領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)相關(guān)政策及問題研究

張園惠

摘要：黨的十八屆三中全會(huì)明確提出對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，同時(shí)審計(jì)“人”和“責(zé)任”，將資源環(huán)境審計(jì)納入領(lǐng)導(dǎo)干部任期政績考核的指標(biāo)。文章就目前提出的相關(guān)政策進(jìn)行梳理，總結(jié)歸納諸多學(xué)者的研究成果，指出目前對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)尚存在問題。

關(guān)鍵詞：領(lǐng)導(dǎo)干部；自然資源資產(chǎn)；離任審計(jì)

近年來，我國經(jīng)濟(jì)取得了非凡成績，但一些地區(qū)卻以“消費(fèi)”自然資源、“消耗”生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，為追求短期經(jīng)濟(jì)利益，“滿足”任期政績考核需要，一味以“GDP論英雄”，忽略自然資源的不可再生性和生態(tài)環(huán)境的不可逆轉(zhuǎn)性。此外，以往“先離任，后審計(jì)”也造成自然資源損害、生態(tài)環(huán)境破壞的責(zé)任難以追究。

1、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審相關(guān)政策梳理

筆者對相關(guān)文件進(jìn)行梳理（見圖1），筆者將與領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)相關(guān)性較強(qiáng)的政策內(nèi)容進(jìn)行解讀，闡述研究該課題的政策意義。

2013年11月《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”，這是首次提出在自然資源資產(chǎn)審計(jì)中要針對“人”和“責(zé)任”的審計(jì)戰(zhàn)略思路；2015年11月審計(jì)試點(diǎn)工作正式拉開帷幕，全國各級審計(jì)機(jī)關(guān)將根據(jù)各地自然資源資產(chǎn)的稟賦特點(diǎn)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作重點(diǎn)，有針對性地組織審計(jì)試點(diǎn)工作；2015年12月《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》提出從2018年開始，在全國試行，到2020年，力爭在全國范圍內(nèi)初步構(gòu)建責(zé)任明確、途徑通暢、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿?、修?fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度；2016年5月《“十三五”國家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》提出從2018年起全面推開，2020年建立起比較完善的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度；2017年6月《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)暫行規(guī)定》為開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)指明了方向、明確了目標(biāo)，對領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹立和踐行新發(fā)展理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境安全，完善生態(tài)文明績效評價(jià)考核和責(zé)任追究制度，推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任具有重要意義。

2 領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中存在的問題

2.1 自然資源資產(chǎn)信息數(shù)據(jù)零散、非系統(tǒng)全面

我國自然資源總量豐富，包括土地、水利、森林、海洋等，它們由國家發(fā)改委、林業(yè)局、水利部、農(nóng)業(yè)部等不同職能部門進(jìn)行管理、規(guī)劃，相關(guān)自然資源資產(chǎn)信息、數(shù)據(jù)也由這些職能部門及其相關(guān)科研院所、研究機(jī)構(gòu)等花費(fèi)大量資金進(jìn)行定期、不定期資源監(jiān)測、數(shù)據(jù)采集、信息分析、資料研究。但上述統(tǒng)計(jì)行為往往是因其自身某種目標(biāo)需要進(jìn)行，其信息數(shù)據(jù)不能被廣泛利用，數(shù)據(jù)結(jié)果歸各部門、機(jī)構(gòu)、團(tuán)體等所有。而審計(jì)人員如需利用其統(tǒng)計(jì)結(jié)果，需與這些職能部門、研究機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體等進(jìn)行溝通，但部門間尚未構(gòu)建橫向聯(lián)動(dòng)機(jī)制，缺乏數(shù)據(jù)交流、共享渠道，獲取全面、完整的信息數(shù)據(jù)困難。同時(shí)，不同職能部門、機(jī)構(gòu)、團(tuán)體間未對不同的自然資源信息、數(shù)據(jù)進(jìn)行匯集、整合，信息、數(shù)據(jù)在采集、匯總、管理、使用等方面的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)均不統(tǒng)一，沒有統(tǒng)一的管理體制，沒有成型的共享數(shù)據(jù)庫，數(shù)據(jù)、信息可能存在交叉、遺漏等現(xiàn)象。再者，目前自然資源資產(chǎn)負(fù)債表尚未統(tǒng)一，資產(chǎn)負(fù)債表構(gòu)成、科目設(shè)置、資產(chǎn)、負(fù)債核算方法、確認(rèn)、計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)等尚不明確，同樣造成信息數(shù)據(jù)非全面性、非系統(tǒng)性。

2.2 自然資源的價(jià)值量化評估比較困難

我國自然資源總量豐富，種類繁多，現(xiàn)有的數(shù)據(jù)資料不能完整體現(xiàn)自然資源的實(shí)際特性，有的能描述自然資源空間分布，卻無法探查其蘊(yùn)藏量；有的能夠探測出存量數(shù)量，卻不能探知其質(zhì)量；有的產(chǎn)權(quán)界定不明，歸屬不清。數(shù)據(jù)資料缺失，難以量化評估，核算難度大。自然資源總量豐富，難以度量，自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值難以量化，而生態(tài)價(jià)值比之經(jīng)濟(jì)價(jià)值更加難以客觀計(jì)量，現(xiàn)存計(jì)量方法利弊皆有，生態(tài)價(jià)值市場化操作困難，商品化認(rèn)定難度較大。自然資源因客觀因素造成的損失與破壞，都將影響對領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)責(zé)任履行情況的估量，加上缺少相應(yīng)指標(biāo)評定體系與考核標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際審計(jì)操作困難。此外，各地區(qū)自然資源狀況不同，領(lǐng)導(dǎo)干部戰(zhàn)略規(guī)劃不同，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表原則尚未統(tǒng)一等都將造成價(jià)值量化評估困難。

2.3 自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)提取、核算困難

自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)提取、核算困難原因如下：一是資料不全，現(xiàn)有數(shù)據(jù)資料不能完整的體現(xiàn)自然資源的實(shí)際特性，不能全面描述自然資源資產(chǎn)的地理分布、蘊(yùn)藏量、質(zhì)量、歸屬權(quán)等要素，如有的能描述資源的地理分布，卻無法探查其蘊(yùn)藏量；有的能夠探測出存量數(shù)量，卻不能探知其質(zhì)量；有的產(chǎn)權(quán)界定不明，歸屬不清。二是數(shù)據(jù)斷檔。目前數(shù)據(jù)量、信息量過大，數(shù)據(jù)收集、整理、分析等實(shí)際操作難度過大，統(tǒng)計(jì)技術(shù)匱乏、程序復(fù)雜，導(dǎo)致數(shù)據(jù)采集頻率不夠，數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)周期過長，削減數(shù)據(jù)時(shí)效性，造成數(shù)據(jù)斷檔。三是數(shù)據(jù)分散。自然資源總量豐富，種類繁多，現(xiàn)階段審計(jì)部門無法熟練應(yīng)用專業(yè)技術(shù)，且缺乏資源環(huán)境專業(yè)人才，無法單獨(dú)獲取自然資源完整數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)分散不統(tǒng)一、不完整，有些數(shù)據(jù)還為過去時(shí)點(diǎn)統(tǒng)計(jì)，無法再次核對其真實(shí)性、完整性；審計(jì)部門最后匯總的數(shù)據(jù)可能存在交叉、遺漏甚至篡改等問題，都將加大自然資源資源資產(chǎn)核算的難度。

2.4 審計(jì)人員專業(yè)能力不足

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的工作任務(wù)繁重、程序繁雜、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)復(fù)雜，專業(yè)性過強(qiáng)，需要審計(jì)不同類型的自然資源，需要審計(jì)內(nèi)容面廣、點(diǎn)多，對審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)、專業(yè)技能、業(yè)務(wù)技能要求高。然而，目前我國自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作人員大多數(shù)為經(jīng)濟(jì)類專業(yè)背景，對自然資源領(lǐng)域知之甚少，缺少自然資源學(xué)、自然地理與資源環(huán)境、自然資源管理、植物學(xué)、生物學(xué)、環(huán)境工程學(xué)等專業(yè)背景的審計(jì)人員，不具備綜合分析評定自然資源資產(chǎn)相關(guān)數(shù)據(jù)信息的能力，只能依靠國家發(fā)改委、林業(yè)局、水利部等其它職能部門提供相關(guān)自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)信息，審計(jì)部門獨(dú)立性受到制約，無法核對、證實(shí)數(shù)據(jù)信息的真實(shí)性、可靠性。

2.5 領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任難以界定

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任難以界定主要原因如下：一是由于自然資源的生長周期過長、形成較慢，領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)對自然資源管理、規(guī)劃、開發(fā)、使用等決策，對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)生的影響具有時(shí)滯性，對自然資源資產(chǎn)造成損害、環(huán)境造成破壞等責(zé)任認(rèn)定，因產(chǎn)生的時(shí)滯性、滯后性而難以界定、追究；二是因?yàn)樽匀毁Y源資產(chǎn)離任審計(jì)的任務(wù)繁重，需要審計(jì)的范圍過廣、內(nèi)容過多、時(shí)間過長，可能后任領(lǐng)導(dǎo)干部已經(jīng)改變了自然資源資產(chǎn)現(xiàn)況，以至責(zé)任界定困難；三是有些自然資源資產(chǎn)還涉及跨地區(qū)認(rèn)定，如江河、湖泊等跨越多個(gè)地區(qū)，導(dǎo)致不同區(qū)域的責(zé)任劃分困難。再者不同區(qū)域的領(lǐng)導(dǎo)干部往往各自為政，其戰(zhàn)略規(guī)劃、資源規(guī)劃、環(huán)境定位等存在差異，可能存在跨區(qū)域性資源利益沖突，導(dǎo)致各區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任區(qū)分困難。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)具有時(shí)效性，但是數(shù)據(jù)采集無法與領(lǐng)導(dǎo)干部任期同步，有些數(shù)據(jù)是過去某個(gè)時(shí)間點(diǎn)統(tǒng)計(jì)，無法在領(lǐng)導(dǎo)干部離任時(shí)再次采集數(shù)據(jù)或追溯某一時(shí)期的數(shù)據(jù)，進(jìn)行核算。此外，自然資源的管理、規(guī)劃、使用涉及多個(gè)職能部門，部門間的權(quán)力運(yùn)用、價(jià)值定位、戰(zhàn)略規(guī)劃不盡相同，導(dǎo)致對不同部門同一資源的責(zé)任界定困難。目前自然資源數(shù)據(jù)分散在不同職能部門，需要進(jìn)行“聯(lián)合審計(jì)”，其它部門參與到領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計(jì)的過程中，審計(jì)部門獨(dú)立性受到制約，如何保證不受其它職能部門影響，客觀界定領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任履行情況，保證審計(jì)證據(jù)的可靠性、公正性這一問題亟待解決。

2.6 審計(jì)法律滯后，評價(jià)定責(zé)難度大

2013年11月《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，首次提出審計(jì)自然資源資產(chǎn)管理、規(guī)劃、開發(fā)、使用和防治資源污染、防護(hù)環(huán)境破壞的責(zé)任人及其責(zé)任履行情況；2015年8月《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》明確對領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)、追責(zé)辦法；2015年11月《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》有針對性開展審計(jì)試點(diǎn)工作；2017年6月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》提出審計(jì)工作具體要求，但尚有政策缺陷、法律漏洞，如缺乏具體定責(zé)指標(biāo)、評定體系、追責(zé)依據(jù)、產(chǎn)權(quán)歸屬細(xì)則、權(quán)利各方責(zé)任義務(wù)規(guī)定、資產(chǎn)使用、交易辦法、資產(chǎn)監(jiān)管范圍、內(nèi)容、資產(chǎn)有償使用機(jī)制、資源損害、環(huán)境破壞賠償標(biāo)準(zhǔn)等。再者，目前離任審計(jì)僅是通過行政政策非強(qiáng)制性加以推廣，缺少相應(yīng)法律制度約束，即便在短期內(nèi)被各省市地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部加以實(shí)行，但各地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部解讀各異、執(zhí)行存在差異，政策實(shí)行效果不佳。

參考文獻(xiàn)

[1]郭旭.領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)研究綜述[J].審計(jì)研究.2017（02）：25-30.

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