公共管理中的分歧管理

王偉玲　宋子昀

[摘要]公共管理中的分歧問題很多，這些問題直接影響社會的和諧和穩(wěn)定，傳統(tǒng)的管理模式在許多方面還需要提升，例如如何科學(xué)地管理公共的分歧問題等。舊樓加裝電梯是一件關(guān)乎民眾利益的事情，雖然不是大事，但是也具有復(fù)雜性，也是極具爭議的工作，是比較典型的分歧管理問題，其中舊樓加裝電梯費(fèi)用的分?jǐn)偤脱a(bǔ)償問題是關(guān)鍵所在。運(yùn)用現(xiàn)代分歧管理的基本原則和理論，通過對舊樓加裝電梯費(fèi)用構(gòu)成進(jìn)行分解分析，以分?jǐn)偁幾h較小的主要部分為基礎(chǔ)，提出舊樓加裝電梯費(fèi)用的分?jǐn)偦驹瓌t和基礎(chǔ)方案，通過協(xié)商和表決機(jī)制，達(dá)成一致意見和方案。引入分歧管理，使得舊樓加裝電梯的工作更加科學(xué)化、規(guī)范化，其成果對舊樓加裝電梯的實際工作具有一定的指導(dǎo)意義，同時對政府有關(guān)部門的分歧管理也有一定借鑒意義。

[關(guān)鍵詞]公共管理；分歧；加裝電梯；費(fèi)用分?jǐn)偤脱a(bǔ)償

[DOI]10.13939/i.cnki.zgsc.2018.20.118

公共分歧管理是基于近幾年我國在國際關(guān)系上提出分歧管控的有關(guān)理論，在公共管理方面的延伸。“分歧管控”的提出最早是在2011年，時任國家副主席習(xí)近平在會見美國前國務(wù)卿基辛格時首次提出了有效管控分歧的倡議，“分歧管控”是中國領(lǐng)導(dǎo)人在新形勢下提出的穩(wěn)定中美關(guān)系的重要理念，源于中國“求同存異”的傳統(tǒng)外交思想原則和對中美關(guān)系現(xiàn)實的深刻認(rèn)識。

近幾年有關(guān)分歧問題的研究也逐漸進(jìn)入其他領(lǐng)域?！额I(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》雜志最近刊登“約稿啟事‘單位成員分歧管控專題研究”，針對單位成員在面對職務(wù)晉升、利益分配、榮譽(yù)評選等現(xiàn)實問題時，所產(chǎn)生的分歧進(jìn)行管理研究，本文作者之一也對分歧管理理論進(jìn)行初步探索。雖然管控分歧的理念已從國家戰(zhàn)略層面的研究，逐漸深入社會的各個層面，但是在公共管理領(lǐng)域還沒有開展類似的研究。

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展以及人民對現(xiàn)代生活的要求，城市住宅中低層樓梯建筑已經(jīng)不能滿足現(xiàn)代市民生活要求，需要對樓梯房進(jìn)行加裝電梯改造，以滿足市民生活的基本要求，但是舊樓加裝電梯存在諸多困難，其中主要矛盾是如何處理有關(guān)補(bǔ)償和費(fèi)用分?jǐn)倖栴}。舊樓加裝電梯的費(fèi)用分?jǐn)倖栴}是加裝電梯建設(shè)的關(guān)鍵問題，雖然有許多經(jīng)過協(xié)商成功加裝電梯的實例，但是還有更多的樓房還在因為加裝電梯的費(fèi)用分?jǐn)倖栴}，爭論不休，至今無法加裝電梯，其中的重要因素就是電梯費(fèi)用的分?jǐn)倖栴}。各地政府相關(guān)部門也試圖規(guī)范這一問題，但是由于其中的利益紛爭的復(fù)雜性，至今還沒有提出具有指導(dǎo)性的文件和原則。

解決加裝電梯費(fèi)用分?jǐn)偟膯栴}，必須遵從分歧管理的準(zhǔn)則，從分化分歧、弱化矛盾的方向去努力，引入分歧管理的基本理念，科學(xué)地分化分歧、弱化矛盾，夯實基礎(chǔ)，逐步達(dá)成一致的意見和方案。

1 公共分歧問題的管理

分歧問題是指在決策集團(tuán)（集體）中，個體的利益訴求與需要達(dá)成一致的方向或目標(biāo)存在一定差異或矛盾的問題，分歧問題的管理結(jié)果是要達(dá)成一致意見。

分歧管理的基本形式是內(nèi)部協(xié)商，由主導(dǎo)方開展分歧管理，管理目標(biāo)首先要達(dá)成己方的目標(biāo)，同時要兼顧他方的利益和接受程度，為此需要將己方目標(biāo)融合到共同目標(biāo)之中，通過實現(xiàn)共同目標(biāo)，達(dá)到實現(xiàn)己方目標(biāo)的目的。

1.1 管理范疇

公共問題的分歧管理分為兩個層面，一個是政府職能部門的介入和管理，另一個是協(xié)商體內(nèi)部的管理。

涉及公共利益、群體利益問題的分歧管理屬于政府職能部門的管理范疇，例如征地、搬遷和移民等問題的協(xié)調(diào)管理，還有一些需要政府職能部門指導(dǎo)和規(guī)范的事項，例如舊樓加裝電梯、集資建房等。這些問題涉及群體利益，影響社會安定，需要政府職能部門的有效管理，需要職能部門來引導(dǎo)、規(guī)范，在技術(shù)上和政策上進(jìn)行指導(dǎo)和引導(dǎo)，在總體層面做好協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌工作，建立有關(guān)規(guī)章制度和管理機(jī)制。

協(xié)商體內(nèi)部管理需要建立一定的臨時組織和協(xié)商機(jī)制，主導(dǎo)方應(yīng)擔(dān)任分歧管理的角色，做好事前的布局和準(zhǔn)備工作，提供必要的協(xié)商條件，掃清外圍障礙，規(guī)范協(xié)商行為，引導(dǎo)和把握協(xié)商方向，推進(jìn)協(xié)商進(jìn)程。要充分利用政府職能部門提供的技術(shù)規(guī)范、管理機(jī)制和政策指引等具有權(quán)威性的文件，結(jié)合實際情況，統(tǒng)籌安排，采用科學(xué)方法，有效推進(jìn)協(xié)商進(jìn)程。

1.2 管理模式

公共分歧問題的管理模式包括管理架構(gòu)和機(jī)制。

管理架構(gòu)分為協(xié)商事項內(nèi)部管理架構(gòu)和群體性事項的管理架構(gòu)。個別單一協(xié)商事件的管理架構(gòu)比較簡單，是由協(xié)商主導(dǎo)方建立的臨時管理組織；群體性分歧問題管理架構(gòu)包括政府職能部門和協(xié)商內(nèi)部的管理組織。

涉及公眾利益和社會穩(wěn)定的常態(tài)化的分歧問題，一般由政府職能部門負(fù)責(zé)管理，建立長效的管理體系。職能部門管理體系包括制定有關(guān)技術(shù)規(guī)范、政策指引、表決機(jī)制、辦事指南、申報審批流程和要求等，還包括日常技術(shù)和政策咨詢、協(xié)調(diào)和審批工作。

原則上，分歧事項主要由內(nèi)部協(xié)商決解，政府職能部門的管理主要遵循規(guī)范、引導(dǎo)和服務(wù)協(xié)商事項的原則，確保協(xié)商各方所擁有的民主權(quán)利，使得各方能夠自愿、自主、和平地協(xié)商，達(dá)到依法和有效管理的目的。

分歧問題的管理機(jī)制主要包括分歧的分化機(jī)制和協(xié)商的推動、表決機(jī)制。

分化機(jī)制的目標(biāo)是分化和弱化矛盾，對于分歧問題的技術(shù)部分，例如費(fèi)用和投資方面的費(fèi)用計算、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、項目劃分、費(fèi)用構(gòu)成等方面的規(guī)定；安全標(biāo)準(zhǔn)方面的安全距離、通道、采光、通風(fēng)、噪聲以及消防等方面的規(guī)定，可以通過制定技術(shù)規(guī)范和政策指引來加以規(guī)定，以減少爭議和不確定性，削弱分歧的基礎(chǔ)，增大共同基礎(chǔ)、促進(jìn)共識。對于分歧問題的政策法規(guī)方面的部分也需要制定相關(guān)的政策法規(guī)指引，例如賠償因素的界定、影響程度的分類分級、認(rèn)定原則和規(guī)定、賠償補(bǔ)償?shù)挠嬎惴椒ǖ?，需要在政策法?guī)上進(jìn)行規(guī)定和界定。

推動（協(xié)商）機(jī)制是推動分歧問題解決的動力，主要制定協(xié)商的議題、程序、步驟和進(jìn)度的一套管理的工作制度，來推動協(xié)商的有效進(jìn)程和速度，同時確保協(xié)商過程的有序和穩(wěn)定，必要時可以安排一定時間的停頓，作為緩沖期，以利各方消化不利情緒、梳理思路。推動機(jī)制的關(guān)鍵在于合理安排議程和內(nèi)容，避免不必要的相互牽扯和反復(fù)局面，也不要過于激進(jìn)而影響穩(wěn)定局面。這需要視具體情況來設(shè)計或規(guī)劃。主要工作內(nèi)容包括協(xié)商范圍和議題的界定以及確定協(xié)商的準(zhǔn)則、議題及其程序等。

表決機(jī)制分三個層次，首先是對某一基本方案或修正案通過協(xié)商達(dá)成一致；其次投票表決，即對基本方或修正案通過少數(shù)服從多數(shù)原則投票機(jī)制達(dá)成一致；最后是各方提出的方案過多，無法形成集中意見，這時可以設(shè)計多種表決方法。如多輪投票機(jī)制，每輪投票淘汰票數(shù)最少的方案，直至得到多數(shù)票支持的方案；“排己”投票法，對己方以外的方案進(jìn)行投票，也可以得到比較客觀、公正的結(jié)果，這一方法的前提是各方案票數(shù)均很分散；對于計量方案，也可以采用加權(quán)平均法。

2 加裝電梯的費(fèi)用分?jǐn)偟姆制绻芾?/p>

2.1 加裝電梯的費(fèi)用分解

將加裝電梯的費(fèi)用按照其功效目的進(jìn)行分解，根據(jù)功用屬性分別加以對待，只對共用部分協(xié)商分?jǐn)倕f(xié)商，這樣可以分化矛盾，使得關(guān)注點集中于這部分費(fèi)用，其所占的費(fèi)用比例也降低，有利于達(dá)成一致。為此將加裝電梯費(fèi)用分為5部分，分別是電梯井建安費(fèi)W1、廊橋建安費(fèi)W2、電梯機(jī)電設(shè)備購置及安裝費(fèi)W3、設(shè)計與報建費(fèi)W4、其他費(fèi)用（包括對底層的補(bǔ)償和優(yōu)惠所產(chǎn)生的費(fèi)用）W5。電梯井是共用部分，獨立的建筑；廊橋是各用戶自用部分建筑，具有獨立功能；電梯機(jī)電設(shè)備也是共用的設(shè)備，具有獨立的公用建筑物；設(shè)計與報建費(fèi)、其他費(fèi)用是項目管理和服務(wù)的費(fèi)用，具有共性，是共同分擔(dān)的部分。廊橋和電梯井建筑物構(gòu)成一個獨立建筑物，形成各住戶增加的分?jǐn)偯娣e。

2.2 費(fèi)用分?jǐn)傇瓌t

根據(jù)已建成的加裝電梯實例以及一般的共識，電梯費(fèi)用分?jǐn)偟脑瓌t主要是公平的原則，具體來說主要有三方面，一是誰使用、誰出資；二是誰擁有、誰負(fù)擔(dān)；三是誰受益、誰出資。

第一種表述，主要體現(xiàn)在使用效用，按照使用率或使用度來計算費(fèi)用分?jǐn)偟谋戎?；第二種表述，主要是指電梯建成后，增加的分?jǐn)偯娣e來計算出資額；第三種表述，主要是加裝電梯后，房產(chǎn)的增值比例來計算出資額。

房產(chǎn)增值效應(yīng)是一個動態(tài)的，隨時間變化的，其評估存在較大的爭議性。如果住戶不出售房產(chǎn)，房屋的增值性不能體現(xiàn)，所以，第三種表述，歧義較大，只能作為協(xié)商的一個因素，不作為分?jǐn)傎M(fèi)用的依據(jù)。

費(fèi)用劃分原則是自用部分自負(fù)，公用部分分?jǐn)?。分?jǐn)偛糠仲M(fèi)用又劃分為均攤和非均攤部分，均攤部分主要是設(shè)計與報建費(fèi)、其他費(fèi)用是項目管理和服務(wù)的費(fèi)用，非均攤部分按照協(xié)商的原則進(jìn)行分?jǐn)?，這是協(xié)商的主要內(nèi)容。

2.3 基礎(chǔ)分?jǐn)偡桨?/p>

在協(xié)商之前需要初步擬出基礎(chǔ)方案，作為協(xié)商的基礎(chǔ)。費(fèi)用分?jǐn)偡桨阜謨蓚€層次展開：各層之間的分?jǐn)?、同層各戶之間的分?jǐn)偂?/p>

2.3.1 各層分?jǐn)偡椒?/p>

（1）使用效應(yīng)分?jǐn)偡?。使用效?yīng)是體現(xiàn)誰使用、誰負(fù)擔(dān)的公平原則。使用效應(yīng)的因素就是層數(shù)，以層數(shù)為權(quán)重進(jìn)行分?jǐn)?。在費(fèi)用的分解分項中，W1和W3按層數(shù)權(quán)重分?jǐn)?，W2各層各自負(fù)擔(dān)，W4和W5為均攤項目。其中廊橋費(fèi)用為：

（2）按公攤面積分?jǐn)偡ā＜友b電梯產(chǎn)生的公攤面積計入各住戶的售房時的建筑面積，根據(jù)規(guī)定各住戶公攤面積按照加裝電梯產(chǎn)生的建筑面積，進(jìn)行均攤，各住戶得到的公攤面積是相同的。

形成公攤面積的費(fèi)用主要是W1和W2，按照誰擁有、誰負(fù)擔(dān)的原則，這部分費(fèi)用應(yīng)平均分?jǐn)偟礁鲬簟3為共有部分，應(yīng)按層數(shù)權(quán)重分?jǐn)?；W4和W5為均攤項目。

（3）按獨立建設(shè)的費(fèi)用比例分?jǐn)偡ā＿@是工程常采用的替代方案比例分?jǐn)偡?。前提是W2各層各自負(fù)擔(dān)，W4和W5為均攤項目。W1和W3按獨立建設(shè)的費(fèi)用比例分?jǐn)偅俣í毩⒔ㄔO(shè)n層電梯的電梯井建安費(fèi)為W1和電梯機(jī)電設(shè)備購置及安裝費(fèi)費(fèi)用為W3。

2.3.2 同層各戶的分?jǐn)偡椒?/p>

同層各戶的分?jǐn)偡椒?，主要有兩種：一是按住房面積比例分?jǐn)偅欢蔷鶖偂?/p>

2.4 加裝電梯的費(fèi)用分?jǐn)偡桨傅膮f(xié)商

根據(jù)前面的原則，可以得到六個分?jǐn)偡桨?。這六個分?jǐn)偡桨缸鳛榛A(chǔ)方案，在此基礎(chǔ)上形成最終的分?jǐn)偡桨浮?/p>

最終方案的形成或表決是住戶維權(quán)的關(guān)鍵，也是民主到集中的重要過程。最終方案應(yīng)能夠最反映或符合住戶的意愿的，也是化解分歧的平衡點，最終方案的達(dá)成必須是公證的，程序的公證是非常重要的，是化解分歧的有序推進(jìn)機(jī)制。

這一階段的原則是充分民主、有序推進(jìn)、逐步統(tǒng)一。在解決分歧大的問題，關(guān)鍵是避免混亂，有序推進(jìn)是維持穩(wěn)定的關(guān)鍵，逐步達(dá)成是有效推進(jìn)的基礎(chǔ)。

2.4.1 協(xié)商

在已建成的加裝電梯案例中，采用使用效用分?jǐn)偡ǖ恼加幸欢ū壤源藶榛A(chǔ)通過協(xié)商達(dá)成協(xié)議比例較大。因此，首先采用集體協(xié)商，力求達(dá)成一致。協(xié)商是在使用效用分?jǐn)偡ǖ幕A(chǔ)上，協(xié)商層間差異和同層各戶的比例，一般經(jīng)驗層間差距為5000～10000元的較多，同層各戶比例以面積比例居多。

在比較融洽的鄰里中，可以比較快達(dá)成一致。但是低層住戶會略感出資過多，會有一定異議，這時可以單獨協(xié)商對低層的優(yōu)惠條件，適當(dāng)減免低層住戶的部分費(fèi)用。

協(xié)商達(dá)成協(xié)議是最理想的結(jié)果，但是，過分協(xié)商、爭論會激化矛盾，對后續(xù)工作帶來被動局面，因此，協(xié)商必須是冷靜、平和中進(jìn)行，一旦發(fā)生爭論，需要進(jìn)行冷處理，或休會，冷靜后再行協(xié)商，或分隔協(xié)商，力求達(dá)成一致。

協(xié)商的基礎(chǔ)是提前讓各住戶充分了解、消化各種分?jǐn)偡桨福蟾髯舳加谐墒焖伎肌?/p>

一旦出現(xiàn)分歧較大的爭論時，就要進(jìn)入表決階段。

2.4.2 表決

表決是以協(xié)商過程中比較成熟的幾個方案作為基礎(chǔ)，全體住戶進(jìn)行投票決定最終方案。表決之前，首先要商定定標(biāo)機(jī)制，或是過半數(shù)，或2/3及以上作為確定最終方案的標(biāo)準(zhǔn)。

一般采用一次投票來決定，可采用多輪投票決定程序，如果第一輪投票沒有達(dá)到定標(biāo)票數(shù)，就淘汰票數(shù)最少的方案，再進(jìn)行第二輪投票，逐步達(dá)到最終方案的確定。但是，這一方法必須得到事前全體認(rèn)可，否則不能采用。

如果表決無法達(dá)成一致，就要進(jìn)入自動公平機(jī)制。

2.4.3 加權(quán)平均方案

采用加權(quán)平均方案是最后機(jī)會，是不受他人觀點壓迫、也不強(qiáng)迫他人的自動公平機(jī)制。

各住戶在協(xié)商形成的各可行方案中選擇符合自己意愿的方案，將各住戶的分?jǐn)偡桨高M(jìn)行加權(quán)（戶數(shù)）平均得到最終方案。

如果部分住戶仍不接受最終方案，表明他有強(qiáng)人所難的意圖，這就失去合作的共同基礎(chǔ)，合作的基本要求不能存在，需要某些住戶退出才能達(dá)成新的合作體。

2.5 計算實例

廣州市天河區(qū)某居民樓為9層樓房，1#樓梯籌備加裝電梯，為一梯兩戶形式，采用觀光電梯，主體為金屬結(jié)構(gòu)，電梯總造價為62.2萬元。其中電梯井建安費(fèi)W1=32萬元、廊橋建安費(fèi)W2=8.2萬元（每層平均w2i=1.1714）、電梯機(jī)電設(shè)備購置及安裝費(fèi)W3=18.5萬元、設(shè)計與報建費(fèi)W4=3.5萬元、其他費(fèi)用（包括對底層的補(bǔ)償和優(yōu)惠所產(chǎn)生的費(fèi)用）W5=2.0萬元。

一樓為倉庫高度僅為2.Om，經(jīng)過協(xié)商二樓住戶費(fèi)用免除，電梯費(fèi)用由3～9樓負(fù)擔(dān)，合計14戶，每層兩戶，單元1面積為112.5㎡，單元2面積84.5㎡。

根據(jù)前面提出的基本原則，計算出六個基本方案，結(jié)果見表1。

通過協(xié)商，各住戶一致同意按照加權(quán)平均方案決定出資額，單元1的3、4、5、6等4戶均同意方案2，單元1的7、8、9等3戶均同意方案4，單元2的3、4、5、6等4戶均同意方案1，單元2的7、8、9等3戶均同意方案5。根據(jù)加權(quán)平均法則，計算的最終方案，見表2。

3 結(jié)論

對于有爭議問題的管理需要引入分歧管理的方法，根據(jù)分歧管理原則建立協(xié)商機(jī)制，從而分化矛盾、有序推進(jìn)、逐步達(dá)成一致。舊樓加裝電梯雖然事小，但也十分復(fù)雜，需要政府部門的規(guī)范和引導(dǎo)，也需要尊重各住戶的權(quán)益，要發(fā)揮民主，又要逐步達(dá)成一致。本文提出的費(fèi)用分解、基礎(chǔ)方案、表決機(jī)制等都是基于分化矛盾、有序推進(jìn)、逐步達(dá)成一致的原則的具體方法。在實踐中，政府的權(quán)威指導(dǎo)和指引是非常重要的，政府相關(guān)部門應(yīng)本著規(guī)范民間行為、維持社會和諧穩(wěn)定的目的，主動指引、規(guī)范和服務(wù)舊樓加裝電梯的工作。建議政府相關(guān)部門應(yīng)主要做好三方面工作：一是制定電梯造價的費(fèi)用項目劃分標(biāo)準(zhǔn)，以技術(shù)規(guī)范形式，確定電梯建設(shè)費(fèi)用的項目構(gòu)成，作為相關(guān)費(fèi)用分?jǐn)偟募夹g(shù)依據(jù)；二是根據(jù)公平、公正原則推薦基礎(chǔ)分?jǐn)偡桨?，作為協(xié)商的基礎(chǔ)；三是制定費(fèi)用分?jǐn)偟膮f(xié)商機(jī)制和表決程序，作為政策指引。本文在這方面進(jìn)行初步探索，對于舊樓加裝電梯的工作會有一定的參考意義。