成都市PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀及對(duì)策研究

閔連星　羅茜

摘要：PPP模式是近年來我國(guó)大力推廣的公共項(xiàng)目建設(shè)模式，文章在梳理成都市發(fā)展PPP模式的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和主要舉措的基礎(chǔ)上，利用財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)數(shù)據(jù)，對(duì)目前PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀、及存在的問題和障礙進(jìn)行分析，并建議從模式創(chuàng)新、人才培養(yǎng)、完善政策和扶持民營(yíng)企業(yè)等方面推動(dòng)PPP模式發(fā)展。

關(guān)鍵詞：成都；PPP模式；現(xiàn)狀；對(duì)策

PPP即政府與社會(huì)資本合作模式，可以有效緩解政府的財(cái)政支出壓力，并提高公共項(xiàng)目的供給水平和運(yùn)作效率，在全世界范圍內(nèi)被廣泛采用。2013年以來，在各級(jí)政府部門的推動(dòng)下，我國(guó)也掀起了PPP項(xiàng)目建設(shè)新浪潮。通過對(duì)成都市發(fā)展PPP模式的發(fā)展條件、舉措、現(xiàn)狀、問題和不足進(jìn)行分析和歸納，提出針對(duì)性發(fā)展對(duì)策，可以促進(jìn)PPP模式加快實(shí)施，釋放積極效應(yīng)，并為國(guó)內(nèi)其他城市和地區(qū)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

一、成都市發(fā)展PPP模式的條件

1. 地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平穩(wěn)定增長(zhǎng)。統(tǒng)計(jì)顯示，2016年成都實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值12170.23億元，占四川全省GDP總量的37.24%；同比增長(zhǎng)7.7%，比全國(guó)平均水平高1個(gè)百分點(diǎn)。

2. 固定資產(chǎn)投資規(guī)模加速增長(zhǎng)， PPP模式應(yīng)用空間大。2016年，成都市完成社會(huì)固定資產(chǎn)投資8370.50億元，同比增長(zhǎng)14.3%，增速比2015年上升8.5個(gè)百分點(diǎn)。但固定資產(chǎn)投資占GDP比重68.63%，排名第16位，低于平均比重（72.80%）約4.17個(gè)百分點(diǎn)。

3. 城鎮(zhèn)化水平不斷提升，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求旺盛。截至2016年底，常住人口1591.76萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率70.62%，遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平（57.35%）和四川平均水平（49.10%）。根據(jù)《成都市新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2015-2020年）》，到2020年，全市常住人口規(guī)模將達(dá)1650萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到77%。

二、成都市發(fā)展PPP模式的主要舉措

1. 制定地方性政策規(guī)章，優(yōu)化制度環(huán)境。圍繞PPP項(xiàng)目的推廣和地方政府債務(wù)管理，成都市在積極貫徹國(guó)家和省級(jí)層面各項(xiàng)政策法規(guī)的同時(shí)，結(jié)合成都市的具體情況，頒布實(shí)施了多項(xiàng)地方性政策和制度，如《成都市規(guī)范有序推行政府與社會(huì)資本合作模式實(shí)施細(xì)則（試行）》等，對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施的基本原則、適用范圍和運(yùn)作方式進(jìn)行明確，并從流程管理、投資回報(bào)、政策支持和合作保障等方面提出了具體的保障政策。除此之外，相關(guān)部門正在加緊修訂《成都市特許經(jīng)營(yíng)權(quán)管理辦法》和制定《成都市政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目評(píng)估實(shí)施細(xì)則》，加快完善PPP配套政策。

2. 完善組織和機(jī)制建設(shè)，支撐PPP模式推廣。成都市圍繞“一中心、一制度、一平臺(tái)和一隊(duì)伍”，不斷完善PPP模式推廣工作的組織和機(jī)制建設(shè)?！耙恢行摹笔侵赋闪⑹屑?jí)PPP服務(wù)中心，統(tǒng)籌全市PPP項(xiàng)目推廣工作，并向各區(qū)縣進(jìn)行推廣；“一制度”是指在初期成立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組管理辦法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推出更加正式的PPP工作聯(lián)席會(huì)議制度，實(shí)施有效協(xié)調(diào)，避免“政出多門”；“一平臺(tái)”是建立市PPP綜合信息平臺(tái)，以平臺(tái)為依托，積極組織開展PPP項(xiàng)目征集入庫及識(shí)別、篩選、準(zhǔn)備等工作；“一隊(duì)伍”是指專業(yè)人才服務(wù)隊(duì)伍，由市PPP中心建立市級(jí)PPP專家?guī)旌妥稍儥C(jī)構(gòu)庫，已面向社會(huì)公開征集PPP評(píng)審咨詢專家254位，為PPP模式推廣提供智力支持。

3. 創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，探索PPP新模式。成都市在全國(guó)范圍內(nèi)，率先在市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域探索試行“撥改租”模式，即由社會(huì)資本建設(shè)或購買城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，政府授權(quán)有關(guān)部門與其簽訂租用合同，并支付使用租金；在合同到期后，社會(huì)資本依照合同約定向政府移交相應(yīng)設(shè)施。為促進(jìn)“撥改租”模式落地，成都市專門制定了《成都市政府租用企業(yè)投資的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理工作暫行辦法》，并先后確定27個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，總投資379.3億元。

4. 積極宣傳推介，打造示范項(xiàng)目。一方面積極參加四川省“政府與社會(huì)資本合作”項(xiàng)目簽約、推介、PPP創(chuàng)新論壇等會(huì)議；同時(shí)也利用市級(jí)資源，召開項(xiàng)目推介會(huì)，積極和中國(guó)政企合作投資基金（國(guó)家PPP基金）開展合作，積極推介成都市的PPP項(xiàng)目。其中，成都市天府新區(qū)第一污水處理廠及成都科學(xué)城生態(tài)水環(huán)境綜合治理項(xiàng)目也先后被確定為財(cái)政部和四川省PPP示范項(xiàng)目。

三、成都市PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀

根據(jù)全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)數(shù)據(jù)，截至2017年9月底，成都市納入國(guó)家財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫的項(xiàng)目30個(gè)，總投資927.94億元。2015年以來，入庫項(xiàng)目數(shù)快速增加，但項(xiàng)目的平均投資額也有所下降。

1. 儲(chǔ)備項(xiàng)目占比高，落地率高。儲(chǔ)備庫項(xiàng)目（識(shí)別階段）17個(gè)，占比56.7%，略高于全國(guó)平均水平（52.3%）；管理庫項(xiàng)目（準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交階段）13個(gè)，其中執(zhí)行階段項(xiàng)目6個(gè)，無移交階段項(xiàng)目，落地率46.2%，分別高出全國(guó)和四川平均水平11和7.1個(gè)百分點(diǎn)。

2. 行業(yè)和區(qū)域分布非常集中。所有入庫項(xiàng)目?jī)H涉及六個(gè)行業(yè)，主要集中在交通運(yùn)輸、市政工程、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)三個(gè)行業(yè)，其項(xiàng)目數(shù)占比分別為33.3%、30%和20%，投資額占比分別為63%、18.7%和11.9%。從區(qū)域分布來看，除市本級(jí)外，涉及到9個(gè)區(qū)市縣。從項(xiàng)目數(shù)來看，其中以新津和大邑最多，分別為8個(gè)和4個(gè)，合計(jì)占比40%；從金額來看，以市本級(jí)和新都最大，分別為491.9億元和97.1億元，合計(jì)占比63.5%。

3. 項(xiàng)目類型以新建為主，運(yùn)作模式大多采用BOT。入庫項(xiàng)目中共有新建項(xiàng)目24個(gè)，投資額835.4億元，分別占比80%和90%；存量項(xiàng)目4個(gè)，投資額42.3億元；混合項(xiàng)目（存量+新建）2個(gè)，投資額50.2億元。入庫項(xiàng)目的運(yùn)作方式和項(xiàng)目類型的相關(guān)性很強(qiáng)。其中，24個(gè)新建項(xiàng)目全部采用BOT模式；存量項(xiàng)目有3個(gè)采用ROT模式，1個(gè)采用TOT模式；兩個(gè)混合項(xiàng)目也分別采用BOT+ROT、BOT+TOT的方式。

4. 回報(bào)機(jī)制以政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助為主。入庫項(xiàng)目中，使用者付費(fèi)項(xiàng)目4個(gè)，投資額425.5億元；政府付費(fèi)項(xiàng)目13個(gè)，投資額151.8億元；可行性缺口補(bǔ)助（使用者付費(fèi)和政府付費(fèi)結(jié)合）項(xiàng)目13個(gè)，投資額425.5億元。

四、成都市實(shí)施PPP項(xiàng)目的困難和不足

1. 現(xiàn)有項(xiàng)目行業(yè)、類型和運(yùn)作模式相對(duì)集中。目前已征集的PPP項(xiàng)目主要集中在市政工程和交通運(yùn)輸領(lǐng)域，兩者合計(jì)超過半數(shù)，在文化、體育、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、旅游等基本公共服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備較少。同時(shí)，項(xiàng)目以新建項(xiàng)目為主，存量項(xiàng)目較少，盤活存量資產(chǎn)的效果尚未充分發(fā)揮；而且項(xiàng)目的運(yùn)作模式單一，以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為主，尚未涉及服務(wù)外包類運(yùn)作模式。

2. 項(xiàng)目治理能力不足。在PPP項(xiàng)目的評(píng)審和管理過程中，涉及到物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)等技術(shù)性工作，操作流程復(fù)雜和專業(yè)知識(shí)要求較高。地方政府和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)現(xiàn)有人才的專業(yè)知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)難以滿足需求。在項(xiàng)目實(shí)施過程中仍然存在固定回報(bào)、明股實(shí)債等問題。

3. 配套法律體系不完善。PPP項(xiàng)目實(shí)施所涉及的土地、金融、稅收等配套政策尚不完善。目前成都市具有使用者付費(fèi)基礎(chǔ)的儲(chǔ)備項(xiàng)目較少，為提高項(xiàng)目可經(jīng)營(yíng)性和降低財(cái)政支出負(fù)擔(dān)，需要為項(xiàng)目配置土地等經(jīng)營(yíng)性資源。但按照現(xiàn)行土地管理政策，經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)必須通過招拍掛方式獲取，無法確保PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方一定能夠獲得相應(yīng)土地；而且在成都市現(xiàn)行稅收政策下，社會(huì)資本方接收土地和移交項(xiàng)目時(shí)，均需承擔(dān)5%的稅金，增加了資源配置成本。

4. 民營(yíng)企業(yè)參與不足。目前成都市簽約PPP項(xiàng)目中的社會(huì)資本多為各級(jí)國(guó)有企業(yè)，民營(yíng)企業(yè)參與較少。因PPP項(xiàng)目投資大、周期長(zhǎng)、回報(bào)率低，而民營(yíng)企業(yè)自身的技術(shù)能力、融資成本競(jìng)爭(zhēng)力相對(duì)弱，且在政策的穩(wěn)定性、項(xiàng)目爭(zhēng)議處理等方面存在顧慮，導(dǎo)致整體參與積極性不高。

五、成都市進(jìn)一步發(fā)展PPP模式的對(duì)策建議

1. 以模式創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)PPP模式發(fā)展。在推廣“撥改租”模式的基礎(chǔ)上，繼續(xù)推進(jìn)PPP模式創(chuàng)新，探索利用TBT等新型模式，加快存量項(xiàng)目的PPP模式轉(zhuǎn)化，以項(xiàng)目試點(diǎn)方式，積極探索外包類和私有化類項(xiàng)目模式，以靈活、多樣的具體模式推動(dòng)PPP模式應(yīng)用范圍的擴(kuò)展和落地效率的提升。

2. 加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，提高項(xiàng)目治理能力。加大培訓(xùn)力度，以多樣化的培訓(xùn)方式，豐富現(xiàn)有人才隊(duì)伍的知識(shí)結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化實(shí)踐操作能力培養(yǎng)，提升人才的專業(yè)綜合能力。充分利用人才新政，支持政府部門和社會(huì)資本機(jī)構(gòu)引進(jìn)海外和沿海地區(qū)的高端人才，完善人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。加強(qiáng)PPP項(xiàng)目機(jī)構(gòu)庫和專家?guī)旖ㄔO(shè)，充分借助外腦，提升管理專業(yè)水平。

3. 完善PPP模式政策體系。積極參與推動(dòng)PPP國(guó)家專門立法，加快出臺(tái)PPP項(xiàng)目資源配置支持政策，優(yōu)化項(xiàng)目評(píng)審和實(shí)施流程，制定項(xiàng)目操作指南和技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)，健全PPP模式動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制，盡快建立PPP模式發(fā)展的配套政策體系。

4. 加大對(duì)民營(yíng)企業(yè)的支持。保證民營(yíng)企業(yè)參與公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，打破民營(yíng)企業(yè)投資的“玻璃門”。優(yōu)化融資環(huán)境，整合各級(jí)政府政策性金融資源，深化與國(guó)家PPP基金和四川省PPP投資的合作，提高項(xiàng)目融資能力和效率，從而進(jìn)一步降低參與門檻，激發(fā)民營(yíng)企業(yè)參與積極性。

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*基金項(xiàng)目：成都市會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)項(xiàng)目：PPP模式對(duì)成都市地方政府債務(wù)化解效應(yīng)分析及應(yīng)用研究”（項(xiàng)目編號(hào)：KT2016-Z1）；四川省教育廳人文社科重點(diǎn)項(xiàng)目：基于文化內(nèi)涵的工業(yè)資源旅游價(jià)值評(píng)價(jià)及開發(fā)策略研究（項(xiàng)目編號(hào)：17SA0040）。

（作者單位：閔連星，成都中醫(yī)藥大學(xué)；羅茜，成都市財(cái)政局）