特色小鎮(zhèn)用PPP還是土地捆綁出讓的研究

范文輝

摘要：PPP（政府和社會資本合作）作為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的先進模式，成為眾多社會資本和地方政府青睞的模式，近年發(fā)展已有成效。但在特色小鎮(zhèn)領(lǐng)域，由于其的“特”性，一部分特色小鎮(zhèn)的參與者舉足不定，一部分躍躍欲試，干勁十足。以下結(jié)合當(dāng)下特色小鎮(zhèn)的發(fā)展趨勢、政企雙方的需求匹配情況，簡要探討、說明特色小鎮(zhèn)不用PPP可能更好。

Abstract： PPP （Public-Private Partnership）， as an advanced model of infrastructure and public services， has become a model favored by many social capitals and local governments. In recent years， development has achieved results. However， in the area of characteristic towns， due to its "special" nature， some of the participants in the characteristic towns are uncertain， and some are eager to try and be full of energy. In the following， combined with the development trend of the current characteristic towns and the matching of the needs of both government and enterprises， it briefly discusses and explains that it is better for the characteristic towns not to use PPP.

關(guān)鍵詞：特色小鎮(zhèn)；PPP；土地捆綁出讓招商模式；需求匹配

Key words： characteristic town；PPP；land bundling transfer investment model；demand matching

中圖分類號：F281 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）29-0113-02

0 引言

根據(jù)2017年12月4日國家發(fā)展改革委、國土資源部、環(huán)境保護部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部四部委針對特色小鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀聯(lián)合發(fā)表的《關(guān)于規(guī)范推進特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》（以下簡稱“意見”），“特色小鎮(zhèn)是在幾平方公里土地上集聚特色產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)生活生態(tài)空間相融合、不同于行政建制鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺。特色小城鎮(zhèn)是擁有幾十平方公里以上土地和一定人口經(jīng)濟規(guī)模、特色產(chǎn)業(yè)鮮明的行政建制鎮(zhèn)”。

從2016年年初吹響建設(shè)特色小鎮(zhèn)的號角，到2017年的深度摸索、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、政策指導(dǎo)，第三批特色小鎮(zhèn)申報結(jié)束前，已批復(fù)403個國家級特色小鎮(zhèn)，以及96個全國運動休閑特色小鎮(zhèn)。預(yù)計2018年將迎來新一批特色小鎮(zhèn)的落地實踐。PPP（政府和社會資本合作）作為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的先進模式，成為眾多社會資本和地方政府青睞的模式，近年發(fā)展已有成效。但在特色小鎮(zhèn)領(lǐng)域，由于其的“特”性，一部分特色小鎮(zhèn)的參與者舉足不定，一部分躍躍欲試，干勁十足。以下結(jié)合當(dāng)下特色小鎮(zhèn)的發(fā)展趨勢，簡要探討PPP模式和土地捆綁出讓招商模式下，政企雙方的需求匹配情況，說明特色小鎮(zhèn)不用PPP可能更好。

1 特色小鎮(zhèn)的發(fā)展趨勢

1.1 產(chǎn)業(yè)為特色小鎮(zhèn)的核心

特色小鎮(zhèn)建設(shè)始終堅持產(chǎn)業(yè)先導(dǎo)原則，已成為業(yè)內(nèi)共識。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景和特色直接決定了未來“特色小鎮(zhèn)”的活力，未來將主要圍繞健康、旅游、體育、文化、農(nóng)業(yè)、高科技等幾個產(chǎn)業(yè)方向發(fā)展。

1.2 入場投資人的模式初顯

2016-2017年，一批具備長遠(yuǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)資源優(yōu)勢的地產(chǎn)開發(fā)商、產(chǎn)業(yè)運營商等投資人變身特色小鎮(zhèn)的建設(shè)者、開發(fā)商和運營商，業(yè)內(nèi)專家把房企轉(zhuǎn)型特色小鎮(zhèn)的模式分為四種，“以碧桂園、時代地產(chǎn)為代表的科技型服務(wù)小鎮(zhèn)，以綠城、藍(lán)城為代表的農(nóng)業(yè)小鎮(zhèn)、以華僑城為代表的文旅小鎮(zhèn)、以華夏幸福為代表的產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)”。

1.3 缺乏資金、產(chǎn)業(yè)資源、運營能力的投資人將提前退場

在國家鼓勵政策帶動下，“特色小鎮(zhèn)”一詞成為近幾年的熱詞，化身為風(fēng)口上的豬，各路投資人紛紛入場，唯恐趕不上這一波熱潮。其中，房地產(chǎn)發(fā)家的企業(yè)表現(xiàn)非常搶眼，大舉進軍特色小鎮(zhèn)項目、拿地。

綠城中國董事會聯(lián)席主席宋衛(wèi)平認(rèn)為，“從房產(chǎn)行業(yè)轉(zhuǎn)型做小鎮(zhèn)，具有先天優(yōu)勢”；“中國終將由城市建設(shè)轉(zhuǎn)向為城鎮(zhèn)建設(shè)、鄉(xiāng)村建設(shè)多元一體化時代，最后做成一些唯美的、功能齊全的、非?，F(xiàn)實悠揚、具有夢幻色彩的天堂小鎮(zhèn)，這是下一個階段中國社會發(fā)展的趨勢，一定是這樣的，不可能有第二個選擇”。

但是特色小鎮(zhèn)不是特色房地產(chǎn)，特色小鎮(zhèn)的建設(shè)的房地產(chǎn)化傾向引起了政府部門的警惕。2017年5月26日，住建部辦公廳下發(fā)了《關(guān)于做好第二批全國特色小鎮(zhèn)推薦工作的通知》（以下簡稱“通知”），這份通知中明確要求，“對存在以房地產(chǎn)為單一產(chǎn)業(yè)，鎮(zhèn)規(guī)劃未達(dá)到有關(guān)要求、脫離實際，盲目立項、盲目建設(shè)，政府大包大攬或過度舉債，打著特色小鎮(zhèn)名義搞圈地開發(fā)，項目或設(shè)施建設(shè)規(guī)模過大導(dǎo)致資源浪費等問題的建制鎮(zhèn)不得推薦”。

隨著時間、政策的發(fā)展，很多人意識到，沒有足夠的資本后盾、占據(jù)優(yōu)勢地位的產(chǎn)業(yè)資源、良好的產(chǎn)業(yè)招商及運營能力，想分到特色小鎮(zhèn)的一杯羹難度很大，即使僥幸獲得了開發(fā)機會也是非常冒險的事情。

在當(dāng)前政策背景下，仍然以傳統(tǒng)房地產(chǎn)商的思維來開發(fā)特色小鎮(zhèn)的想法是脫離實際的，如果缺乏清晰、長遠(yuǎn)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和戰(zhàn)略發(fā)展思路，這樣的小鎮(zhèn)缺乏特色產(chǎn)業(yè)，缺乏生命力、核心競爭力，岌岌危矣。

2 特色小鎮(zhèn)項目主要參與方——政企兩方各自的訴求

2.1 政府方的訴求

政府的文件提到“堅持以人民為中心，堅持貫徹新發(fā)展理念，把特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要平臺，以發(fā)展產(chǎn)業(yè)特色鮮明、服務(wù)便捷高效、文化濃郁深厚、環(huán)境美麗宜人、體制機制靈活的特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)，促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級”。

特色小鎮(zhèn)的投資巨大，少則十幾億，多則上百億，特色小鎮(zhèn)初期盈利效果不明顯，目前嚴(yán)控政府債務(wù)規(guī)模，不得增加財政壓力，故需投資人資金實力雄厚、融資能力強。

特色小鎮(zhèn)的核心在于產(chǎn)業(yè)運營，持續(xù)、穩(wěn)健、具有吸引力的產(chǎn)業(yè)才有生命力，創(chuàng)造社會、經(jīng)濟、生態(tài)、文化等綜合效益，形成核心競爭力。產(chǎn)業(yè)物業(yè)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)招商運營等項目，相對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施來說，不是最缺資金的領(lǐng)域，故要形成良性循環(huán)，達(dá)到規(guī)模效應(yīng)，降低成本，提高效率，帶動整個小鎮(zhèn)的發(fā)展，實現(xiàn)投資人投資回報和社會效益的平衡，需投資人具有強大的產(chǎn)業(yè)資源、產(chǎn)業(yè)運營能力，以降低和分散政府風(fēng)險，達(dá)到投資人、政府雙贏局面。

2.2 投資人的訴求

作為目前特色小鎮(zhèn)的主要投資人類別，本文章重點探討房地產(chǎn)企業(yè)的訴求。

中國城市化的進展伴隨著房地產(chǎn)行業(yè)的快速發(fā)展，但是大城市建設(shè)用地越來越稀缺，各種地王層出不窮涌現(xiàn)，高地價、高房價使普通民眾焦慮的同時，房地產(chǎn)企業(yè)也處于焦慮狀態(tài)，尋求下一個業(yè)績的轉(zhuǎn)折點、增長點。

國家提出要在2020年前培育1000個左右各具特色的特色小鎮(zhèn)，由此也為中國城市化發(fā)展路徑提供了方向，也為碧桂園、華夏幸福、綠城等一批領(lǐng)先房地產(chǎn)企業(yè)指出了轉(zhuǎn)型升級的“明路”。比如2016年8月，碧桂園提出了“產(chǎn)城融合”戰(zhàn)略，推出科技創(chuàng)新智慧生態(tài)小鎮(zhèn)計劃。

政府的各項政策對項目的發(fā)展也有至關(guān)重要的影響，作為項目投資人，希望政策較為穩(wěn)定，能夠多方面落實優(yōu)惠政策，包括土地、稅收、信貸支持、財政政策等方面，降低投資風(fēng)險，這也是無可厚非的。

政府在特色小鎮(zhèn)項目里，除了扮演行政管理、監(jiān)督、執(zhí)法的角色，也可能以民事主體的角色參與到項目中，在不同的角色中，投資人都希望政府有良好的履約兌現(xiàn)能力。

商人是逐利的，房地產(chǎn)企業(yè)在商言商，前期付出資金、精力、時間、人力，在項目建設(shè)、運營過程中，承擔(dān)較大的決策、建設(shè)、運營風(fēng)險，必然存在盈利的需求，希望獲得回報。

3 PPP模式與土地捆綁出讓招商模式下訴求匹配分析

綜合以上訴求，在理想的投資人和政府的前提下，我們分析兩者存在匹配難度的主要方面。

不管政府和投資人采用哪種合作方式，PPP模式或者土地捆綁出讓招商模式，都是一定程度上的市場化行為。

經(jīng)濟利益方面，PPP模式希望建立一種利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的機制。其中，利益共享指雙方可共享項目的社會成果的同時，社會資本也可獲得較好的經(jīng)濟收益，但是絕對不會存在暴利。而且按照目前的PPP相關(guān)政策，政府禁止對投資人作出兜底承諾、固定回報。PPP模式下，合理利潤邏輯與利潤最大化邏輯存在沖突。以景觀、交通路橋以及綜合管廊等三個行業(yè)為例，北京榮邦瑞明投資管理有限公司總經(jīng)理、財政部PPP專家?guī)鞂＜谊惷裨趨⑴c2017第五屆清華同衡學(xué)術(shù)周“產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展”分論壇時提出，“在過去一年中，以上項目的市場成交回報水平大概在6%-7%之間，而地產(chǎn)企業(yè)對城市運營回報的期望水平通常在12%-15%，比一般傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)規(guī)劃項目要高一倍”。

土地捆綁出讓招商模式下，政府在以招拍掛的方式出讓土地時，可在競買人資格處，提出對擬引入的投資人的資格要求、投資要求，在土地出讓環(huán)節(jié)，即可達(dá)到篩選掉不符合政府預(yù)期的投資人的目的。并在完成土地出讓后，與投資人就產(chǎn)業(yè)開發(fā)、小鎮(zhèn)建設(shè)及產(chǎn)業(yè)運營的合作事宜，簽署相關(guān)合同，具體約定各自權(quán)利與義務(wù)。此種模式下，投資人的經(jīng)濟利益主要與自身的產(chǎn)業(yè)資源、運營能力掛鉤，故需投資人在土地競拍環(huán)節(jié)充分論證項目投資的可行性，以降低投資風(fēng)險，避免盲目投資，在自身實力尚可的前提下，達(dá)到追求利益的最大化的目標(biāo)。

在項目回報機制的設(shè)置上，PPP模式下還存在一個限制，根據(jù)《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設(shè)的通知》（財金[2016]91號），“PPP項目主體或其他社會資本，除通過規(guī)范的土地市場取得合法土地權(quán)益外，不得違規(guī)取得未供應(yīng)的土地使用權(quán)或變相取得土地收益，不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發(fā)等工作，不得借未供應(yīng)的土地進行融資；PPP項目的資金來源與未來收益及清償責(zé)任，不得與土地出讓收入掛鉤”。

除此之外，項目產(chǎn)權(quán)也存在差別。PPP模式下較為常見的BOT模式，項目所有權(quán)一般歸屬于政府，項目公司只在項目合作期內(nèi)擁有項目的建設(shè)、運營管理權(quán)及收益權(quán)，政府在合作期內(nèi)負(fù)有監(jiān)督管理的責(zé)任。項目所有權(quán)與使用權(quán)分開，項目公司不擁有實際產(chǎn)權(quán)，需在合作期滿或合同終止時，完成項目移交工作，且移交時，相關(guān)設(shè)施應(yīng)不存在任何抵押、質(zhì)押等擔(dān)保權(quán)益或產(chǎn)權(quán)約束，也不得存在任何種類和性質(zhì)的索賠權(quán)。而土地捆綁出讓招商模式下，投資人作為特色小鎮(zhèn)項目的產(chǎn)權(quán)方，在不違反與政府、其他第三方簽訂的合同的前提下，投資人對資產(chǎn)擁有絕對的處置權(quán)，且沒有合作期限的約束。

基于以上，初步判斷特色小鎮(zhèn)不用PPP可能更好。

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