其他法律法規(guī)涉及的檔案法律關(guān)系分析

陳忠海 王曉通

摘 要：在檔案專門法律法規(guī)之外的其他法律法規(guī)中，涉及的檔案法律關(guān)系最重要的主體和內(nèi)容就是管理者的檔案義務(wù)與利用者的檔案權(quán)利之間的統(tǒng)一，檔案法律關(guān)系的客體是檔案行為。不涉及檔案法律關(guān)系的規(guī)定又包括“其他行為規(guī)定”和“非行為性規(guī)定”兩種。檔案行為的規(guī)定在數(shù)量上所占比例較少，在形式上有多種規(guī)定方式，在結(jié)構(gòu)上檔案行為的授權(quán)性規(guī)定過少。

關(guān)鍵詞：法律法規(guī)；法律關(guān)系；檔案行為

Abstract：In the laws and regulations other than the special laws and regulations of archives， the most important subject and content concerning the legal relationship of archives is the unity between the administrators obligations and the rights of the users on the archives； The object of the file legal relationship is archival behavior. The provisions that do not involve the legal relationship of archives include the “other provisions” and “non-behaviour provisions”. The number of archives regulations is small， and there are also many forms of provision in terms of form but less authorized provisions of archival behavior in terms of structure.

Keywords：Laws and regulations； Legal relations； Archival behavior

2014年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆四中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，吹響了全面推進(jìn)依法治國(guó)的號(hào)角。同年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下檔案工作的意見》對(duì)依法行政、依法治檔提出了明確要求，特別強(qiáng)調(diào)各級(jí)檔案行政管理部門的行政執(zhí)法主體地位與職能只能加強(qiáng)不能削弱。依法治國(guó)和依法治檔，法治政府建設(shè)和依法管理檔案事業(yè)已經(jīng)被提到新的前所未有的高度。依法治檔所依之“法”就是檔案法體系或檔案法律體系所提供的一切規(guī)范，即檔案法律規(guī)范。通俗地說，也就是與檔案、檔案工作有關(guān)的一切法律、法規(guī)和規(guī)章。[1]由于檔案學(xué)界對(duì)檔案專門法律法規(guī)內(nèi)容的研究較多，成果豐富，因此，本文僅對(duì)《檔案法》《檔案法實(shí)施辦法》《村級(jí)檔案管理辦法》等專門法律法規(guī)之外的法律法規(guī)（以下簡(jiǎn)稱其他法律法規(guī)）涉及的檔案法律關(guān)系進(jìn)行分析，以期為完善我國(guó)檔案法律體系的內(nèi)容提供參考。

1 數(shù)據(jù)檢索說明

本文通過“北大法寶”法律檢索系統(tǒng)，日期截止到2018年4月27日，經(jīng)統(tǒng)計(jì)和數(shù)據(jù)清洗后得到現(xiàn)行檔案專門法律1部、專門行政法規(guī)3部、專門部門規(guī)章83部；其他法律法規(guī)共1501部，包括法律44部、行政法規(guī)94部、部門規(guī)章1363部。

法律實(shí)質(zhì)上是國(guó)家制定或認(rèn)可并由國(guó)家強(qiáng)制力保證其實(shí)施的調(diào)整社會(huì)關(guān)系中權(quán)利義務(wù)的行為規(guī)范。法律的內(nèi)在屬性主要體現(xiàn)在法律關(guān)系三要素中，而法律關(guān)系就是法律規(guī)范所調(diào)整的法律化的社會(huì)關(guān)系，由法律關(guān)系主體、法律關(guān)系內(nèi)容和法律關(guān)系客體三要素構(gòu)成。本文對(duì)其他法律法規(guī)涉及檔案法律關(guān)系中的主體、內(nèi)容和客體三個(gè)要素進(jìn)行研究。

2 其他法律法規(guī)涉及的檔案法律關(guān)系主體和內(nèi)容

檔案法律關(guān)系主體，就是依法享有檔案權(quán)利和承擔(dān)檔案義務(wù)的當(dāng)事人，主體的多少各不相同，在大體上都屬于相對(duì)應(yīng)的雙方。檔案法律關(guān)系的內(nèi)容是各種檔案權(quán)利和檔案義務(wù)。檔案法律關(guān)系的主體和內(nèi)容之間具有密不可分的聯(lián)系。

2.1 檔案義務(wù)。其他法律法規(guī)中，各類檔案管理者是檔案法律關(guān)系中最主要的義務(wù)主體。管理者自身對(duì)檔案形式上占有的權(quán)利是與歸檔、保管、移交、公開公布和提供利用檔案的義務(wù)相統(tǒng)一的。相比其他法律關(guān)系主體，檔案義務(wù)主體十分廣泛，存在于政、農(nóng)、林、牧、副、漁、商、礦、建設(shè)、醫(yī)療、學(xué)校、科技等幾乎所有領(lǐng)域中管理人、事、物的社會(huì)關(guān)系之中。由于檔案涉及各個(gè)領(lǐng)域，因此，檔案的義務(wù)主體不僅包括國(guó)家機(jī)關(guān)，還有國(guó)有、非國(guó)有企業(yè)以及社會(huì)組織等。

2.2 檔案權(quán)利。其他法律法規(guī)中，檔案權(quán)利主要是指利用檔案的權(quán)利，檔案利用權(quán)利主體既可以是管理者和監(jiān)督者，如《使用有毒物品作業(yè)場(chǎng)所勞動(dòng)保護(hù)條例》第四十條規(guī)定“勞動(dòng)者有權(quán)查閱、復(fù)印其本人職業(yè)健康監(jiān)護(hù)檔案”；[2]《工傷保險(xiǎn)輔助器具配置管理辦法》第二十一條規(guī)定“協(xié)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立工傷職工配置服務(wù)檔案，并至少保存至服務(wù)期限結(jié)束之日起兩年。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可以對(duì)配置服務(wù)檔案進(jìn)行抽查，并作為結(jié)算配置費(fèi)用的依據(jù)之一”；[3]《中華人民共和國(guó)國(guó)家情報(bào)法》第十六條規(guī)定“國(guó)家情報(bào)工作機(jī)構(gòu)工作人員依法執(zhí)行任務(wù)時(shí)，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，經(jīng)過批準(zhǔn)，出示相應(yīng)證件，可以進(jìn)入限制進(jìn)入的有關(guān)區(qū)域、場(chǎng)所，可以向有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人了解、詢問有關(guān)情況，可以查閱或者調(diào)取有關(guān)的檔案、資料、物品”。也可以是被管理者及其相關(guān)人員，如《用人單位職業(yè)健康監(jiān)護(hù)監(jiān)督管理辦法》“第二十條 安全生產(chǎn)行政執(zhí)法人員、勞動(dòng)者或者其近親屬、勞動(dòng)者委托的代理人有權(quán)查閱、復(fù)印勞動(dòng)者的職業(yè)健康監(jiān)護(hù)檔案”。[4]

3 其他法律法規(guī)涉及的檔案法律關(guān)系客體

因?yàn)榉申P(guān)系的客體具有更多的不確定性和多樣性，且直接影響著法律的質(zhì)量和作用，因此是法律關(guān)系研究中的最重要的要素。法律關(guān)系的客體是承載一定利益的外在法律形式，一般指權(quán)利和義務(wù)指向的人身、物或者行為等。由于檔案的特殊性質(zhì)和功能，與檔案相關(guān)的利益或者說權(quán)利義務(wù)主要體現(xiàn)在檔案行為上，因此檔案法律關(guān)系的客體就是檔案行為。檔案行為是指能夠影響檔案權(quán)利和義務(wù)主體之間法律關(guān)系的行為。

3.1 檔案行為規(guī)定的比例。其他法律法規(guī)對(duì)檔案行為的規(guī)定有歸檔、保管、移交、公開公布、利用五個(gè)方面。在法學(xué)上，法律行為分為合法行為和違法行為兩種，因此，檔案行為還應(yīng)包括不得事項(xiàng)中的違法行為。檔案行為始于檔案權(quán)利終于檔案義務(wù)，不存在檔案權(quán)利和義務(wù)之外的檔案行為。因此，建立檔案和健全檔案工作制度不是檔案行為，一方面，檔案的形成不以人為規(guī)定為前提；另一方面建立檔案是以行政權(quán)利相對(duì)應(yīng)的，而檔案權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生于“建立檔案”之后。另外，記入或歸入相關(guān)檔案的（包括誠(chéng)信檔案）行為，并不依賴各種檔案權(quán)利義務(wù)，與處罰和處分類似，屬于行政行為而非檔案行為。除了“其他行為規(guī)定”之外，還有一些僅提到檔案館或僅提到將檔案作為“工具”的“非行為規(guī)定”，這些規(guī)定調(diào)整的是其他法律關(guān)系而非檔案法律關(guān)系。

據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，其他法律法規(guī)對(duì)檔案行為有規(guī)定的法律22部，占總量44部的50.0%；對(duì)檔案行為有規(guī)定的行政法規(guī)22部，占總量94部的23.4%；對(duì)檔案行為有規(guī)定的部門規(guī)章616部，占總量1363部的45.1%。三者總共660部，占總量1501部的43.9%。法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章各自對(duì)檔案行為規(guī)定的比例差別較大，其中，法律對(duì)檔案行為的規(guī)定較多，而行政法規(guī)大多只是籠統(tǒng)地提到檔案?？傮w上看，其他法律法規(guī)對(duì)檔案行為的規(guī)定相對(duì)較少，呈現(xiàn)出與檔案工作的職能和現(xiàn)實(shí)地位相對(duì)應(yīng)的“廣”而“淺”的特征。

3.2 檔案行為規(guī)定的形式。對(duì)收集和歸檔行為大多只做粗略的規(guī)定。如《化工地質(zhì)隊(duì)探礦工程管理規(guī)定》第二十五條規(guī)定“應(yīng)做好技術(shù)檔案的歸檔工作。在工程竣工后，由機(jī)長(zhǎng)（井隊(duì)長(zhǎng)、坑長(zhǎng)）或探礦組長(zhǎng)負(fù)責(zé)收集齊全，送交大隊(duì)探礦部門保存”。[5]

對(duì)檔案保管期限和檔案銷毀規(guī)定的形式較多。有不明確規(guī)定保管期限和銷毀辦法的。如《會(huì)計(jì)法》規(guī)定“會(huì)計(jì)檔案的保管期限和銷毀辦法，由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門會(huì)同有關(guān)部門制定”。[6]有規(guī)定保存對(duì)象和短期保存年限的。如《集郵市場(chǎng)管理辦法》第十五條規(guī)定“集中交易市場(chǎng)開辦者應(yīng)當(dāng)建立和公開消費(fèi)者投訴受理有效渠道和方式，接受消費(fèi)者投訴，并調(diào)解處理集郵票品交易糾紛。消費(fèi)糾紛處理檔案保存期限應(yīng)當(dāng)不少于一年”。[7]《工傷職工勞動(dòng)能力鑒定管理辦法》規(guī)定“建立完整的鑒定數(shù)據(jù)庫(kù)，保管鑒定工作檔案50年”。[8]有規(guī)定保存對(duì)象和長(zhǎng)期或永久保存的。如《放射性固體廢物貯存和處置許可管理辦法》第二十條規(guī)定“處置許可證持證單位應(yīng)當(dāng)如實(shí)完整地記錄所處置放射性固體廢物的來源、數(shù)量、特征、處置位置等與處置活動(dòng)有關(guān)的信息。放射性固體廢物處置檔案記錄應(yīng)當(dāng)永久保存”。[9]有規(guī)定作為限定前提條件的。如《工傷保險(xiǎn)輔助器具配置管理辦法》第二十一條規(guī)定“協(xié)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立工傷職工配置服務(wù)檔案，并至少保存至服務(wù)期限結(jié)束之日起兩年。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可以對(duì)配置服務(wù)檔案進(jìn)行抽查，并作為結(jié)算配置費(fèi)用的依據(jù)之一”。[10]有規(guī)定以人的年齡為設(shè)定期限的。如《放射性同位素與射線裝置安全和防護(hù)管理辦法》第二十三條規(guī)定“個(gè)人劑量檔案應(yīng)當(dāng)包括個(gè)人基本信息、工作崗位、劑量監(jiān)測(cè)結(jié)果等材料。個(gè)人劑量檔案應(yīng)當(dāng)保存至輻射工作人員年滿七十五周歲，或者停止輻射工作三十年”。[11]還有規(guī)定重要檔案應(yīng)延長(zhǎng)保管期限的。如《中國(guó)企業(yè)境外商務(wù)投訴服務(wù)暫行辦法》第二十五條規(guī)定“投訴服務(wù)中心受理服務(wù)請(qǐng)求的相關(guān)材料應(yīng)按期分類編號(hào)，裝訂歸檔，專人保管，錄入投訴服務(wù)中心服務(wù)請(qǐng)求電子處理系統(tǒng)。未經(jīng)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，不得外借和查閱。存檔期限一般為三年，對(duì)于重要的檔案應(yīng)適當(dāng)延長(zhǎng)存檔期限”。[12]

對(duì)檔案移交明確的規(guī)定。如《鐵路建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》第十八條規(guī)定“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照國(guó)家有關(guān)檔案管理規(guī)定，組織、協(xié)調(diào)勘察設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位收集、整理和歸檔工程質(zhì)量技術(shù)資料，組織編制項(xiàng)目竣工文件，并按規(guī)定做好項(xiàng)目檔案移交”。[13]還如，《公路工程竣（交）工驗(yàn)收辦法》第三十條規(guī)定，“對(duì)通過驗(yàn)收的工程，由項(xiàng)目法人按照國(guó)家規(guī)定，分別向檔案管理部門和公路管理機(jī)構(gòu)、接管養(yǎng)護(hù)單位辦理有關(guān)檔案資料和資產(chǎn)移交手續(xù)”。[14]

對(duì)檔案利用大多有具體的規(guī)定。有規(guī)定依據(jù)的，如《環(huán)境行政處罰辦法》第七十條“案卷歸檔后，任何單位、個(gè)人不得修改、增加、抽取案卷材料。案卷保管及查閱按檔案管理有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。[15]有規(guī)定批準(zhǔn)主體的，如《拘留所條例實(shí)施辦法》規(guī)定“查閱被拘留人管理檔案應(yīng)當(dāng)經(jīng)拘留所所長(zhǎng)批準(zhǔn)”。[16]有規(guī)定批準(zhǔn)手續(xù)的。如《國(guó)內(nèi)郵政匯兌稽核辦法》八十三條規(guī)定“公安、國(guó)家安全、檢察機(jī)關(guān)、人民法院依據(jù)法律規(guī)定需要調(diào)閱匯兌業(yè)務(wù)檔案時(shí)，必須憑相關(guān)郵電局所在地的縣以上（含縣級(jí)）公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民法院出具的書面證明，并寫明所查檔案的具體節(jié)目、調(diào)閱時(shí)間，向相關(guān)縣或者縣級(jí)以上的郵政主管部門辦理調(diào)閱和交接手續(xù)”。[17]

對(duì)檔案的開放和公布，一般規(guī)定除涉及機(jī)密之外，都要公布。如《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)藥生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)誠(chéng)信檔案并予以公布；發(fā)現(xiàn)違法生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)農(nóng)藥的行為涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法移送公安機(jī)關(guān)查處”。[18]

對(duì)違法行為規(guī)定的具體內(nèi)容豐富。有禁止對(duì)檔案實(shí)體和內(nèi)容破壞的。如《中華人民共和國(guó)公司登記管理?xiàng)l例》規(guī)定“任何單位和個(gè)人不得修改、涂抹、標(biāo)注、損毀公司登記檔案資料”。[19]有對(duì)違犯規(guī)定給予行政處分的。如《民用航空氣象人員執(zhí)照管理規(guī)則》第四十八條規(guī)定“航空氣象服務(wù)機(jī)構(gòu)未按本規(guī)則規(guī)定管理持照人技術(shù)檔案的，由地區(qū)管理局責(zé)令限期改正，情節(jié)嚴(yán)重的，處以警告”。[20]有對(duì)違犯規(guī)定處以罰款的。如《使用有毒物品作業(yè)場(chǎng)所勞動(dòng)保護(hù)條例 》第六十八條規(guī)定“用人單位違反本條例的規(guī)定，有下列行為之一的，由衛(wèi)生行政部門給予警告，責(zé)令限期改正，處2萬元以上5萬元以下的罰款”。[21]有籠統(tǒng)說明違犯規(guī)定給予處分或追究刑事責(zé)任的。如《傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)師承和確有專長(zhǎng)人員醫(yī)師資格考核考試辦法》第三十三條規(guī)定“衛(wèi)生行政部門、中醫(yī)藥管理部門工作人員違反本辦法有關(guān)規(guī)定，出具假證明，提供假檔案，在考核中弄虛作假、玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊，尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。[22]

3.3 檔案行為規(guī)定的結(jié)構(gòu)。其他法律法規(guī)對(duì)檔案行為規(guī)定的結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)了法律法規(guī)制定的主要意圖和對(duì)各種行為管理力度的大小。不同檔案行為規(guī)定次數(shù)的多少，可以體現(xiàn)檔案行為在法律法規(guī)中的重要程度的差異性和立法者的意志傾向的共同性。各種檔案行為所分別對(duì)應(yīng)的法律法規(guī)數(shù)量統(tǒng)計(jì)，如表1所示。相對(duì)而言，法律對(duì)保管和利用的規(guī)定較多，法規(guī)對(duì)歸檔和移交的規(guī)定較多，部門規(guī)章對(duì)歸檔、保管、利用和公開公布的規(guī)定較多。法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章之間在不同行為的規(guī)定上能夠互相協(xié)調(diào)、補(bǔ)充。但從整體上看，對(duì)違法行為的規(guī)定屬于禁止性規(guī)定，法律中出現(xiàn)違法行為的規(guī)定有11處，法規(guī)中出現(xiàn)違法行為規(guī)定有13處，而部門規(guī)章中違法行為規(guī)定僅有52處，占比最低。法律和法規(guī)中違法行為的禁止性規(guī)定比規(guī)章多。其他法律法規(guī)對(duì)檔案權(quán)利的規(guī)定內(nèi)容較少，除違法行為之外，檔案權(quán)利的規(guī)定在法律中出現(xiàn)5次，占法律全部行為規(guī)定的31.2%；在行政法規(guī)中出現(xiàn)5次，占行政法規(guī)全部行為規(guī)定的16.7%；在部門規(guī)章中出現(xiàn)86次，占部門規(guī)章全部行為規(guī)定的13.3%。法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章在權(quán)利方面的規(guī)定相加，占三者除違法行為規(guī)定之外的全部行為規(guī)定的13.9%。從總體上看，義務(wù)性規(guī)定和禁止性規(guī)定遠(yuǎn)多于授權(quán)性規(guī)定。

4 結(jié)論

從整體上看，在其他法律法規(guī)中檔案管理者是最主要的義務(wù)主體，而利用者是最主要的權(quán)利主體；其他法律法規(guī)涉及檔案規(guī)定的內(nèi)容畸輕畸重，對(duì)非檔案行為的規(guī)定多于對(duì)檔案行為的規(guī)定；檔案義務(wù)性規(guī)定和禁止性規(guī)定遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于對(duì)檔案權(quán)利的授權(quán)性規(guī)定。新修訂的《中華人民共和國(guó)檔案法》即將出臺(tái)，隨后檔案專門法規(guī)規(guī)章的修訂會(huì)被提上工作日程，其他法律法規(guī)的修訂也會(huì)陸續(xù)展開。因此，在修訂其他法律法規(guī)時(shí)，一是建議根據(jù)其涉及的檔案法律關(guān)系內(nèi)容進(jìn)行有針對(duì)性的調(diào)整，對(duì)于各類檔案法律關(guān)系的主體和內(nèi)容的規(guī)定應(yīng)該更加完善，形成權(quán)利義務(wù)上的相互統(tǒng)一或權(quán)責(zé)一致。二是建議對(duì)于涉及檔案規(guī)定的法律法規(guī)應(yīng)補(bǔ)充必要的檔案行為規(guī)定，加強(qiáng)針對(duì)不同種類檔案的規(guī)范化管理。三是建議對(duì)檔案行為規(guī)定的形式應(yīng)與上位法和其他專門法的規(guī)定保持一致，盡可能減少形式上的隨意性對(duì)知法守法的不良影響。四是建議以“比例原則”為導(dǎo)向，平衡禁止性規(guī)定和其他規(guī)定的結(jié)構(gòu)關(guān)系，增加必要的授權(quán)性規(guī)定以保證人們?cè)趯?shí)現(xiàn)檔案利用權(quán)利時(shí)有法可依。五是建議增強(qiáng)其他法律法規(guī)與專門法律法規(guī)涉及相同檔案行為規(guī)定之間的有機(jī)協(xié)調(diào)和不同檔案行為規(guī)定之間的互補(bǔ)合作關(guān)系，避免重復(fù)性和矛盾性的規(guī)定，進(jìn)而保障和促進(jìn)檔案法律體系整體建設(shè)的均衡性和協(xié)調(diào)性。

本文為2017年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目《法律規(guī)制視域下中國(guó)檔案工作規(guī)范體系建設(shè)研究》（項(xiàng)目編號(hào)：17ATQ012）的階段成果。

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[22]傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)師承和確有專長(zhǎng)人員醫(yī)師資格考核考試辦法

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（作者單位：鄭州大學(xué)信息管理學(xué)院 來稿日期：2018-06-12）