“國資監(jiān)管應(yīng)放棄一城一地的得失”

南方周末記者 李在磊 馮葉

南方周末記者 李在磊 馮葉

發(fā)自北京

眼下正在進(jìn)行的國企改革是在兩個層面上展開。其一是在國有資產(chǎn)管理體制改革上，實現(xiàn)從“管人管事管資產(chǎn)”到“管資本”的監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變；其二是在作為經(jīng)營實體的國企層面，通過引入戰(zhàn)略投資者，實現(xiàn)所有制混合，改善公司治理。

過去的國資監(jiān)管模式存在什么樣的問題，未來應(yīng)該如何改革。南方周末記者專訪了北京大學(xué)法律經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任鄧峰。

“最不壞的方案”

南方周末：目前，各級國有投資、運(yùn)營公司紛紛成立，是在模仿新加坡的淡馬錫模式嗎？

鄧峰：我認(rèn)為不能把這些國資管理公司的設(shè)立看成是淡馬錫模式的確立，這涉及如何深層次理解淡馬錫。

首先淡馬錫所面臨的投資市場，是一個國際化的、有著非常多私企在其中的市場。淡馬錫作為公有企業(yè)，好比是一條鯨魚生活在私有世界的汪洋大海中。但是中國現(xiàn)有的資本市場是分割的，有外資和內(nèi)資企業(yè)的區(qū)分，內(nèi)資、外資的進(jìn)入、出來，都有各種各樣的限制。流通的公開股權(quán)市場，就是證券市場，60%的股份直接或間接被國家持有。中國如果搞淡馬錫，就像一條鯨魚，生活在一個小池塘中，游不動的。

另外，績效衡量也是一個問題?，F(xiàn)在的國資監(jiān)管過于看重一城一地的得失，這是一種比較傳統(tǒng)、陳舊的財富觀，關(guān)心的仍然是實物資產(chǎn)，“管人管事管資產(chǎn)”。而淡馬錫是以市值、回報率等股東收益來衡量其經(jīng)營得失的。

最后，淡馬錫能夠生存是依賴于專業(yè)的、市場化的投資和管理模式。而目前中國的國資監(jiān)管沒有市場約束，沒有治理良好的公司應(yīng)當(dāng)有的分權(quán)制衡機(jī)制的約束，也不會應(yīng)對和處理大量的國際慣例。

如果按照淡馬錫的模式，或者是政府或者是人大下面，應(yīng)該有一個總控公司，這個總控公司應(yīng)該是一個法定機(jī)構(gòu)，比如淡馬錫，是由總理親自任命的。中國沒有這樣一個機(jī)制，因為我們的國家太大，國有資產(chǎn)太多。在現(xiàn)實中，也仍然處在一個政出多頭的局面。

好在現(xiàn)在所有人都看到了原來管理體制的弊端，也算是一個底線的共識。原來的管理是“管人管事管資產(chǎn)”，全方位地限制國企，這是不合理的，要給國企松綁，要進(jìn)行國有資產(chǎn)管理中所有者層面的改革，

也就是政府如何作為股東來進(jìn)行管理。以前改的都是企業(yè)層面，現(xiàn)在是在股東層面進(jìn)行改革。

南方周末：那么，淡馬錫模式需要哪些制度條件？

鄧峰：淡馬錫的第一個前提條件是要有一套很好的文官系統(tǒng)，能夠有效地按照專業(yè)的視角去篩選好的投資，有良好的授權(quán)和追責(zé)機(jī)制。

其實國資委也是做過很多嘗試努力的。比如2003年國資委成立不久，就試圖從國際人才市場中招聘海外歸來的高管人員管理國有企業(yè)，但是這與現(xiàn)有制度之間存在著非常大的落差，沒有實際效果。最典型的沖突，像高管限薪就是一個。

第二要有一個足夠大的、充分的、可流動的資本市場或者股權(quán)管理市場。

第三是在管理的時候，要按照一般國際通行的公司治理進(jìn)行各方權(quán)利、義務(wù)的分配。比如在公司內(nèi)部權(quán)利的分配上，能夠真正貫徹董事會集體決策機(jī)制，而不是董事長一人說了算。

中國的公司法是2005年修訂的，2005年的公司法又僅僅是1993年版本的小修。但是1993年的版本就是為國企量身定做的，也就是說，現(xiàn)有的公司治理，本來就是服務(wù)于國企的。這個公司法的治理規(guī)則強(qiáng)化了股東會中心，強(qiáng)化了一城一地得失的物權(quán)式國資管理思維。

南方周末：淡馬錫是否就代表著國企改革的終極方向？

鄧峰：我認(rèn)為不是的。淡馬錫只是新加坡這樣一個小國的成功模式。世界上制度化存在的既有國有企業(yè)，又在市場中以一個市場主體獲得投資收益的國家只有兩類：第一類是海灣的君主制國家，不適用于我們。第二類只有俄羅斯、新加坡和中國。所以，新加坡的淡馬錫是極其例外的一個模式。

1988年國企改革推行第二輪承包制的時候，財政部組織了一個考察團(tuán)前往新加坡。他們回來后提交了一系列報告，提出了新加坡模式的改革方案，這個方案在當(dāng)時國有企業(yè)改革中，是相對比較溫和的一種改革方式，后來逐漸變成一個標(biāo)準(zhǔn)模板。

現(xiàn)在世界各國都進(jìn)行了一系列國企改革，包括金磚四國，尤其是巴西，這些改革基本模仿了英國電信（British Telecommunication，下稱BT）的改革模式。并不能說BT模式就能徹底解決問題，英國也存在非常多對國有企業(yè)的爭論。但目前來看，BT模式是最不壞的一個方案，既可以進(jìn)行改革，又不會引起大的經(jīng)濟(jì)動蕩，如股市崩潰，乃至社會動蕩，如下崗失業(yè)。不引起這些，就說明BT模式也是比較溫和的。

BT剛開始改革的時候，英國擔(dān)心這么一個龐然大物一下子全部分給民眾，會沖擊現(xiàn)有的資本市場。所以，BT改革采用了增發(fā)股票的方式，大約45%賣給民眾，政府持有剩余55%。但政府的這部分股權(quán)，第一不投票，第二不分紅，只保留了一票否決權(quán)這一項權(quán)利，當(dāng)這個公司改變性質(zhì)比如投資主業(yè)發(fā)生變化時，加以干涉。這就實現(xiàn)了完全的市場化改革。

南方周末：財政部下設(shè)中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司監(jiān)管著中國的金融國企，并以目前改革方向管資本著稱，為什么匯金模式相對成功？能否復(fù)制？

鄧峰：先說匯金模式為什么成功。當(dāng)初國資委設(shè)立的時候，只負(fù)責(zé)管理國企股權(quán)，但是金融、證券類國有企業(yè)是高度專業(yè)化的，很難把股權(quán)和具體的企業(yè)管理行為分開，所以當(dāng)時中國提出要建立一個金融國資委甚至是證券國資委，中國人民銀行實際上采用了這個改革模式。企業(yè)國有資產(chǎn)法在2007年出臺的時候，是把金融類單列的，也就是說沒有納入國資委的管理系統(tǒng)。

匯金模式之所以能夠成功，是因為銀監(jiān)會和中國人民銀行替它管了。這兩個部門能力很強(qiáng)，行業(yè)準(zhǔn)入很嚴(yán)格，處罰也很嚴(yán)格。再加上中國投資拉動的增長模式，政府有能力補(bǔ)充資本金，錢都是先劃到匯金，再由匯金補(bǔ)充到各大銀行。錢是非常重要的潤滑劑，使得這個系統(tǒng)得以有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

匯金在形式上滿足了管資本的方式。第一它表面上是進(jìn)行市值管理，但實際上從來沒有出現(xiàn)過國有銀行虧損以及股權(quán)流動，所以其實并沒有經(jīng)受過真正的考驗。第二它形式上采用了派出董事的模式，似乎借助了董事會的決策機(jī)制，但是這個董事會決策機(jī)制，究竟在多大程度上發(fā)揮了作用，實際上也很難說。

現(xiàn)在看，匯金模式有兩個特色制度：第一是派出董事制度。就是說匯金不發(fā)文，因為它不是一個有權(quán)制定規(guī)則的機(jī)關(guān)，所以它只是派出人，表面上尊重了董事會的治理機(jī)制。第二，對于匯金認(rèn)為不合適的下屬企業(yè)行為，有一個警示函制度，就是以書面的方式告訴對方，哪一些做法是有問題的。這兩個都不算是什么根本性的改革經(jīng)驗。

匯金的成功，實際上是金融這個產(chǎn)業(yè)的成功?？墒侨绻谒蓄I(lǐng)域都推行匯金模式，就會出現(xiàn)國資委所擔(dān)心的局面，有可能會失控，因為不是每一個原來的業(yè)務(wù)管理部門，都有能力像銀監(jiān)會和中國人民銀行一樣深入到具體的管理上，所以匯金模式是很難復(fù)制的。

國企究竟應(yīng)該以什么為中心

南方周末：2003年國資委成立后，對國有資產(chǎn)管理體制來說，是一項很大的進(jìn)步，為什么后來卻很難再推動進(jìn)一步改革？

鄧峰：整個法律規(guī)則大都是建立在防止國有資產(chǎn)自由流動的基礎(chǔ)之上。所以現(xiàn)在在實際商業(yè)生活中，會出現(xiàn)這樣一種情況，普通公司的股權(quán)交易適用一套規(guī)則，國有股權(quán)的交易又適用另外一套規(guī)則，最后形成了兩個市場。法律也是如此，諸如公司法、合同法以及物權(quán)法的司法解釋，都有一些單獨(dú)的條文，專門針對國有資產(chǎn)、國有股權(quán)，包括要求它進(jìn)場交易，要求它必須采用特定的形式，必須要履行一定的步驟，內(nèi)部的審批程序極其復(fù)雜。

其實按照2007年出臺的企業(yè)國有資產(chǎn)法，里面所需要審批的內(nèi)容是比較少的。當(dāng)時制定法律的時候，我也作為專家參加了第一輪的征求意見。但是，國資委本身也是一個造法機(jī)關(guān)，后來實現(xiàn)了自我擴(kuò)張，我們對行政權(quán)又沒有很好的約束。

國資委雖然是主要推手，但是這個異化也不能百分之百地歸咎于它。因為我們也有一個不合理的追責(zé)制度，再加上很多混亂的影響，比如國有資產(chǎn)流失的口號，就強(qiáng)化了這個系統(tǒng)，把國資監(jiān)管規(guī)則越做越細(xì)，越來越復(fù)雜。

另外一個根本的原因是，我們本身就沒有把自由流動看得很重要。當(dāng)然，這里有很多制度約束條件，比如國企承擔(dān)大規(guī)模員工就業(yè)等社會責(zé)任，如果從國企改成民企，就會出現(xiàn)一些社會問題。

而且國企為什么要放棄自己的控制權(quán)？直接融資在中國的融資結(jié)構(gòu)中比例很低，雖然中國的證券市場有世界上第二大市值，但是市值占GDP的比例只有40%左右，美國、日本都是將近200%。中國主要是靠借款這種間接融資，而國有企業(yè)利用它的優(yōu)勢，可以很容易就從銀行獲得貸款。

還有一個根深蒂固的問題，是在股權(quán)上附著的一個控制權(quán)。中國有一種股東中心主義的天然導(dǎo)向，比如我是一個控股股東，公司就是我說了算。其實應(yīng)該股東是股東，公司是公司，股東和公司之間按照合同行使權(quán)利，而不應(yīng)該有超出合同的權(quán)利。但是一旦放棄控制權(quán)，又會引發(fā)更大的、關(guān)于所謂國有資產(chǎn)不能流失的命題。所以控制權(quán)只能獲得，不能放棄。

南方周末：如果不應(yīng)該以股東為中心，應(yīng)該以什么為中心？

鄧峰：如果只是從公司治理的角度來說，除了中國，世界各國至少在法條上的表述都是以董事會為中心的。只有中國的公司法有一條明確地說，股東會是公司的權(quán)力機(jī)關(guān)。當(dāng)然對權(quán)力機(jī)關(guān)怎么解釋，還可以再討論。但是在實際的操作過程中，可以看到股權(quán)不夠分散，股權(quán)的流動性比較差，對大股東的鉗制比較弱，公司的獨(dú)立性、規(guī)范性不夠。

但是我們也可以看到中國的法律界也在這個方向上不斷努力，設(shè)立了很多的規(guī)則，包括最早引進(jìn)獨(dú)立董事，也是為了鉗制大股東，保護(hù)中小股東，但是這些力量仍不足以對抗大股東。

南方周末：在公司治理層面，有一個約定俗成的說法，好的改革方向就應(yīng)該是所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離，這種說法對不對呢？

鄧峰：所謂的所有與經(jīng)營的分開，實際上是有不同的含義的。這個說法是由伯利和米恩斯兩位哈佛教授在《現(xiàn)代企業(yè)與私有財產(chǎn)》里最早提出來的一個現(xiàn)象，可他們當(dāng)時說的意思是說，大型公司實際運(yùn)營的權(quán)力是由商業(yè)精英，也就是經(jīng)理人控制的，而股東此時是處于一個弱勢的狀態(tài)，所以他們把這個現(xiàn)象稱之為所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。

但是中國所謂的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，實際上是指向下授權(quán)管理，是政府所有權(quán)派生的，壓根不存在獨(dú)立于股東的一個高級管理人團(tuán)隊。

兩權(quán)分離只是一個事實，但不是一個標(biāo)準(zhǔn)。合理的公司治理其實很難有一個很有效的判斷標(biāo)準(zhǔn)。學(xué)術(shù)界公認(rèn)的有兩個很重要的指標(biāo)，一個是能夠持續(xù)地為股東帶來收益；第二個就是不光為股東帶來收益，而且要注重公司本身，成為一個良好的社會公民，在現(xiàn)實生活中對周邊的各個群體都應(yīng)該有合理的回報，或者妥善的對待。要么是股東價值最大化，要么是公司價值最大化。

南方周末：回到一個微觀的問題上，像聯(lián)通這樣的央企通過混改引入民營戰(zhàn)略投資者，目的是改善公司治理，但是否存在國有股權(quán)被稀釋而不公平的問題？

鄧峰：從某種意義上來說，它是不公平的，包括BT模式也有不公平的地方，買了股票的人才會受益，沒買股票的人受不了益。有限責(zé)任也是一個不公平的機(jī)制，股東行為導(dǎo)致公司破產(chǎn)，卻不用還債權(quán)人的錢。但是只有有了這個前提，大企業(yè)才會出現(xiàn)，法律從債權(quán)人保護(hù)轉(zhuǎn)向了投資者保護(hù)，為的就是激勵企業(yè)家去做很多事情。

看起來真正的徹底公平就是休克療法（把國企股權(quán)平均分給每一個人），但它只是在某一個時刻是公平的，最后俄羅斯出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)寡頭，它是公平的嗎？

所以，在追求公平的過程中，永遠(yuǎn)都是要放棄哪一部分的問題。我們今天的制度就是要激勵一部分人有更大的貢獻(xiàn)。入股聯(lián)通的私企可能搶奪了其它私企的機(jī)會，但歸根結(jié)底，我們是希望把聯(lián)通這個蛋糕做大。就像千金買馬骨，正是因為民企能夠獲得超出一般人的收益，它才有積極性去奮斗。