新時代中國立法發(fā)展的理念與實踐

封麗霞

十八大以來，習近平在多個場合要求以“良法”促進“善治”，強調“小智治事，中智治人，大智立法。治理一個國家、一個社會，關鍵是要立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩。法律是治國理政最大最重要的規(guī)矩?！?《習近平關于協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2015年，第100頁。立法就是為治國理政立制度、樹規(guī)矩、定方圓。立足于全面推進依法治國的系統(tǒng)性和整體性高度，習近平對立法工作的戰(zhàn)略地位、目標方向、價值追求和工作要點予以全面闡述和深刻總結，大大豐富了中國特色社會主義立法理念的內涵，有力推進了立法實踐的發(fā)展。關于新時代中國立法發(fā)展的理念與思路，主要可以從以下八個方面加以把握：

一、以立法質量作為“良法善治”之基礎要件

經過改革開放40年的發(fā)展，當代中國立法與法律體系建設取得了顯著的成就。2011年3月，十一屆全國人大四次會議宣布：“一個立足于中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現代化建設需要、集中體現黨和人民意志的，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次的法律規(guī)范構成的中國特色社會主義法律體系已經形成，國家經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態(tài)文明建設的各個方面實現有法可依，黨的十五大提出到2010年形成中國特色社會主義法律體系的立法工作目標如期完成?！盵注]《十一屆全國人大四次會議舉行第二次全體會議》，《人民日報》2011年3月11日，第1版。這是我國法律體系發(fā)展進程中的一個標志性里程碑。就此，習近平給予了充分肯定：“新中國成立以來特別是改革開放以來，經過長期努力，我國形成了中國特色社會主義法律體系，國家生活和社會生活各方面總體上實現了有法可依，這是一個了不起的重大成就。”[注]《中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議文件匯編》，第83頁。

當然，我們也應清醒地認識到，盡管我國法律體系建設已達到相當規(guī)模，業(yè)已形成以憲法為核心、以法律為龍頭，法規(guī)、規(guī)章相互銜接配套的中國特色社會主義法律體系。但總體而言，我國立法發(fā)展基本上是“粗放”式的，屬于數量增長型的發(fā)展模式。與“量”的顯著增長相比，“質”的進步并不突出。換言之，我們盡管解決了“無法可依”的歷史性問題，基本實現了“有法可依”的目標，但立法對于經濟社會發(fā)展的積極引領和推動作用還發(fā)揮不夠，人民參與立法的形式和渠道還相當有限，立法的科學性、可操作性與實效性也有待提高。

習近平指出，立法質量是做好立法工作的生命線，是破解立法領域突出問題的總抓手，并深刻揭示了通過良法實現善治的治國之道。他引用宋代政治家王安石的名言來說明這個道理，即“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治”[注]王安石：《臨川先生文集》，北京：中華書局，1959年，第678頁。。結合新時代立法工作的實際情況與新任務，他指出：“我們也要看到，實踐是法律的基礎，法律要隨著實踐發(fā)展而發(fā)展。轉變經濟發(fā)展方式，擴大社會主義民主，推進行政體制改革，保障和改善民生，加強和創(chuàng)新社會管理，保護生態(tài)環(huán)境，都會對立法提出新的要求。”[注]《習近平關于全面依法治國論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2015年，第43頁。

在中國特色社會主義法律體系基本形成的“后法律體系”時代，立法工作面臨的任務與壓力依然繁重。習近平十分冷靜地認識到：“我們也要看到，實踐發(fā)展永無止境，立法工作也永無止境，完善中國特色社會主義法律體系任務依然很重。”[注]《中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議文件匯編》，第83頁。他從國家善治的高度對新時代的立法工作提出更高要求：“人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強調法治，越是要提高立法質量。”[注]《習近平關于全面依法治國論述摘編》，第43頁。為此，要回應人民群眾對于立法的關切，為國家治理提供良法，就必須把立法質量放在至關重要的位置上。這是新時代中國立法發(fā)展的內在要求與緊迫任務。

二、以人大主導立法推動民主立法的實現

現代民主理論認為，國家的一切權力來自人民。人民選舉自己的代表組成立法機關，由立法機關制定法律，再由行政機關和司法機關執(zhí)行法律，以此實現主權在民原則。據此，在現代社會，凡是民主沒有確立的地方就沒有法治；反過來說，民主確立以后也必須通過法治來加以保障。法治的實質就是民主，因為法是人民制定的，法治即人民之治?，F代法治的民主性，主要是通過立法的民主性得以體現。這不僅是立法高質量的標志，同時也是立法民意基礎的保證。我國《立法法》第5條對此作出規(guī)定：立法應當體現人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動。

十八大以來，在科學立法、民主立法的目標指引之下，我國的民主立法進程有了巨大提升與進步。隨著公民法治意識的不斷增強與利益表達需求的增長，民主立法、公眾參與立法的理念深入人心。就此，習近平指出：“推進科學立法、民主立法，是提高立法質量的根本途徑……民主立法的核心在于為了人民、依靠人民?！币虼恕耙晟瓶茖W立法、民主立法機制，創(chuàng)新公眾參與立法方式，廣泛聽取各方面意見和建議”[注]《中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議文件匯編》，第84頁。。只有著實推進民主立法，才能真正實現以民為本、立法為民、公平公正立法，才能使每一部立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護。

習近平關于立法的重要論述始終貫穿著堅持人民主體地位的原則和人民參與立法這條主線。他指出：“必須充分發(fā)揮人民代表大會制度的根本政治制度作用”“堅持國家一切權力屬于人民，堅持人民主體地位，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力”。他還鄭重提醒全黨，要“切實防止出現人民形式上有權、實際上無權的現象”。指出在新形勢下，要毫不動搖堅持人民代表大會制度，當前和今后一個時期，首先就要加強和改進立法工作?！耙プ√岣吡⒎ㄙ|量這個關鍵，深入推進科學立法、民主立法，完善立法體制和程序，努力使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護?！盵注]習近平：《在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》，《人民日報》2014年9月6日，第2版。

由人民選出代表組成代議機關實現對立法過程的主導，是立法獲得正當性與公正性的基礎。運用民主法治思維推進立法工作，踐行以人為本、立法為民的理念，就必須實現人大對于立法過程的主導。多年以來，政府部門主導立法以及由此形成的立法權的行政化、部門化問題，一直影響著我國立法的民主性與公正性。實踐當中，政府部門行使了相當重要和廣泛的立法權，而人大立法職能卻未能充分行使到位。對于人大立法與政府立法的這種“錯位”現象，有人形象地評價說“人大抓雞毛蒜皮，政府抓關鍵問題”“人大立法管小事，政府立法管大事”。這就是社會各界常常批評的“國家立法權部門化，部門立法權利益化，部門利益通過部門立法合法化”現象[注]這種“政府主導”或曰“部門本位”立法的消極影響主要表現為：首先，造成立法過程的“尋租”和立法權異化，造成法出多門和立法打架；其次，一些部門借“歸口起草”法律法規(guī)之機不適當地擴張行政權力、增設行政機構、重管理輕服務。一些立法中關于部門職權和行政相對人義務的規(guī)定過多且較為全面，而關于部門職責和行政相對人權利的規(guī)定過少；再次，部門利益支配相關立法過程，部門或行業(yè)的管理者實際上成為本部門、本行業(yè)管理事項的立法者，形成立法過程中“運動員”和“裁判員”二者身份的合一，社會公眾難以參與和影響立法過程。參見封麗霞：《健全人大主導立法工作的體制機制》，《學習時報》2014年11月3日，第1版；封麗霞：《人大主導立法的可能與限度》，《法學評論》2017年第5期。。針對上述問題，習近平指出：要健全人大主導立法工作的體制機制、發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用；要進一步加強人大及其常委會制度建設，建立由全國人大相關專門委員會、全國人大常委會法制工作委員會組織有關部門參與起草綜合性、全局性、基礎性等重要法律草案制度。而且，還要增加有法治實踐經驗的專職常委比例，依法建立健全專門委員會、工作委員會立法專家顧問制度[注]《中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議文件匯編》，第84頁。。

三、以完善立法體制深入推進科學立法

現代立法應是一項尊重與體現客觀規(guī)律的科學活動?？茖W立法的基本含義，即要求在立法過程中以科學的方法準確反映法律所調整的社會關系的本質及其內在規(guī)律。這就要求立法工作做到實事求是，一切從實際出發(fā)，主觀符合客觀，按照經濟社會發(fā)展的客觀規(guī)律來立法。馬克思曾這樣表述了立法的科學性要求：“立法者應該把自己看做一個自然科學家。他不是在制造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律，他把精神關系的內在規(guī)律表現在有意識的現行法律之中。如果一個立法者用自己的臆想來代替事情的本質，那么我們就應該責備他的極端任性。”[注]《馬克思恩格斯全集》第1卷，北京：人民出版社，1956年，第183頁。堅持立法的科學化，有助于產生符合經濟社會發(fā)展需要的高質量良法，有益于尊重立法活動的規(guī)律、克服立法過程中的主觀隨意性和盲目性，也有利于避免或減少立法決策失誤，降低立法成本，提高立法效益。我國《立法法》第6條對立法的科學化要求作了規(guī)定：立法應當從實際出發(fā)，科學合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任。

科學立法首先要求立法與法律體系建設必須尊重和體現客觀實際，符合社會政治、經濟和文化發(fā)展的客觀需要，全面反映經濟社會發(fā)展客觀規(guī)律的要求。其次，要求立法產品能夠真正有效解決問題、化解社會矛盾，具有很強的針對性和可操作性。習近平專門指出：“推進科學立法，關鍵是完善立法體制?！盵注]習近平：《加快建設社會主義法治國家》，《求是》2015年第1期。立法體制是立法制度的最重要組成部分，是國家法律體系建設的前提性環(huán)節(jié)。如果說法律是成品，立法是生產法律產品的過程，那么立法體制就是生產法律產品的發(fā)動機裝置。沒有良好的立法體制，便難有科學立法。可以說，改革和完善立法體制機制是實現科學立法、提高立法質量，從而全面改善一國法律體系狀況的前提。為深入推進科學立法，十八屆四中全會就完善我國現行立法體制進行了全面部署。

(一)規(guī)范與改進政府立法制度

隨著社會管理事務的日益復雜和民眾需求的多元化，立法的專業(yè)性、技術性、科學性要求日漸凸顯，政府立法權的適度擴大便具有歷史必然性與現實合理性。政府立法以其特有的專業(yè)性、及時性和靈活性迅速填補了國家立法的空白，彌補了人大立法的諸多缺憾，緩解了立法民主與立法效率的緊張關系，以及社會的迫切立法需求與國家立法供給不足之間的矛盾，使得我國立法規(guī)?；具m應改革開放與社會發(fā)展的需要。故可言，政府立法對于推進形成完善的法律體系，充分發(fā)揮立法之于各項改革事業(yè)的引領與推動作用，提升立法的科學性與效率性，發(fā)揮著不可或缺的作用。然而，我們也應清醒地認識到，部門主導和部門利益本位可能給整個法律體系建設以及法律實施帶來的負面影響。

為有效防止立法過程中的部門本位和地方保護主義，十八屆四中全會提出要明確立法權力邊界。為此，必須規(guī)范政府的各項立法權限，合理界定各部門立法的權限范圍和議事程序；完善行政法規(guī)、規(guī)章制定程序，完善公眾參與政府立法機制，引入社會監(jiān)督力量，做到“開門立法”，防止少數立法精英“黑箱立法”，濫用立法權，從而防止部門立法的腐敗與恣意，推動實現政府立法的程序化、規(guī)范化和民主化。為實現科學立法的要求，還要在一定程度改革現行“歸口立法”的做法，加強人大對同級政府立法的制約與監(jiān)督，使人大立法與政府立法保持內容和形式上的統(tǒng)一。

實踐當中，一些對于國計民生極其重要的法律法規(guī)遲遲不得出臺，一個很重要的原因就是相關部門各執(zhí)己見、互不讓步，就某些法律條款達不成共識。習近平就此專門強調：“各有關方面都要從黨和國家工作大局出發(fā)看待立法工作，不要囿于自己那些所謂利益，更不要因此對立法工作形成干擾。要想明白，國家和人民整體利益再小也是大，部門、行業(yè)等局部利益再大也是小……如果有關方面都在相關立法中掣肘，都抱著自己那些所謂利益不放，或者都想避重就輕、拈易怕難，不僅實踐需要的法律不能及時制定和修改，就是弄出來了，也可能不那么科學適用，還可能造成相互推諉扯皮甚至‘依法打架’。這個問題要引起我們高度重視?！盵注]《習近平關于全面依法治國論述摘編》，第44頁。為解決上述問題，十八屆四中全會要求，對部門間爭議較大的重要立法事項，應由決策機關引入第三方評估，充分聽取各方意見，協(xié)調決定，不能久拖不決。重要的行政管理法律法規(guī)應該由政府法制機構組織起草[注]《十八大以來重要文獻選編》(中)，第161頁。。

(二)依法賦予設區(qū)的市地方立法權

誠如習近平所總結的：“我國是一個有十三億多人口的大國，地域遼闊，民族眾多，國情復雜。我們黨在這樣一個大國執(zhí)政，要保證國家統(tǒng)一、法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一，要實現經濟發(fā)展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態(tài)良好，都需要秉持法律這個準繩、用好法治這個方式。”[注]《習近平關于全面依法治國論述摘編》，第9頁。在中國這樣一個各地經濟社會發(fā)展水平存在重大差異性的世界最大發(fā)展中國家，要在治國理政過程中用好法治這個方式，必須在維護全國法制統(tǒng)一的基礎上，充分發(fā)揮中央立法與地方立法兩個積極性，實現中央與地方立法權限的科學界定與合理劃分。

我國憲法和立法法等法律確立了以中央集中立法為主導的“一元兩級”立法體制。中央立法處于立法權“金字塔”體系的頂部，地方立法權來自中央的單方授權和委托。中央立法能夠保證統(tǒng)一的政權權威和整體的法律規(guī)制效能，增強國家治理的有效性與聚合度，也有助于培養(yǎng)公民對國家的整體認同，形成民族國家基于同一法律體系基礎之上的有效整合。然而，我國各個地方之間巨大的空間差異以及經濟社會發(fā)展的高度不平衡性決定了中央就同一問題進行全國統(tǒng)一立法的困難。由于來自全國的各種立法信息的“失真”“失實”，中央也難以實現法律產品供給的及時性與有效性。中央立法要統(tǒng)一實現“全國一刀切”和“一盤棋”，就只能制定一些寬泛的原則性、粗線條的法律條款。如果中央立法進行精細化的規(guī)定，則難以兼顧各地風土人情的差異性和特殊性，很容易導致法律在實施過程中的“水土不服”。

在我國現行立法體制框架之下，地方立法很大程度上是一種“執(zhí)行性立法”，遵循可執(zhí)行、可操作、不抵觸的立法原則，對中央立法起著“拾缺補漏”的作用。改革開放40年來，我國立法工作的一條有益經驗是，通過地方各種“先行先試”的立法試驗帶動中央立法的發(fā)展。這種“先地方后中央”的立法工作模式，不僅調動了地方的立法積極性，而且為中央立法源源不斷地提供了智慧來源，大大減少了中央立法的試錯成本、減少了制度試驗的風險。

在維護社會主義法制統(tǒng)一的原則之下，充分發(fā)揮地方立法的主動性積極性，既有利于強化中央與地方的聯系和制約，又契合市場經濟和社會生產力發(fā)展的內在要求。既可以彌補中央立法之不足并為中央立法提供經驗，又能解決地方面臨的一些純粹地方性、特殊性和個性化的法律規(guī)制問題。因之，在保證中央立法權威和中央立法主導地位的基礎之上，應以憲法為依據，科學配置中央與地方的立法權限，進一步下放地方立法權。就此，十八屆四中全會提出，要明確地方立法權限和范圍，依法賦予設區(qū)的市地方立法權。2015年《立法法》修改的一大亮點就是賦予設區(qū)的市地方立法權，即設區(qū)的市在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)。為充分發(fā)揮地方立法制度創(chuàng)新的“試驗田”作用，《立法法》第13條規(guī)定，全國人大及其常委會可以根據改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定。這些都是關于我國地方立法體制的重大變革，對于調動我國地方立法的積極性與創(chuàng)新性，構建科學合理的中央與地方關系進而推動國家治理體系現代化將起到深遠的作用。

(三)推進立法職權配置與立法程序的精細化

為增強法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性，習近平提出“要堅持立改廢釋并舉”,并以政府職能轉變?yōu)槔U述了法律的立改廢問題。他指出：“政府職能轉變到哪一步，法治建設就要跟進到哪一步。要發(fā)揮法治對轉變政府職能的引導和規(guī)范作用，既要重視通過制定新的法律法規(guī)來固定轉變政府職能已經取得的成果，引導和推動轉變政府職能的下一步工作，又要重視通過修改或廢止不合適的現行法律法規(guī)為轉變政府職能掃除障礙?！盵注]《習近平關于全面依法治國論述摘編》，第45頁。為從立法程序上保證立法質量，十八屆四中全會決定還專門提出要完善法律草案表決程序，對重要條款可以單獨表決。為確保立法的實效性和可操作性，還需要加強法律解釋工作，及時明確法律規(guī)定含義和適用法律依據。

(四)重視立法人才隊伍建設

立法工作是一項政治性、專業(yè)性、技術性都很強的法治工作。實現科學立法的一個重要條件是立法者的法律素養(yǎng)與工作能力。只有一支素質高、能力強、德才兼?zhèn)涞牧⒎犖?，才能把科學立法的要求落到實處。習近平高度重視包括立法人才建設在內的法治工作隊伍建設。指出：“全面推進依法治國，建設一支德才兼?zhèn)涞母咚刭|法治隊伍至關重要”“立法、執(zhí)法、司法這3支隊伍既有共性又有個性，都十分重要。立法是為國家定規(guī)矩、為社會定方圓的神圣工作，立法人員必須具有很高的思想政治素質，具備遵循規(guī)律、發(fā)揚民主、加強協(xié)調、凝聚共識的能力?！盵注]習近平：《加快建設社會主義法治國家》，《求是》2015年第1期。為此，十八大以來，立法隊伍建設成為加強立法工作的當務之急。全國人大常委會提出要“著力培養(yǎng)一批國家級立法工作領軍人才、專家級立法工作骨干人才、素質優(yōu)良的立法工作專業(yè)人才”[注]參見《各地人大及其常委會立法機構和立法隊伍建設的情況》，http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2016-09/20/content_1997858.htm， 訪問日期：2017年1月20日。。

四、以加強憲法監(jiān)督保障依法立法

現代法治理論強調，任何一種權力都有被腐化和被濫用的可能，立法權也不例外。因之，立法權在接受監(jiān)督方面沒有天然豁免權。在立法實踐當中，為了保證各項立法活動依法進行，必須建立健全科學、高效的憲法監(jiān)督制度。法治首先是憲法之治。憲法規(guī)定了國家根本政治制度、基本治國方略和國家機構的組成，規(guī)定了公民基本權利與義務，是國家根本大法和治國理政的總章程。依法立法的基本要求是，國家法律體系內部層次分明、內容協(xié)調、法律法規(guī)規(guī)章等各種法律淵源形式不得與憲法抵觸、上位法與下位法之間不得相互沖突，從而維護國家憲法權威與法制統(tǒng)一。因之，加強憲法監(jiān)督，通過推進合憲性審查工作來維護憲法權威是依法立法的前提與題中要義。

在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上，習近平指出：憲法以國家根本大法的形式“反映了我國各族人民的共同意志和根本利益，成為歷史新時期黨和國家的中心工作、基本原則、重大方針、重要政策在國家法制上的最高體現”。因此，“依法治國，首先是依憲治國；依法執(zhí)政，關鍵是依憲執(zhí)政”“憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施?！盵注]習近平：《在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話》，《人民日報》2012年12月5日，第1版。然而，我國保證憲法實施的監(jiān)督機制和具體制度還不健全。為此，“必須把宣傳和樹立憲法權威作為全面推進依法治國的重大事項抓緊抓好，切實在憲法實施和監(jiān)督上下功夫”[注]《中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議文件匯編》，第82頁。。

十八屆四中全會要求健全憲法實施和監(jiān)督制度。2015年新修訂《立法法》第87條規(guī)定：“憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸。”十九大報告著重強調要加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威。2018年新修改的憲法第5條重申：“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”以及“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”。

關于社會主義法制統(tǒng)一問題，習近平強調：“我們必須加強憲法和法律實施，維護社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴、權威?！盵注]《習近平關于全面依法治國論述摘編》，第44頁。為在立法過程中維護憲法權威和社會主義法制統(tǒng)一，針對我國立法監(jiān)督機制運行的現狀，習近平指出：各級人大及其常委會要擔負起憲法法律賦予的監(jiān)督職責，維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴、權威[注]《十八大以來重要文獻選編》(中)，第57頁。。在我國，備案審查、改變與撤銷是各級人大及其常委會對規(guī)范性文件行使立法監(jiān)督權、維護國家法制統(tǒng)一的重要制度。十八屆四中全會提出要完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，加強備案審查制度和能力建設。習近平在關于十八屆四中全會決定的說明中也強調，要進一步完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制；加強備案審查制度和能力建設，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件；禁止地方制發(fā)帶有立法性質的文件[注]《十八大以來重要文獻選編》(中)，第148、150頁。。

2015年修訂的《立法法》第99條規(guī)定，有關的專門委員會和常務委員會工作機構可以對報送備案的規(guī)范性文件進行主動審查；第101條規(guī)定，全國人民代表大會有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當按照規(guī)定要求，將審查、研究情況向提出審查建議的國家機關、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民反饋，并可以向社會公開；第104條規(guī)定，最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應用法律的解釋，應當自公布之日起三十日內報全國人民代表大會常務委員會備案。2018年十三屆全國人大一次會議對憲法進行修改的一項重要內容，是將全國人民代表大會下設的“法律委員會”修改為“憲法和法律委員會”。這些關于加強憲法監(jiān)督的憲法與法律規(guī)定對于健全我國合憲性審查工作機制、完善我國憲法監(jiān)督制度、推動實現依法立法有著殊為重要的意義。

五、以重點領域立法推動法律體系不斷完善

立法工作要實現對各項改革事業(yè)的引領，就必須堅持立法先行、突出重點立法，積極主動適應經濟社會發(fā)展的現實之需。在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上，習近平對加強重點領域立法提出了要求：“全國人大及其常委會要加強重點領域立法，拓展人民有序參與立法途徑，通過完備的法律推動憲法實施，保證憲法確立的制度和原則得到落實。國務院和有立法權的地方人大及其常委會要抓緊制定和修改與法律相配套的行政法規(guī)和地方性法規(guī)，保證憲法和法律得到有效實施。”[注]習近平：《在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話》，《人民日報》2012年12月5日，第1版。在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上，習近平再次要求加強重點領域立法：“我們要加強重要領域立法……要堅持問題導向，提高立法的針對性、及時性、系統(tǒng)性、可操作性，發(fā)揮立法引領和推動作用?！盵注]習近平：《在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》，《人民日報》2014年9月6日，第2版。他不斷強調：“要加強重點領域立法，及時反映黨和國家事業(yè)發(fā)展要求、人民群眾關切期待，對涉及全面深化改革、推動經濟發(fā)展、完善社會治理、保障人民生活、維護國家安全的法律抓緊制訂、及時修改?！盵注]習近平：《加快建設社會主義法治國家》，《求是》2015年第1期。

立法要適應實踐的要求。習近平指出：“實踐是法律的基礎，法律要隨著實踐發(fā)展而發(fā)展。轉變經濟發(fā)展方式，擴大社會主義民主，推進行政體制改革，保障和改善民生，加強和創(chuàng)新社會管理，保護生態(tài)環(huán)境，都會對立法提出新的要求?！盵注]《習近平關于全面依法治國論述摘編》，第43頁。因此，這些領域的立法必須加快進程、盡早出臺，從而滿足全面深化改革、推動經濟發(fā)展、完善社會治理和改善人民生活的需要。十八大以來，我國圍繞重點領域立法方面的成就卓越，積極發(fā)揮立法為全面深化改革保駕護航的作用，并逐步形成經濟立法、政治民主立法、文化立法、社會立法、生態(tài)文明立法的“五位一體”協(xié)調發(fā)展格局。根據十八屆三中全會、四中全會、五中全會精神，新時代我國的立法工作應主要圍繞以下五個方面的重點領域展開：

一是以編纂民法典為中心完善社會主義市場經濟法律制度。這主要包括：健全以公平為核心原則的產權保護制度，加強企業(yè)社會責任立法，完善激勵創(chuàng)新的產權制度，知識產權保護制度和促進科技成果轉化方面的立法；加強市場經濟法律制度建設，編纂民法典，制定和完善發(fā)展規(guī)劃、投資管理、土地管理、能源和礦產資源、農業(yè)、財政稅收、金融、宏觀調控、市場監(jiān)管、反壟斷等方面法律法規(guī)[注]圍繞民法典編纂，第十二屆全國人民代表大會第五次會議于2017年3月15日通過了《民法總則》，并預計于2020年完成《民法典》的編纂工作。在市場經濟立法領域，《證券法》進行了第三次修改，《預算法》在十八屆三中全會決定提出深化財稅體制改革之后完成了20年來首次大修，《保險法》和《中小企業(yè)促進法》也進行了修改。此外，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議通過了《資產評估法》。。

早在浙江工作時，習近平就指出：“我省要在完善社會主義市場經濟體制上走在前列，首先就要在法治建設上走在前列，更多地運用法律手段來調節(jié)經濟、實施監(jiān)管，加強對知識產權的保護，提高自主創(chuàng)新能力，反對不正當競爭，維護市場秩序，保證社會主義市場經濟的健康發(fā)展。”[注]習近平：《之江新語》，杭州：浙江人民出版社，2007年，第203頁。十八大以后，就加快社會主義市場經濟立法，習近平專門強調：“抓緊修改完善相關法律法規(guī)，盡快完成促進科技成果轉化法的修訂，加快標準化法、反壟斷法、公司法以及知識產權保護等方面的法律法規(guī)修訂工作，研究制定商業(yè)秘密保護法、職務發(fā)明條例、天使投資條例等?！盵注]《習近平關于全面依法治國論述摘編》，第46頁。

二是以保障和發(fā)展各項公民權利，推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化為目的的立法。這主要包括社會主義協(xié)商民主制度建設、基層民主和行業(yè)自律、國家機構組織、選舉制度和工作機制等民主政治以及反腐敗方面的立法[注]十八大以來，在民主政治制度化與行政立法領域，我國修改了《立法法》《行政訴訟法》《行政復議法》等多部法律。在反腐敗立法領域，我國通過刑法修正案(九)，對涉及貪污罪處罰的相關條款進行修改，確立對“貪污數額特別巨大或者有其他特別嚴重情節(jié)者”，可在其死刑緩期執(zhí)行二年期滿采取“終身監(jiān)禁”、不得減刑和假釋的制度。。

三是加強文化領域的立法，進一步完善保障人民基本文化權益的文化法律制度。這主要包括：制定公共文化服務保障法、文化產業(yè)促進法、國家勛章和國家榮譽稱號法；還要加強互聯網領域立法，完善網絡信息服務、網絡安全保護、網絡社會管理等方面的法律法規(guī)，依法規(guī)范網絡行為[注]在文化立法領域，十八大以來我國制定了《國家勛章和國家榮譽稱號法》《公共文化服務保障法》《電影產業(yè)促進法》《網絡安全法》《文物法》等多部法律。。習近平指出：“要用法律來推動核心價值觀建設?！盵注]《習近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014年，第165頁。就網絡社會管理立法，他強調：“要抓緊制定立法規(guī)劃，完善互聯網信息內容管理、關鍵信息基礎設施保護等法律法規(guī)，依法治理網絡空間，維護公民合法權益?！盵注]《習近平關于全面依法治國論述摘編》，第46頁。

四是加快保障和改善民生、推進社會治理體制創(chuàng)新以及國家安全法治建設方面的立法。這主要包括完善公共服務、教育、就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全、扶貧、慈善、社會救助和婦女兒童、老年人、殘疾人合法權益保護等方面的法律法規(guī)，以及加強社會組織立法、制定社區(qū)矯正法等[注]在加強與保障民生立法領域，十八大以來我國修改了《消費者權益保護法》，新制定了《慈善法》《民辦教育促進法》《中醫(yī)藥法》《社區(qū)矯正法》《旅游法》。在國家安全立法領域，制定了《國家安全法》《國防交通法》《境外非政府組織境內活動管理法》。。

五是加強生態(tài)文明建設領域的立法。十八大以來，習近平特別強調生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰。生態(tài)環(huán)境保護是功在當代、利在千秋的事業(yè)。建設生態(tài)文明是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。他還強調：“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設提供可靠保障?！盵注]《習近平談治國理政》，第210頁。因此，要用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度。具體而言，要盡快建立健全自然資源產權法律制度，完善國土空間開發(fā)保護方面的法律制度；制定完善生態(tài)補償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態(tài)環(huán)境保護等法律法規(guī)[注]在生態(tài)文明與環(huán)境保護立法領域，十八大以來我國的相關立法亮點紛呈，修改了《大氣污染防治法》《海洋環(huán)境保護法》《野生動物保護法》，《水污染防治法》也被列入修訂計劃，還制定了《環(huán)境保護稅法》。。

六、以全面立法引領全面深化改革

改革是中國特色社會主義制度的自我完善和發(fā)展，是推動中國特色社會主義各項事業(yè)發(fā)展的必由之路。法治是黨治國理政的基本方式，是我國國家治理的基本方略。因此，無論是深化改革，還是依法治國，都關系黨治國理政的根本性和全局性問題?！叭嫔罨母铩焙汀叭嬉婪ㄖ螄笔菍崿F全面建成小康社會戰(zhàn)略目標的兩大戰(zhàn)略舉措?！案母锖头ㄖ稳瑛B之兩翼、車之兩輪?！盵注]習近平：《在慶祝中國共產黨成立95周年大會上的講話》，北京：人民出版社，2016年，第17頁。如果不全面深化改革，發(fā)展就缺少動力、社會沒有活力。如果不全面依法治國，改革事業(yè)就不能持續(xù)、有序運行，就難以實現社會秩序與穩(wěn)定。我國要在深刻的經濟與社會改革中既生機勃勃又井然有序，就必須更好地發(fā)揮法治的引領和規(guī)范作用。為此，習近平指出：“在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協(xié)調，確保在法治軌道上推進改革。”[注]《習近平關于全面依法治國論述摘編》，第46頁。

習近平指出，科學立法是處理改革與法治關系的重要環(huán)節(jié)?！翱茖W立法是處理改革和法治關系的重要環(huán)節(jié)。要實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革發(fā)展需要。在研究改革方案和改革措施時，要同步考慮改革涉及的立法問題，及時提出立法需求和立法建議……要加強法律解釋工作，及時明確法律規(guī)定含義和適用法律依據?！盵注]《習近平關于全面依法治國論述摘編》，第51頁。十八屆四中全會決定明確要求：“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發(fā)展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權。對不適應改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止”[注]《中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議文件匯編》，第34頁。，從而確保國家發(fā)展、重大改革于法有據，把發(fā)展改革決策同立法決策更好地結合起來。

七、以黨的領導統(tǒng)領立法工作全局

在依法治國過程中堅持黨的領導不是一句空的口號，必須具體體現在黨領導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法的四大環(huán)節(jié)。堅持中國共產黨領導下的中國特色社會主義法治道路，首先就體現為黨領導人民制定憲法和法律，其次才是黨領導人民執(zhí)行憲法和法律。黨的領導必須貫徹到立法工作的全過程，統(tǒng)領立法工作的全局。唯此，才能充分實現民主立法、科學立法，有效提升立法質量，才能確保立法反映黨和國家事業(yè)的發(fā)展要求，體現社會主義核心價值觀，回應人民群眾的關切和期待。

首先，黨要善于通過法定程序使黨的主張上升為國家法律、轉化為國家意志、變成全體人民的共識和共同行動。這不僅是黨的各級組織實現黨的主張和政策的主要方式，也是黨與國家權力機關關系的重要方面。即黨關于國家事務的重要主張，屬于全國人大職權范圍內的、需要全體人民一體遵行的，要作為立法建議向全國人大提出，使之經過法定程序成為國家意志。各級黨組織和全體黨員都要模范地遵守憲法和法律。在此基礎上，才可能把黨的主張與人民的意志統(tǒng)一起來，把黨的決策與人大立法權的行使統(tǒng)一起來。唯此，才能實現黨的領導、人民當家作主與依法治國三者有機統(tǒng)一。

在闡述黨的政策與國家法律的關系問題時，習近平特別指出：“我們黨的政策和國家法律都是人民根本意志的反映，在本質上是一致的。黨的政策是國家法律的先導和指引，是立法的依據和執(zhí)法司法的重要指導。要善于通過法定程序使黨的主張成為國家意志、形成法律，通過法律保障黨的政策有效實施，確保黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用。黨的政策成為國家法律后，實施法律就是貫徹黨的意志，依法辦事就是執(zhí)行黨的政策。黨既領導人民制定憲法法律，也領導人民執(zhí)行憲法法律，黨自身必須在憲法法律范圍內活動，做到黨領導立法、保證執(zhí)法、帶頭守法?！盵注]《習近平關于全面依法治國論述摘編》，第20頁。

其次，既要堅持黨對立法工作的領導，又要完善黨對立法工作的領導，從而不斷提高黨領導立法工作的能力和水平。十八屆四中全會提出要加強黨對立法工作的領導，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序。指出，凡立法涉及重大體制和重大政策調整的，必須報黨中央討論決定。黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規(guī)定的程序進行憲法修改。法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會黨組向黨中央報告[注]《十八大以來重要文獻選編》(中)，第161頁。。2016年，《中共中央關于加強黨領導立法工作的意見》發(fā)布，對各級黨委領導立法工作的權限、方式和程序進行了規(guī)定，從而進一步了實現黨領導立法工作的規(guī)范化、制度化。十九大報告強調加強黨的集中統(tǒng)一領導，同時也強調改進黨的領導方式和執(zhí)政方式，要求支持人大、政府、政協(xié)和法院、檢察院依法依章程履行職能、開展工作、發(fā)揮作用，這兩個方面是統(tǒng)一的。

再次，在黨內立法與國家立法，即黨內法規(guī)與國家法律二者的關系上，習近平指出：“要完善黨內法規(guī)制定體制機制，注重黨內法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調，構建以黨章為根本、若干配套黨內法規(guī)為支撐的黨內法規(guī)制度體系?！盵注]習近平：《加快建設社會主義法治國家》，《求是》2015年第1期。他還對黨內法規(guī)與國家法律的關系問題作了深刻闡述：“需要明確的是，在我們國家，法律是對全體公民的要求，黨內法規(guī)制度是對全體黨員的要求，而且很多地方比法律的要求更嚴格。我們黨是先鋒隊，對黨員的要求應該更嚴。全面推進依法治國，必須努力形成國家法律法規(guī)和黨內法規(guī)制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局?！盵注]《中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議文件匯編》，第85頁。在修訂《中國共產黨廉潔自律準則》和《中國共產黨紀律處分條例》時，習近平繼續(xù)強調紀嚴于法、紀在法前，是由中國共產黨的性質決定的。黨章等黨規(guī)對黨員的要求比法律要求更高，黨員不僅要嚴格遵守法律法規(guī)，而且要嚴格遵守黨章等黨規(guī)，對自己提出更高要求[注]《習近平關于嚴明黨的紀律和規(guī)矩論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2016年，第56頁。。就國家法律與黨內法規(guī)的關系，習近平在十九大報告中提出堅持“依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一”的要求，并且強調不斷增強黨依法執(zhí)政本領，加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規(guī)制度體系。

八、以中國國情作為立法的根本遵循

習近平關于中國特色社會主義法治道路的一個鮮明觀點是，走什么樣的法治道路、建設什么樣的法治體系，是由一個國家的基本國情決定的。“全面推進依法治國，必須從我國實際出發(fā)，同推進國家治理體系和治理能力現代化相適應，既不能罔顧國情、超越階段，也不能因循守舊、墨守成規(guī)?！盵注]習近平：《加快建設社會主義法治國家》，《求是》2015年第1期。同理，立法工作亦不能脫離當代中國特定的社會政治條件和歷史文化傳統(tǒng)，不能生搬硬套某項外國的法律制度，而必須以中國國情為根本遵循、以中國實際情況為出發(fā)點和立足點，深刻把握中國國情對于立法的影響并作出契合當代中國法治實踐需要的法律規(guī)定。

習近平專門談到不能生搬硬套其他國家法律制度的問題?！笆澜缟喜淮嬖谕耆嗤恼沃贫?，也不存在適用于一切國家的政治制度模式?！镏积R，物之情也?！鲊鴩椴煌?，每個國家的政治制度都是獨特的，都是由這個國家的人民決定的，都是在這個國家歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經濟社會發(fā)展的基礎上長期發(fā)展、漸進改進、內生性演化的結果?！盵注]《十八大以來重要文獻選編》(中)，第60頁。他還指出：“‘橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳’。我們需要借鑒國外政治文明有益成果，但絕不能放棄中國政治制度的根本。中國有九百六十多萬平方公里土地、五十六個民族，我們能照誰的模式辦？誰又能指手畫腳告訴我們該怎么辦？”[注]《十八大以來重要文獻選編》(中)，第60頁。“古今中外的歷史都告訴我們，世界上沒有一個民族能夠亦步亦趨走別人的道路實現自己的發(fā)展振興，也沒有一種一成不變的道路可以引導所有民族實現發(fā)展振興?！盵注]習近平：《在紀念孫中山先生誕辰150周年大會上的講話》，北京：人民出版社，2016年，第5頁。“我國的實踐向世界說明了一個道理：治理一個國家，推動一個國家實現現代化，并不只有西方制度模式這一條道，各國完全可以走出自己的道路來。”[注]《習近平關于社會主義政治建設論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2017年，第7頁。

當然，以中國國情作為立法的根本出發(fā)點和立足點，并不意味著要關起門來立法，而是要在借鑒各國優(yōu)秀立法成果的基礎上找到適合自己國情實際的立法發(fā)展路徑。就此，習近平強調：“法治是人類文明的重要成果之一，法治的精髓和要旨對于各國國家治理和社會治理具有普遍意義。我們要學習借鑒世界上優(yōu)秀的法治文明成果。但是，學習借鑒不等于是簡單的拿來主義，必須堅持以我為主、為我所用，認真鑒別，合理吸收，不能搞‘全盤西化’，不能搞‘全面移植’，不能照搬照抄?！盵注]習近平：《加快建設社會主義法治國家》，《求是》2015年第1期。綜上所言，當代中國法律制度要在實踐中行得通、有生命力、有實效性，只能是從中國的社會土壤中生長出來。當代中國立法要茁壯成長，也必須深深扎根于中國國情。