我國軍民航融合使用空域的制度分析

摘 要：空域是重要的戰(zhàn)略資源，對經(jīng)濟發(fā)展和國防建設(shè)有重大意義。而在我國目前的空域管理體制下，空域劃分和管理體制的問題，在實踐中經(jīng)常會引發(fā)航班延誤、通航發(fā)展空域受限等后果。為保衛(wèi)空防安全，兼顧民航經(jīng)濟發(fā)展，未來有必要逐步落實空域管理體制改革，實現(xiàn)軍民航融合發(fā)展。

關(guān)鍵詞：空域管理；體制改革；軍民航融合

空域即領(lǐng)空，是一國領(lǐng)土主權(quán)在領(lǐng)陸和領(lǐng)水上空的延伸。國際法上，各國于1919年簽訂巴黎公約，奠定了國家對空域享有主權(quán)的原則。隨著民航立法實踐的發(fā)展，又于1944年簽署了芝加哥公約，重申國家對空域享有主權(quán)的原則，取消了巴黎公約中空域“無害通過權(quán)”的規(guī)定，對國際航空法具有重大意義。

空域作為自然資源，是空防建設(shè)和民航發(fā)展的物理空間。由于稀缺性和競爭性上升為戰(zhàn)略資源，在實踐中主要用于空軍訓練和民航運輸。為了促進二者共同發(fā)展，提高空域使用效率尤為重要。

我國的空域管理體制形成于新中國之初，建立了空防空管合一的管理體制。由于當時復雜的國際環(huán)境，形成了軍航在空域管理和使用中的主導地位。改革開放后，國內(nèi)各地區(qū)和國際間的經(jīng)濟文化等交流增多，我國軍航和民航在空域資源中的矛盾不斷顯現(xiàn)，對于該體制的改革也勢在必行。

從我國《憲法》的規(guī)定分析，國家的自然資源屬于國家所有，即全民所有。從法理上講，空域也應(yīng)屬全民所有，我國公民對空域資源享有平等的使用權(quán)。因此，無論是軍航和民航，都應(yīng)該有平等的權(quán)利。在當前大力發(fā)展民航業(yè)和保衛(wèi)國家安全的戰(zhàn)略目標下，我國提出改革空域管理體制，兼顧軍民航在空域使用中的利益。

從我國空域相關(guān)的法律法規(guī)來看，我國于1950年頒布了民航業(yè)內(nèi)的第一部法律《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》，由國務(wù)院、中央軍委領(lǐng)導全國的飛行管制工作，具體的管制工作由空軍統(tǒng)一組織。隨后，我國相繼頒布了《中國民用航空空中交通管理規(guī)則》《中華人民共和國民用航空法》等法律法規(guī)，但與《飛行基本規(guī)則》的規(guī)定基本一致，軍航依然在空域的管理的使用上占主導地位。

綜合分析我國的空域管理制度與現(xiàn)實情況，我國空域管理制度主要存在以下幾方面的問題。

第一，空域劃分結(jié)構(gòu)不合理，權(quán)利不平等。依據(jù)《民用航空空域使用辦法》的規(guī)定，均為管制空域，缺乏靈活使用空域的法律基礎(chǔ)，也沒有借鑒ICAO對空域分類的劃分標準。實踐中軍航對空域兼有審批權(quán)和使用權(quán)，民航在空域使用中缺乏制度建設(shè)的參與權(quán)和決定權(quán)使其處于被動地位，降低空域使用的效率。

第二，空域管理組織混亂、職權(quán)交叉。我國有權(quán)管理空域的組織主要有國務(wù)院和中央軍委、國家空管委、國家聯(lián)合參謀部、空軍、民航管制單位等，這些組織在空域中一般具有不同的權(quán)限，但是，依據(jù)有關(guān)規(guī)定，這些單位對某些事務(wù)的權(quán)限交叉引起組織混亂。

第三，空域管理法律法規(guī)不完善，缺乏統(tǒng)一性。我國現(xiàn)行的立法體系中，關(guān)于自然資源的立法，目前有《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國森林法》等。但是，空域資源作為我國重要的戰(zhàn)略性資源，卻沒有《中華人民共和國空域法》。在已有的《民航法》《飛行基本規(guī)則》等規(guī)定中，也不適應(yīng)現(xiàn)實的需求，缺乏協(xié)調(diào)性和權(quán)威性，導致法律適用混亂。

第四，缺乏權(quán)威的協(xié)調(diào)機制、監(jiān)管機構(gòu)和評估體系。由于民航在空域管理中沒有決定權(quán)，參與權(quán)也比較薄弱，在既定的空域結(jié)構(gòu)下協(xié)調(diào)軍民航關(guān)系，對解決當前的沖突沒有實質(zhì)性改進。同時，監(jiān)管機構(gòu)的缺失和評估體系的不完善使得軍民航融合發(fā)展在實踐中沒有良好的規(guī)制程序，缺乏科學性和嚴肅性，沒有保障機制，不利于推進軍民航融合進展。

在目前的空域體制下，出現(xiàn)多種不良后果。首先是航班準點率較低，從近年來的民航統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，我國航班準點率低于全球80%的平均水平，其中流量管制是低準點率的重要因素，航空運輸?shù)母偁幜κ艿接绊懀黄浯?，由于條塊分割的空域結(jié)構(gòu)，加大航空運輸企業(yè)的運營成本，也與減輕全球變暖、降低航空碳排放的全球戰(zhàn)略不符；再次，從經(jīng)濟學的角度分析，單位里程所產(chǎn)生的航空收入與空域資源的關(guān)系呈現(xiàn)二次函數(shù)的特點。隨著空域趨于飽和，單位里程的收入呈下降趨勢最終影響了民航經(jīng)濟的發(fā)展；最后，空域結(jié)構(gòu)的劃分限制了通用航空的發(fā)展。缺乏非管制類空域，雖然近年來提出釋放低空空域，但相關(guān)措施并沒有完全落實。

從制度建設(shè)和管理手段創(chuàng)新方面實現(xiàn)空域改革，是解決目前空域問題的制度基礎(chǔ)。ICAO在在空域的管理和使用方面提出一些建議，對促進各國實現(xiàn)軍民航融合使用空域也頒布了專門文件。軍民航融合是各國空防建設(shè)和民航經(jīng)濟發(fā)展的普遍性問題，美國、歐盟、俄羅斯等發(fā)達國家較為成熟的經(jīng)驗，為發(fā)展中國家具有借鑒意義。

為了緩解空域使用中的矛盾，國家提出軍民航融合的政策方針，筆者借鑒其他國家的經(jīng)驗，提出促進我國軍民航融合發(fā)展的具體措施。

第一，完善空域管理和使用的法律法規(guī)體系。分析我國目前的空域相關(guān)法律法規(guī)，在其建設(shè)上，建議在我國已有的《民用航空法》基礎(chǔ)上不斷修訂完善，增設(shè)空域管理專章，以法律法規(guī)確定空域制度，通過行政法規(guī)或民航規(guī)章提出可操作性規(guī)定；或者借鑒發(fā)達國家的立法經(jīng)驗，制定了統(tǒng)一的《航空法》，在空域管理部分專門規(guī)定軍民航融合發(fā)展的相關(guān)內(nèi)容；再次也可以借鑒我國已有的資源立法，制定《中華人民共和國空域法》，以法律的形式作出規(guī)定，實現(xiàn)空域管理的權(quán)威性和統(tǒng)一性。

第二，改革空域?qū)徟w制，實行合署辦公。在未來軍民航組織機構(gòu)的建立中，可以借鑒德國的空域組織形式，將軍民航融合機構(gòu)劃分為三個層次，并由軍民航雙方共同參與。在第一層次上，設(shè)立最高級別的軍民航空域政策委員會，從宏觀上把握軍民航融合的發(fā)展方向；在第二層次上，設(shè)置國家空域管制室，由各個區(qū)域管制中心共同組成，對軍民航飛行活動作出戰(zhàn)術(shù)性預先規(guī)劃；在第三個層次上，由軍民航進近和塔臺管制中心組成，負責本區(qū)域內(nèi)軍民航飛行活動，保證安全性和高效性。

第三，完善軍民航監(jiān)督和評價體系。現(xiàn)有的評估規(guī)范和方法比較落后，評估方法傾向于從自身利益出發(fā)，沒有統(tǒng)一的評估標準，缺乏對軍民航融合工作的綜合評估體系。因此，以客觀性為基礎(chǔ)，選擇軍民航融合的評估指標，并形成良好的反饋機制。

第四，改進技術(shù)手段，實現(xiàn)空管系統(tǒng)現(xiàn)代化。我國軍民航在空管運行系統(tǒng)中相對獨立，使軍民航融合存在技術(shù)上的阻礙。俄羅斯在2005年以前，與我國目前的空管系統(tǒng)比較類似，有軍民航雙重空管系統(tǒng)。后來俄羅斯國防部逐步將軍航空管運行系統(tǒng)中的統(tǒng)一化，成為實現(xiàn)軍民航融合的技術(shù)基礎(chǔ)。在空管運行的技術(shù)手段方面，ICAO曾提出新航行系統(tǒng)（CNS/ATM）的應(yīng)用，并在全球不斷推廣，對于提高空域使用的靈活性和安全性有重要意義。

我國空域管理制度改革和軍民航融合使用空域是滿足空防安全和經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵步驟，將法律規(guī)定的空域使用原則落實到實踐中，在空域劃分和管理中注重平衡軍民航的利益關(guān)系，在改革中不斷推進我國軍民航融合發(fā)展，也是ICAO在亞太地區(qū)和全球空中交通航行戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)。

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作者簡介：

張宏（1992～ ），女，漢族，山西人，行政法碩士研究生。研究方向：行政法。

基金項目：中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費項目中國民航大學專項資助，項目編號：3122017056。