社會(huì)工作視角下的城市老舊社區(qū)治理困境分析

【摘 要】 中國(guó)的社區(qū)治理是針對(duì)社會(huì)現(xiàn)代化快速發(fā)展中產(chǎn)生的一系列問(wèn)題，尤其是社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的單位——街居制向社區(qū)制的變革需要而提出的。在社區(qū)治理的過(guò)程中存在很多困境，需要我們進(jìn)行發(fā)現(xiàn)、分析。社區(qū)工作的價(jià)值理念完全契合城市老舊小區(qū)社區(qū)治理的治理目標(biāo)，更能幫助老舊社區(qū)加強(qiáng)治理，分析困境。

【關(guān)鍵詞】 社區(qū)治理 老舊社區(qū) 社會(huì)工作 困境

一、問(wèn)題的提出

作為體制轉(zhuǎn)型的特殊產(chǎn)物，城市老舊社區(qū)是當(dāng)前中國(guó)社區(qū)治理創(chuàng)新的重要內(nèi)容和一大難點(diǎn)。與新型商品房社區(qū)不同，城市老舊社區(qū)主要是市場(chǎng)化改革之前由政府、單位出資建設(shè)的職工社區(qū)。 這些社區(qū)大多處于老城區(qū)，人口密集，規(guī)劃不夠合理，社區(qū)內(nèi)的配套設(shè)施不夠健全，不能滿(mǎn)足社區(qū)居民的基本需求，如違章搭建嚴(yán)重、綠化面積少、房屋管道設(shè)施破損、無(wú)公共照明、無(wú)封閉圍墻和防盜裝置、停車(chē)位不足、環(huán)境污染等，已經(jīng)成為老舊社區(qū)治理的頑疾。社區(qū)治理是指政府、社區(qū)組織、居民及轄區(qū)單位、贏利組織、非贏利組織等基于市場(chǎng)原則、公共利益和社區(qū)認(rèn)同，協(xié)調(diào)合作，有效供給社區(qū)公共物品，滿(mǎn)足社區(qū)需求，優(yōu)化社區(qū)秩序的過(guò)程與機(jī)制。

筆者在實(shí)習(xí)的Y社區(qū)的基礎(chǔ)上，基于目前對(duì)城市老舊小區(qū)的治理、改造的現(xiàn)狀，希望可以通過(guò)社會(huì)工作的視角對(duì)其治理困境進(jìn)行發(fā)現(xiàn)、分析、總結(jié)，充分發(fā)揮社會(huì)工作對(duì)老舊社區(qū)治理中的積極作用，分析困境產(chǎn)生的原因。使得老舊社區(qū)治理的成果行之有效的同時(shí)也能促進(jìn)資源的有效利用，達(dá)到城市老舊社區(qū)換新顏的目的。

二、Y小區(qū)的社區(qū)治理行動(dòng)介紹

Y小區(qū)是鼓樓房地產(chǎn)開(kāi)房公司開(kāi)發(fā)的房產(chǎn)項(xiàng)目，隸屬于南京市H街道W社區(qū)，小區(qū)于1994年5月竣工，屬于老舊小區(qū)。小區(qū)內(nèi)綠化率25%，容積率1.50，建筑類(lèi)別為板搭結(jié)合、多層，設(shè)計(jì)停車(chē)位50個(gè)。小區(qū)里垃圾隨地可見(jiàn)，樓道、車(chē)棚灰塵垃圾堆積。Y小區(qū)內(nèi)違章建筑眾多，地面坑洼不平，無(wú)防盜門(mén)、保安室，衛(wèi)生狀況和治安狀況堪憂(yōu)。小區(qū)內(nèi)無(wú)任何娛樂(lè)、休閑設(shè)施，快遞柜、充電樁等基本的設(shè)施也不存在，沒(méi)有辦法滿(mǎn)足居民的基本需求。而且該小區(qū)與其他老舊社區(qū)不同的在于鄰近L小學(xué)，被劃分為學(xué)區(qū)房，房?jī)r(jià)被炒至每平8萬(wàn)左右。因此該老舊小區(qū)不僅存在上述老舊小區(qū)都面臨的問(wèn)題，它還存在著老住戶(hù)慢慢搬離，新的住戶(hù)因?yàn)楹⒆由蠈W(xué)搬到這里，因此對(duì)于社區(qū)自治的需求更為突出。

H街道和A機(jī)構(gòu)通過(guò)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的形式，引導(dǎo)小區(qū)從之前的粗放型治理模式向社區(qū)自我管理模式轉(zhuǎn)變，計(jì)劃經(jīng)過(guò)2-3年的管理運(yùn)作，爭(zhēng)取達(dá)到小區(qū)自我管理目標(biāo)。

第一階段：做出形象，獲得居民初步認(rèn)同。（2017年3月-2018年2月）

第二階段：改進(jìn)運(yùn)行，互助氛圍基本形成（2018年3月—2019年2月）

第三階段：資金平衡，自治管理運(yùn)行有序（2019年3月-2020年2月）

三、我國(guó)城市老舊社區(qū)治理的困境及原因分析

以南京市Y小區(qū)的社區(qū)治理為案例，我們簡(jiǎn)要回顧分析這個(gè)小區(qū)的社區(qū)治理行動(dòng)，觀(guān)察不同參與主體在行動(dòng)中的反映，以及治理行動(dòng)的過(guò)程和效果，并圍繞這個(gè)小區(qū)及其治理情況，找出城市老舊小區(qū)所面臨的治理困境及其原因。

（一）城市老舊小區(qū)治理面臨的困境

1、社區(qū)資源匱乏，公共基礎(chǔ)設(shè)施不健全。要達(dá)成集體行動(dòng)，各治理參與主體必須相互依靠，各主體在行動(dòng)中必須交換各自的資源，且交換的結(jié)果不僅取決于各個(gè)參與主體的資源，而且也取決于游戲規(guī)則以及進(jìn)行交換的環(huán)境。社區(qū)資源指社區(qū)所擁有和支配的各種物質(zhì)資源和非物質(zhì)資源的總和，本文所指的社區(qū)資源主要包括人力資源、物質(zhì)資源、組織資源、政策資源等。我國(guó)城市社區(qū)普遍面臨資源匱乏，老舊小區(qū)表現(xiàn)尤為明顯。

2、社區(qū)管理混亂，組織體系不健全。我國(guó)的社區(qū)組織主要有：社區(qū)黨組織、社區(qū)居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、街道辦事處、物業(yè)服務(wù)公司、一些民間組織、非政府組織等。而在筆者所在的Y小區(qū)，這些主要的社區(qū)組織極度缺乏，他沒(méi)有業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)等，雖然他們隸屬于某一街道、社區(qū)，但是應(yīng)接不暇，無(wú)法對(duì)其進(jìn)行專(zhuān)業(yè)、細(xì)致的管理、改造，長(zhǎng)期的管理不當(dāng)，導(dǎo)致居民對(duì)政府存在很?chē)?yán)重的不滿(mǎn)情緒。在筆者與居民談話(huà)交談的過(guò)程中，得到了一些信息?！澳銈兩鐓^(qū)什么時(shí)候進(jìn)行除四害活動(dòng)啊，以前搞過(guò)，但是都過(guò)去四五年了，也沒(méi)見(jiàn)你們弄過(guò)?！薄拔覀儤巧下┧?，該去哪反映啊，社區(qū)不管?！薄鞍?，停車(chē)場(chǎng)的問(wèn)題你們什么時(shí)候可以幫我們解決啊，都說(shuō)了好幾遍了，也沒(méi)見(jiàn)有什么動(dòng)靜。”從這些話(huà)中，我們可以了解到一點(diǎn)，社區(qū)無(wú)暇顧及到這個(gè)小區(qū)的問(wèn)題，互相推諉，該小區(qū)沒(méi)有一個(gè)健全的組織體系，導(dǎo)致一些基本的社區(qū)問(wèn)題無(wú)人解決，無(wú)處反饋。

3、社區(qū)行政化傾向嚴(yán)重，不深入基層。Y小區(qū)隸屬于W社區(qū)，而該社區(qū)的社區(qū)委員會(huì)大部分日常工作是政府行政事務(wù)，導(dǎo)致居委會(huì)行政化傾向較重。他們按上層領(lǐng)導(dǎo)的指示辦事，忽視了下層居民的真正需求。雖然自中央“八項(xiàng)規(guī)定”省市委“十項(xiàng)規(guī)定”實(shí)行以及黨的群眾路線(xiàn)教育實(shí)踐活動(dòng)開(kāi)展以來(lái)，從市級(jí)到區(qū)級(jí)政府都給社區(qū)進(jìn)行了“減負(fù)”，各項(xiàng)考核、臺(tái)賬任務(wù)較之前都有所減輕，但目前街道和政府各職能部門(mén)下達(dá)的任務(wù)在該社區(qū)居委會(huì)的日常工作中仍然占了較大的比重，在承擔(dān)街道和政府部門(mén)部分職能的同時(shí)，社區(qū)居委會(huì)也被賦予了一定的行政權(quán)力，具有了基層政權(quán)的性質(zhì)。因此居民對(duì)于社區(qū)居委會(huì)依然存在不滿(mǎn)，認(rèn)為社區(qū)辦事不當(dāng)，不為民辦實(shí)事，居民與政府之間的矛盾更加激烈，對(duì)居委會(huì)缺乏基本的認(rèn)同和信任。

（二）社區(qū)治理困境的原因分析

1、從歷史角度分析，城市老舊小區(qū)大多建于20世紀(jì)80年代左右，那個(gè)年代的住房建設(shè)、配套設(shè)施一般比較簡(jiǎn)單，放在今天就不能滿(mǎn)足人們對(duì)于住房、社區(qū)環(huán)境等方面的需求。而當(dāng)初老舊社區(qū)隸屬的單位，或者建筑方都已不存在，這些原因?qū)ζ淠壳暗墓芾?、改造帶?lái)很大的不便。政府成了社區(qū)資源的供給者，但與單位一對(duì)一的供應(yīng)方式不同，政府供給社區(qū)的資源不是針對(duì)單一社區(qū)的，各類(lèi)資源都需要進(jìn)行預(yù)算規(guī)劃，這就造成老舊小區(qū)的物質(zhì)資源比較匱乏。隨著經(jīng)濟(jì)改革、社會(huì)發(fā)展，很多老住戶(hù)為了尋求更好的居住體驗(yàn)，將房屋出售或出租，有條件的選擇另置房產(chǎn)，原有的老住戶(hù)都已搬走，身下的大多的老人、下崗職工等，這就導(dǎo)致了社區(qū)治理中的人力資源、組織資源匱乏?？傊吓f小區(qū)的歷史遺留問(wèn)題嚴(yán)重影響了社區(qū)自治的腳步。

2、從價(jià)值理念、居民參與角度來(lái)看，以前是有單位管理，單位負(fù)責(zé)居民的衣食住行，但是改革之后，單位取消進(jìn)而改成街道、社區(qū)對(duì)居民進(jìn)行管理。居民的思想意識(shí)一時(shí)還無(wú)法轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)。很多居民沒(méi)有意識(shí)到自己是小區(qū)治理的主體，在治理小區(qū)公共事務(wù)的時(shí)候，普遍存在搭便車(chē)的心理。所以，許多老舊小區(qū)面臨物業(yè)引進(jìn)難和業(yè)委會(huì)成立難的困境。此外，以前的制度直接影響著居民的價(jià)值理念，阻礙居民參與社區(qū)的積極性。一方面，老舊小區(qū)居民受傳統(tǒng)單位制集體主義的影響，另一方面，居民受到現(xiàn)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改變，怕自己利益受損。這種左右矛盾的心理使老舊小區(qū)居民在社區(qū)治理的過(guò)程中往往選擇視而不見(jiàn)，處于被動(dòng)的位置。

3、從社區(qū)第三方介入方面進(jìn)行分析，以Y小區(qū)為例，該小區(qū)引進(jìn)了A社會(huì)組織對(duì)其進(jìn)行社會(huì)治理，幫助該小區(qū)改善環(huán)境，成立業(yè)主委員會(huì)，實(shí)行社區(qū)自治。但是該社區(qū)該機(jī)構(gòu)同國(guó)內(nèi)其他眾多進(jìn)行社區(qū)治理的機(jī)構(gòu)組織面臨一個(gè)同樣的問(wèn)題——社會(huì)組織發(fā)展不健全，沒(méi)有形成一套完善的治理體系，目前大家都處于一個(gè)試驗(yàn)階段，摸著石頭過(guò)河。

四、結(jié)語(yǔ)

社區(qū)治理主要是對(duì)社區(qū)公共事物的治理，Y小區(qū)的社區(qū)自治就是其中的一環(huán)。筆者通過(guò)Y小區(qū)社區(qū)治理，分析我國(guó)城市老舊社區(qū)在社區(qū)治理方面所普遍存在的困境，并分析出現(xiàn)困境的原因。雖然引用的些許案例具有一點(diǎn)的特殊性，但通過(guò)個(gè)案分析與治理理論的結(jié)合，找出老舊小區(qū)的治理困境及原因的方法仍然具有參考價(jià)值。越多的社會(huì)職責(zé)與社會(huì)事物歸到了城市社區(qū)，而小區(qū)居民的社區(qū)參與意識(shí)也在逐步增強(qiáng)，僅僅依靠政府來(lái)管理已經(jīng)不現(xiàn)實(shí)了。這就需要不斷鏈接老舊小區(qū)的組織資源，形成具有組織化的群眾基礎(chǔ)，把居民參與社區(qū)建設(shè)納入組織體系，培育居民體的自治理念，提升居民個(gè)體的行動(dòng)能力，在有序參與過(guò)程中形成社區(qū)社會(huì)資本，從而形成有機(jī)的社區(qū)生活共同體，增進(jìn)小區(qū)內(nèi)多元主體的互動(dòng)，克服老舊小區(qū)面臨的治理困境。但是，如何將復(fù)雜多樣的居民組織起來(lái)，實(shí)現(xiàn)老舊小區(qū)的組織化，則需要我們下一步進(jìn)行更深層次的思考。

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作者簡(jiǎn)介：孫麗媛（1995），女，漢族，山東淄博人，研究生，社會(huì)工作碩士，單位：南京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)，研究方向：社區(qū)治理。