淺談工程簽證法律風(fēng)險防范的思路及對策

張寧

[摘 要] 工程簽證是承發(fā)包雙方在施工過程中就工程量、工期、費用、責(zé)任、損失等事項達(dá)成一致意見的補(bǔ)充協(xié)議，是結(jié)算索賠的重要證據(jù)，也是施工管理、造價控制及合同管理的重要環(huán)節(jié)，直接影響工程項目的經(jīng)濟(jì)效益。文中以建設(shè)單位為視角，結(jié)合工程簽證實務(wù)中存在的主要問題，提出了工程簽證法律風(fēng)險防范的思路及對策。

[關(guān)鍵詞] 工程簽證 法律風(fēng)險 防范 對策

中圖分類號：TU18 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

工程簽證是項目施工過程中施工管理、造價管理和合同管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是建設(shè)單位（發(fā)包方）項目管理和成本控制的難點。實務(wù)中，為了謀取自身利益，施工單位（承包方）會以各種事由向發(fā)包方提出簽證，如發(fā)包方存在簽證管理不嚴(yán)不細(xì)、隨意簽證、不及時規(guī)范簽證等情形，往往導(dǎo)致施工、結(jié)算爭議糾紛，既嚴(yán)重影響正常的建設(shè)秩序，也會侵害建設(shè)單位的合法權(quán)益。為此，針對承包方“低中標(biāo)、勤簽證、高結(jié)算”九字方針，切實提升簽證索賠的合同履行管理能力，依法維護(hù)企業(yè)權(quán)益，對建設(shè)單位具有重要的現(xiàn)實意義。

一、工程簽證的含義及其主要表現(xiàn)

（一）工程簽證的含義

簽證是長期以來建筑慣例形成的行業(yè)術(shù)語，我國現(xiàn)行法律法規(guī)始終沒有做出統(tǒng)一、規(guī)范的定義。我國財政部和建設(shè)部發(fā)布的《建設(shè)工程價款結(jié)算暫行辦法》第14條第6款規(guī)定：“發(fā)包人要求承包人完成合同以外零星項目，承包人應(yīng)在接受發(fā)包人要求的7天內(nèi)就工程量和單價、機(jī)械臺班數(shù)量和單價、使用材料的金額等向發(fā)包人提出施工簽證，發(fā)包人簽證后施工……”。中國建設(shè)工程造價管理協(xié)會發(fā)布的《工程造價咨詢業(yè)務(wù)操作指導(dǎo)規(guī)程》（中價協(xié)〔2002〕第016號）對“工程簽證”作出以下術(shù)語解釋：“按承發(fā)包合同約定，一般由承發(fā)包雙方代表就施工過程中涉及合同價款之外的責(zé)任事件所作的簽認(rèn)證明。”

筆者認(rèn)為，中價協(xié)的術(shù)語解釋更加規(guī)范，更切近實際。從合同管理角度看，工程簽證是承發(fā)包雙方代表在施工過程及結(jié)算過程中對確認(rèn)工程量、增加合同價款、支付各種費用、順延竣工日期、承擔(dān)違約責(zé)任、賠償損失等內(nèi)容所達(dá)成一致意見的補(bǔ)充協(xié)議。工程簽證一旦完成即具有法律效力，既是合同雙方工程結(jié)算的依據(jù)，也是合同一方向另一方主張權(quán)利、免除己方合同義務(wù)和責(zé)任的重要證據(jù)。

（二）工程簽證的主要表現(xiàn)

實務(wù)中，工程簽證可能表現(xiàn)為工程簽證單、工作聯(lián)系單、工程聯(lián)系單、企業(yè)公函、備忘錄、報告等形式。只要承發(fā)包雙方代表就簽證事項進(jìn)行簽字認(rèn)可，即為有效簽證。

二、建設(shè)單位工程簽證實務(wù)中存在的主要問題

建設(shè)單位工程簽證管理中通常存在以下幾方面問題：

（一）簽證權(quán)限設(shè)置不合理。主要體現(xiàn)在兩方面：一是建設(shè)單位內(nèi)部工程師、工程項目負(fù)責(zé)人以及單位負(fù)責(zé)人之間簽證權(quán)限設(shè)置不合理，往往體現(xiàn)為向下授權(quán)過大，為內(nèi)部人違規(guī)簽證提供了可乘之機(jī)；二是建設(shè)單位對監(jiān)理單位、設(shè)計單位的簽證權(quán)限約束不到位，往往體現(xiàn)為未經(jīng)建設(shè)單位同意，擅自簽署涉及工程設(shè)計變更、工程造價及工期調(diào)整等處分性簽證。

（二）簽證單審核不嚴(yán)不細(xì)。受業(yè)務(wù)人員專業(yè)知識缺乏、契約意識和責(zé)任意識不強(qiáng)等因素影響，建設(shè)單位現(xiàn)場管理人員隨意簽證、不規(guī)范簽證的問題較為突出，實務(wù)中多體現(xiàn)為重復(fù)簽證、虛假簽證、分解簽證以及事后補(bǔ)辦簽證等現(xiàn)象，往往給企業(yè)帶來不可估量的損失。

（三）不及時簽收或回復(fù)工程簽證單。簽證單涉及工程價款及工期，均為敏感話題，建設(shè)單位派駐現(xiàn)場管理人員往往抱有畏難、回避心態(tài)，對承包方提出的簽證會自覺不自覺的拖延。但是，雙方合同一般都約定了簽證及索賠的時限，如不按合同約定及時回復(fù)，往往可能觸發(fā)“默認(rèn)條款”而使建設(shè)單位陷入被動，甚至喪失實體權(quán)利。

（四）簽證及索賠意識淡薄。有的建設(shè)單位管理人員片面地認(rèn)為，簽證及索賠是承包方的事，對承包方未履行合同義務(wù)或者施工質(zhì)量缺陷等事項不管不問，也不及時提出簽證和索賠，導(dǎo)致建設(shè)單位的合法權(quán)益無法得到有效保護(hù)。

三、建設(shè)單位加強(qiáng)工程簽證法律風(fēng)險防范的思路及措施

筆者認(rèn)為，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)建立事前、事中、事后的工程簽證法律風(fēng)險防控體系，可以從以下幾方面加強(qiáng)和改進(jìn)具體工作。

（一）加強(qiáng)事前預(yù)防

1.建立工程簽證分類管理制度

對于重大工程項目，建設(shè)單位可以事前制定工程簽證分類管理制度，并將其作為工程項目的招標(biāo)文件和承發(fā)包合同的附件之一，事前構(gòu)筑工程簽證及索賠法律風(fēng)險的“防火墻”。對于承發(fā)包合同約定允許分包的，應(yīng)當(dāng)要求承包方與分包方在分包合同中約定適用發(fā)包方工程簽證分類管理制度。

2.嚴(yán)格工程設(shè)計圖紙和預(yù)算審查

工程項目實施前，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)組織設(shè)計、工程技術(shù)、工程管理、工程咨詢、運營等方面的專家對施工圖進(jìn)行嚴(yán)格審查，使設(shè)計更符合使用實際和施工實際，盡量避免設(shè)計漏項和錯誤，最大限度減少設(shè)計變更和工程變更，杜絕邊設(shè)計、邊施工現(xiàn)象，從根本上解決簽證問題。同時，要重視招標(biāo)工程預(yù)算及招標(biāo)控制價的編制與審查，確保工程量清單不重復(fù)、不漏項，清單特征描述準(zhǔn)確，組價科學(xué)合理，使預(yù)算的量和價符合工程實際，盡量避免因工程預(yù)算不能如實反映施工圖內(nèi)容導(dǎo)致的簽證。

3.招標(biāo)文件應(yīng)明示是否允許工程簽證

對招標(biāo)的工程項目，招標(biāo)文件應(yīng)明示是否允許工程簽證；若允許工程簽證，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確該工程項目實施過程中可簽證的事項范圍及不可簽證的內(nèi)容。

4.細(xì)化完善建設(shè)工程施工合同文本

建設(shè)工程施工合同對承發(fā)包雙方均具有法律約束力，也是雙方進(jìn)行工程簽證的依據(jù)。為此，應(yīng)在合同中對工程簽證法律風(fēng)險作出必要安排，可以采取以下管理措施：

（1）明確工程簽證的實施主體。約定承包方、監(jiān)理方和發(fā)包方三方有權(quán)代表，依合同約定的權(quán)限完成簽章確認(rèn)，工程簽證方為有效。

（2）明確可簽證事項及不可簽證事項的范圍。凡是雙方合同約定由承包方負(fù)責(zé)的事項以及預(yù)算定額內(nèi)已有規(guī)定的項目不得簽證。

（3）科學(xué)設(shè)定發(fā)包方代表的簽證權(quán)限。建設(shè)單位應(yīng)根據(jù)簽證事項的性質(zhì)和涉及金額等實際情況，科學(xué)、合理設(shè)置現(xiàn)場工程師、工程部門負(fù)責(zé)人、本單位分管領(lǐng)導(dǎo)及主要負(fù)責(zé)人的簽證權(quán)限。同時，合同文本中應(yīng)當(dāng)對本單位各級管理人員的簽證權(quán)限進(jìn)行明確約定，并在顯著位置向承包方提示本單位代表超出簽證權(quán)限的工程簽證無效。

（4）適當(dāng)約束監(jiān)理單位、設(shè)計單位的簽字權(quán)限。合同中可以約定，未經(jīng)發(fā)包方書面同意，監(jiān)理方不得擅自簽署涉及工程造價與工期順延、工程質(zhì)量驗收標(biāo)準(zhǔn)等處分性事項的簽證單；設(shè)計單位在技術(shù)核定單簽字與出具設(shè)計變更單之前，應(yīng)當(dāng)事先以書面方式向發(fā)包方說明變更原因，并應(yīng)經(jīng)過發(fā)包方書面同意。

（5）明確承包方的簽證單經(jīng)發(fā)包方審核后，如承包方對發(fā)包方的審核有異議的，承包方應(yīng)在約定的時限內(nèi)提出書面異議并提交相關(guān)證明材料，逾期未提出書面異議的，以發(fā)包方審核結(jié)果作為結(jié)算依據(jù)。

（6）明確工程簽證辦結(jié)時限，避免由于時間過長、更換相關(guān)人員等原因?qū)е聦炞C所涉事項模糊不清。

（二）強(qiáng)化過程控制

1.加強(qiáng)對派駐現(xiàn)場管理人員的崗前培訓(xùn)

培訓(xùn)內(nèi)容主要包括工程簽證涉及的法律法規(guī)、本單位工程簽證管理制度、承發(fā)包雙方簽訂的建設(shè)工程施工合同、招標(biāo)投標(biāo)文件及工程量清單等內(nèi)容。既要讓參與工程項目的現(xiàn)場管理人員熟悉有關(guān)法律規(guī)定和企業(yè)管理規(guī)定，又對合同約定的各方權(quán)利和義務(wù)內(nèi)容做到全面了解、心中有數(shù)。

2.規(guī)范現(xiàn)場管理行為

發(fā)包方的指令、不合理干預(yù)施工以及不履行或延遲履行合同義務(wù)等情形，均是承包方提出工程簽證及索賠的直接誘因。為此，建設(shè)單位要規(guī)范現(xiàn)場管理行為，可以采取以下措施：

（1）按照合同約定的時間和要求，向承包方及時提供工程設(shè)計圖紙、組織圖紙會審與設(shè)計交底，及時移交場地，有建筑物或構(gòu)筑物需要動遷的，應(yīng)及時完成動遷。

（2）及時向有關(guān)行政主管部門申請辦理開工或復(fù)工手續(xù)并取得相關(guān)審批文件。

（3）對于實行EPC總包的工程，除合同及技術(shù)協(xié)議約定允許發(fā)包方指定分包的以外，發(fā)包方不得指定分包單位。

（4）在承包方?jīng)]有延誤工期的情況下，不得為了工程提前竣工而要求承包方趕工。若建設(shè)單位突破合理工期人為確定工程竣工日期的，應(yīng)當(dāng)事前組織專家論證，提供方案及措施支持，避免發(fā)生安全、質(zhì)量事故以及引發(fā)簽證索賠和法律責(zé)任事件。

（5）除非工程變更和設(shè)計變更以及其它合理因素，不要隨意干擾承包方的正常施工以及對施工工序作出不合理指示。

（6）對于建設(shè)單位提供的材料設(shè)備，應(yīng)及時、保質(zhì)、保量供應(yīng)；對于建設(shè)單位指定由承包方采供的材料設(shè)備，應(yīng)及時組織對材料設(shè)備的品牌、規(guī)格型號、數(shù)量、質(zhì)量、價格進(jìn)行審核確認(rèn)，不得延誤。

（7）按照合同及施工進(jìn)度要求，安排承包方或承包方指定的施工單位進(jìn)場施工，并督促前述單位按合同約定完成施工內(nèi)容。

（8）按照雙方合同約定及時支付工程進(jìn)度款。

3.嚴(yán)格執(zhí)行工程簽證管理流程

工程簽證應(yīng)當(dāng)先申請、再審批、后實施，做到一事一簽、及時辦理，禁止分解簽證和事后補(bǔ)辦簽證。對于因特殊情況確需補(bǔ)辦簽證的，建設(shè)單位必須高度重視，經(jīng)本單位法務(wù)、工程管理部門審核并最終經(jīng)本單位有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)審批。

4.規(guī)范審核確認(rèn)工程簽證

對承包方提出的簽證申請，建設(shè)單位應(yīng)按照合同進(jìn)行審核，對于不真實、不合理的簽證申請不予簽認(rèn)并按照合同約定的時限要求回復(fù)意見，對于合理的簽證申請予以審核確認(rèn)。

（1）對于合同約定不允許簽證的事項，以及承包方無中生有、以少簽多，與實際施工情況不符的簽證申請，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)堅決拒絕并及時書面回復(fù)意見，禁止重復(fù)簽證、虛假簽證，杜絕錯誤簽證。

（2）簽證不得改變合同中的實質(zhì)性內(nèi)容（如結(jié)算方式、工程質(zhì)量驗收標(biāo)準(zhǔn)等）及計價依據(jù)，禁止無調(diào)整價格依據(jù)直接簽認(rèn)工程價款。所有涉及對工程量的簽證，應(yīng)有人工、材料、機(jī)械設(shè)備的工種、工作內(nèi)容、材料具體品牌、規(guī)格、設(shè)備的規(guī)格型號等明細(xì)。

（3）按合同約定時限完成簽證單的審核及回復(fù)意見，避免因觸發(fā)法律規(guī)定或合同約定的“默認(rèn)條款”而陷入被動甚至喪失實體權(quán)利。

（4）建立工程簽證專人管理制度，并安排專人負(fù)責(zé)現(xiàn)場簽證及索賠事項。對于承包方報送的簽證文件涉及合同雙方重大權(quán)利、義務(wù)處分以及責(zé)任劃分的，建設(shè)單位應(yīng)在收到簽證文件后，第一時間會同法務(wù)、工程管理部門審核，必要時組織顧問律師審查把關(guān)后進(jìn)行處置。同時，強(qiáng)化反索賠意識，對于承包方的原因給發(fā)包方造成的損失，及時提出反索賠請求，依法維護(hù)企業(yè)合法權(quán)益。

5.妥善保管工程簽證資料

工程簽證是雙方工程結(jié)算及索賠的直接證據(jù)，故加強(qiáng)簽證資料管理應(yīng)當(dāng)成為工程管理和合同管理的關(guān)鍵。因此，有必要安排專人管理工程印章和簽證資料，及時做好收發(fā)文登記，并采取有效防護(hù)措施，避免簽證資料損毀滅失。

（三）加強(qiáng)事后管控

1.加強(qiáng)合同履約的監(jiān)督檢查

建立施工合同履約管理臺賬，加強(qiáng)對合同履行情況的日常檢查，對于發(fā)現(xiàn)的簽證問題、風(fēng)險以及爭議糾紛，建設(shè)單位工程管理部門第一時間整理有關(guān)證據(jù)資料，報告合同主管部門，并及時采取相關(guān)補(bǔ)救措施。

2.建立完善爭議糾紛的協(xié)調(diào)處置機(jī)制

當(dāng)承發(fā)包雙方因工程簽證事項發(fā)生索賠事件和爭議糾紛，建設(shè)單位工程管理部門第一時間會同造價、合同主管部門及時搜集證據(jù)資料，向承包方提出工期延誤、質(zhì)量不合格等反索賠請求，進(jìn)入訴訟、仲裁程序的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件情況及時提出反訴或反請求。若存在嚴(yán)重證據(jù)不足或確有過錯，建設(shè)單位可以積極尋求與承包方進(jìn)行協(xié)商談判，最大限度降低法律風(fēng)險和損失。

3.建立工程簽證法律風(fēng)險防控的評估機(jī)制

工程竣工后，建設(shè)單位可以將工程簽證法律風(fēng)險防控工作情況作為項目后評價的重要內(nèi)容之一，及時總結(jié)管理得失，堵塞管理漏洞，進(jìn)一步完善法律風(fēng)險防控措施，進(jìn)而實現(xiàn)閉環(huán)管理，為后續(xù)工程項目建設(shè)和管理積累經(jīng)驗。

四、結(jié)語

工程簽證是我國工程建設(shè)領(lǐng)域較為普遍的現(xiàn)象，也是建設(shè)單位工程管理的薄弱環(huán)節(jié)，同時伴隨著較大的法律風(fēng)險。對于建設(shè)單位來說，如果管控不嚴(yán)不細(xì)，聽之任之，往往導(dǎo)致項目成本管理失控、爭議糾紛乃至安全、質(zhì)量等法律責(zé)任事件，直接影響工程項目的經(jīng)濟(jì)效益。為此，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)高度重視工程簽證法律風(fēng)險防范工作，結(jié)合企業(yè)實際，提出防范法律風(fēng)險的管理措施，依法維護(hù)自身的合法權(quán)益。

（作者單位：陜西延長石油（集團(tuán)）有限責(zé)任公司）