同和外部多元主體協(xié)同參與制度化、機制化、規(guī)范化。以“實現(xiàn)人民日益增長的美好生活需求和不平衡不充分的發(fā)展之間矛盾”為目標，縣鎮(zhèn)政府要把整體思維與具體方案措施并行開展，實行“縣鎮(zhèn)政府、村民或群眾代表、供給服務(wù)的企業(yè)代表、省市專家學者、縣域群眾團體和相關(guān)服務(wù)協(xié)會的多元治理模式及多元無邊界溝通”等形式，全方位打造美好生活、提高質(zhì)量。（3）厘清縣鎮(zhèn)政府之間治理權(quán)限事權(quán)邊界和責任。中央《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》已經(jīng)界定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本公共服務(wù)事項，包括義務(wù)教育、新型職業(yè)農(nóng)民培訓、農(nóng)村社會保障、公共文化服務(wù)、農(nóng)民基本權(quán)益保護、環(huán)境衛(wèi)生等方面，并且要擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村經(jīng)營管理、安全生產(chǎn)、規(guī)劃建設(shè)管理等等服務(wù)方面的管理權(quán)限，并且也指出了縣級職能部門不得隨意將工作任務(wù)轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。[5] 從而就可以做好縣政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理服務(wù)協(xié)調(diào)、銜接，縣鎮(zhèn)兩級政府既突出各自完善實施服務(wù)內(nèi)容又協(xié)同合作推進服務(wù)治理。

（二）用“新時代治理觀”提升縣鎮(zhèn)政府治理能力建設(shè)的整體思維

縣鎮(zhèn)政府整體思維：（1）縣鎮(zhèn)政府靠近老百姓及時傾聽老百姓意見心聲，替民解憂、做好為官職責?？h鎮(zhèn)政府強化法治觀念、多元群眾代表民主參與共治決策，在民主決策會議上其參與人員自由發(fā)言、自主提出建議方案，任何領(lǐng)導不得壓制或事后找茬，依法決策、科學決策、民主決策，培養(yǎng)縣鎮(zhèn)政府整體思維決策能力。（2）縣鎮(zhèn)政府要提高對市場規(guī)律、市場機制的認識，發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用；培育、創(chuàng)新本縣域內(nèi)志愿社會組織、行業(yè)協(xié)會、商業(yè)聯(lián)合會，引導支持社會組織發(fā)展，實行按照政社分離原則，發(fā)揮社會組織聯(lián)動協(xié)調(diào)、“虹吸投資”作用；優(yōu)化縣域產(chǎn)業(yè)園結(jié)構(gòu)，根據(jù)市場供需優(yōu)化存量資源配置、擴大本地產(chǎn)業(yè)優(yōu)質(zhì)增量供給、激活企業(yè)適應(yīng)性活力，全面協(xié)調(diào)發(fā)展增速的“換擋期”，使整體思維貫穿于政府治理能力建設(shè)的各個環(huán)節(jié)。

（三）用“新時代治理觀”完善縣鎮(zhèn)政府公共服務(wù)

縣鎮(zhèn)政府要根據(jù)國家治理現(xiàn)代化的要求做出積極響應(yīng)的具體措施，不斷拓寬資源的獲取途徑，招商投資引入市場機制來吸納民間資本提供道路修建、達到環(huán)境綠化率的補助，適當減少了支出，擴大縣鎮(zhèn)政府公共服務(wù)范圍和效用；積極培養(yǎng)引導社會組織、民間組織的發(fā)展，實現(xiàn)治理主體的多元化，充分發(fā)揮民間提供供水供氣公共服務(wù)的能力，縣財政做好對城鎮(zhèn)、農(nóng)村的醫(yī)療服務(wù)、教育、信息網(wǎng)絡(luò)、縣鎮(zhèn)公路投入預算。對縣鎮(zhèn)政府來說，其服務(wù)對象是廣大的農(nóng)民群眾，縣鎮(zhèn)政府想要提供符合的公共服務(wù)就需要置入農(nóng)民主體，與農(nóng)民群眾溝通交流充分了解農(nóng)民群眾的實際需求?？h鎮(zhèn)政府應(yīng)該建立一個暢通高效的信息溝通平臺，完善落實有效的農(nóng)民利益需求表達機制，使得農(nóng)民可以自由表達自己的需求及對縣鎮(zhèn)政府決策的意見和建議、保護好農(nóng)民的權(quán)益。尊重農(nóng)民意愿，使有限的財政資源能夠用于廣大農(nóng)民最急需的公共產(chǎn)品供給上，從而提高縣鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的能力和效率。

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