優(yōu)化旅游消費(fèi)環(huán)境推進(jìn)旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

張振

近日，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)了《關(guān)于完善國(guó)有景區(qū)門(mén)票價(jià)格形成機(jī)制 降低重點(diǎn)國(guó)有景區(qū)門(mén)票價(jià)格的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱指導(dǎo)意見(jiàn)）。就社會(huì)各方面關(guān)心的問(wèn)題，本刊記者采訪了國(guó)家發(fā)展改革委價(jià)格司有關(guān)負(fù)責(zé)人。

問(wèn)：請(qǐng)介紹一下指導(dǎo)意見(jiàn)出臺(tái)背景和現(xiàn)實(shí)意義。

答：當(dāng)前，隨著城鄉(xiāng)居民收入增加，我國(guó)旅游需求快速增長(zhǎng)，旅游業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出消費(fèi)大眾化、需求品質(zhì)化、競(jìng)爭(zhēng)國(guó)際化趨勢(shì)，已成為發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加就業(yè)和滿足人民日益增長(zhǎng)美好生活需要的支柱產(chǎn)業(yè)。景區(qū)是發(fā)展旅游業(yè)的重要資源和依托，景區(qū)門(mén)票價(jià)格直接關(guān)系人民群眾切身利益，是社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。近年來(lái)，各級(jí)政府有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)景區(qū)門(mén)票價(jià)格監(jiān)管，對(duì)遏制門(mén)票價(jià)格過(guò)快上漲發(fā)揮了一定作用，但門(mén)票價(jià)格管理科學(xué)性、規(guī)范性仍有待提高。從深層次看，一些地方仍過(guò)于依賴門(mén)票經(jīng)濟(jì)，部分重點(diǎn)國(guó)有景區(qū)門(mén)票價(jià)格“額外負(fù)擔(dān)”過(guò)重，推高了價(jià)格水平，成為旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約因素。去年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和今年《政府工作報(bào)告》對(duì)降低重點(diǎn)國(guó)有景區(qū)門(mén)票價(jià)格提出了明確要求。為貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，針對(duì)門(mén)票價(jià)格管理中存在的突出問(wèn)題，國(guó)家發(fā)展改革委深入開(kāi)展調(diào)查研究，聽(tīng)取相關(guān)部門(mén)、地方、景區(qū)和旅游消費(fèi)者意見(jiàn)，并在委門(mén)戶網(wǎng)站開(kāi)設(shè)“我為建立完善重點(diǎn)國(guó)有景區(qū)門(mén)票價(jià)格機(jī)制建言獻(xiàn)策”專欄，問(wèn)需于民、問(wèn)計(jì)于民，在此基礎(chǔ)上形成了指導(dǎo)意見(jiàn)。

完善國(guó)有景區(qū)門(mén)票價(jià)格形成機(jī)制、降低重點(diǎn)國(guó)有景區(qū)門(mén)票價(jià)格，有利于理順國(guó)有景區(qū)功能定位，加快構(gòu)建充分體現(xiàn)社會(huì)效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一的國(guó)有景區(qū)運(yùn)營(yíng)管理體制機(jī)制。風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、文物保護(hù)單位、國(guó)家公園等是全民所有的公共資源，既具有經(jīng)濟(jì)屬性，也有較強(qiáng)的社會(huì)屬性、生態(tài)屬性。利用這些公共資源建設(shè)的景區(qū)應(yīng)該為全民提供服務(wù)，應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)社會(huì)效益、堅(jiān)持社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一。要扭轉(zhuǎn)一些景區(qū)過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)效益，重開(kāi)發(fā)、輕保護(hù)，忽視社會(huì)效益和生態(tài)效益的局面，逐步向更加注重社會(huì)屬性、生態(tài)屬性轉(zhuǎn)變，回歸公共資源景區(qū)的本質(zhì)。

完善國(guó)有景區(qū)門(mén)票價(jià)格形成機(jī)制、降低重點(diǎn)國(guó)有景區(qū)門(mén)票價(jià)格，有利于優(yōu)化旅游消費(fèi)環(huán)境，充分釋放旅游消費(fèi)需求，更好滿足人民美好生活需要。2017年，我國(guó)人均出游次數(shù)3.7次，與世界發(fā)達(dá)國(guó)家人均出游7次相比，仍有很大的增長(zhǎng)空間。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的一項(xiàng)調(diào)查顯示，認(rèn)為當(dāng)前國(guó)內(nèi)景區(qū)門(mén)票價(jià)格“太高”或“偏高”的占72.3%。近年來(lái)，一些知名景區(qū)游客人數(shù)已經(jīng)開(kāi)始下降，越來(lái)越多的人用腳投票，表明高票價(jià)已經(jīng)制約影響了我國(guó)旅游消費(fèi)的增長(zhǎng)，成為迫切需要解決的問(wèn)題。

完善國(guó)有景區(qū)門(mén)票價(jià)格形成機(jī)制、降低重點(diǎn)國(guó)有景區(qū)門(mén)票價(jià)格，有利于推進(jìn)旅游業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和高質(zhì)量發(fā)展，推動(dòng)旅游業(yè)加快由門(mén)票經(jīng)濟(jì)向產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、小眾旅游向大眾旅游、景點(diǎn)旅游向全域旅游轉(zhuǎn)型升級(jí)，形成旅游業(yè)供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化和總需求穩(wěn)步擴(kuò)大的良性循環(huán)。滿足14億人口大國(guó)的旅游需求，必須要有大視野，開(kāi)辟更廣闊的發(fā)展道路，不能局限在門(mén)票經(jīng)濟(jì)上。不少地方已經(jīng)有了成功經(jīng)驗(yàn)。如浙江省衢州市，以全域旅游理念為指引，通過(guò)嘗試開(kāi)展免收景區(qū)門(mén)票旅游活動(dòng)，使當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)逐漸擺脫門(mén)票經(jīng)濟(jì)依賴，朝著做精產(chǎn)品、做優(yōu)服務(wù)、做長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈的方向發(fā)展。2017年，全市旅游總收入449.4億元，同比增長(zhǎng)達(dá)25.6%。13個(gè)景區(qū)實(shí)現(xiàn)旅游服務(wù)、紀(jì)念品銷售等收入28.1億元；免費(fèi)日期間，旅行社的游客地接量同比增加46.8%、接待天數(shù)增加42.5%，餐飲行業(yè)、星級(jí)以上賓館客房營(yíng)業(yè)收入分別增長(zhǎng)48.1%和48.9%，全市民宿床位突破4.5萬(wàn)張，并涌現(xiàn)出一批標(biāo)桿性精品民宿，地方特色商品銷售也得到了明顯增長(zhǎng)，初步實(shí)現(xiàn)了景區(qū)與旅游相關(guān)行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，走出了大旅游發(fā)展的新路子。

問(wèn)：完善國(guó)有景區(qū)門(mén)票價(jià)格形成機(jī)制的總體思路、目標(biāo)是什么？

答：完善國(guó)有景區(qū)門(mén)票價(jià)格形成機(jī)制總體思路是：一是堅(jiān)持公益導(dǎo)向。風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、文物保護(hù)單位、國(guó)家公園等公共資源為全民共有，依托這些資源建設(shè)的國(guó)有景區(qū)應(yīng)該充分體現(xiàn)社會(huì)效益、堅(jiān)持社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一。推進(jìn)門(mén)票價(jià)格改革必須堅(jiān)定不移貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，秉持旅游為民、旅游惠民理念，按照逐步實(shí)現(xiàn)公共資源全民共享、景區(qū)服務(wù)費(fèi)用游客合理分擔(dān)的取向，充分體現(xiàn)公共資源建設(shè)的國(guó)有景區(qū)公益屬性。二是堅(jiān)持科學(xué)定價(jià)。加強(qiáng)國(guó)有景區(qū)門(mén)票定價(jià)制度建設(shè)，改變過(guò)去用行政命令禁止價(jià)格上漲的工作方式，不搞行政命令式“一刀切”，而是通過(guò)建立健全主要補(bǔ)償景區(qū)服務(wù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)合理成本并適當(dāng)反映景區(qū)價(jià)值的價(jià)格形成機(jī)制，規(guī)范政府和景區(qū)行為來(lái)管理價(jià)格。三是堅(jiān)持有序推進(jìn)。當(dāng)前，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、景區(qū)規(guī)模等級(jí)都存在一些差異，完善國(guó)有景區(qū)門(mén)票價(jià)格形成機(jī)制需要區(qū)分景區(qū)不同經(jīng)營(yíng)管理模式，因地制宜，分類施策，分批推進(jìn)，逐步創(chuàng)造條件推動(dòng)門(mén)票價(jià)格回歸合理區(qū)間。四是堅(jiān)持公開(kāi)透明。要加快推行國(guó)有景區(qū)門(mén)票價(jià)格管理程序公開(kāi)、決策公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)、執(zhí)行公開(kāi)及景區(qū)收支情況公開(kāi)，接受社會(huì)監(jiān)督。

指導(dǎo)意見(jiàn)明確了兩階段目標(biāo)。2018年，在推進(jìn)完善國(guó)有景區(qū)門(mén)票價(jià)格形成機(jī)制同時(shí)，降低重點(diǎn)國(guó)有景區(qū)門(mén)票價(jià)格要取得明顯成效；到2020年，要基本健全以景區(qū)正常運(yùn)營(yíng)成本為基礎(chǔ)，科學(xué)、規(guī)范、透明的景區(qū)門(mén)票價(jià)格形成機(jī)制。

問(wèn)：完善國(guó)有景區(qū)門(mén)票價(jià)格形成機(jī)制有哪些具體舉措？

答：主要包括7個(gè)方面的措施：

一是合理界定門(mén)票定價(jià)成本構(gòu)成。將門(mén)票定價(jià)成本嚴(yán)格限定在景區(qū)游覽區(qū)域范圍內(nèi)直接為游客提供基本游覽服務(wù)所發(fā)生的設(shè)施運(yùn)行維護(hù)、人員薪酬、財(cái)務(wù)費(fèi)用、固定資產(chǎn)折舊等方面的成本支出，以及自然、文化遺產(chǎn)等資源保護(hù)支出。通過(guò)明確門(mén)票價(jià)格合理構(gòu)成，逐步剝離門(mén)票承載的“額外負(fù)擔(dān)”，推動(dòng)國(guó)有景區(qū)形成合理門(mén)票價(jià)格。

二是創(chuàng)新價(jià)格管理方式。由各地區(qū)根據(jù)實(shí)際，對(duì)不同國(guó)有景區(qū)門(mén)票價(jià)格分別實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)；季節(jié)性較強(qiáng)景區(qū)可實(shí)行淡、旺季門(mén)票價(jià)格，引導(dǎo)客流均衡分布；實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)的景區(qū)可采取價(jià)格上限管理方式，允許景區(qū)經(jīng)營(yíng)管理者在不超過(guò)政府規(guī)定上限價(jià)格的范圍內(nèi)，根據(jù)旅游市場(chǎng)供求狀況自主確定具體價(jià)格水平，具體執(zhí)行時(shí)應(yīng)提前3個(gè)月向社會(huì)公布。

三是嚴(yán)格履行政府定價(jià)程序。政府制定景區(qū)門(mén)票價(jià)格，應(yīng)當(dāng)依法履行定價(jià)成本監(jiān)審或成本調(diào)查、聽(tīng)取社會(huì)意見(jiàn)、合法性審查、集體審議、作出價(jià)格決定并及時(shí)向社會(huì)公告等程序。對(duì)以外地游客為主的景區(qū)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)征求意見(jiàn)或創(chuàng)新價(jià)格聽(tīng)證方式，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)建議。

四是建立定期評(píng)估調(diào)整機(jī)制。門(mén)票價(jià)格制定后，每3年進(jìn)行一次評(píng)估，根據(jù)景區(qū)游客數(shù)量變化、運(yùn)營(yíng)成本變動(dòng)、收支節(jié)余等情況，以及社會(huì)各方面意見(jiàn)，及時(shí)調(diào)整門(mén)票價(jià)格。

五是加強(qiáng)景區(qū)收支監(jiān)管。加強(qiáng)景區(qū)門(mén)票收入及其他各類收入、支出監(jiān)管，保證景區(qū)收入主要用于景區(qū)運(yùn)營(yíng)所需合理支出。鼓勵(lì)有條件的地方探索建立國(guó)有景區(qū)運(yùn)營(yíng)狀況、收支信息公開(kāi)制度，提高價(jià)格相關(guān)信息透明度。

六是規(guī)范景區(qū)價(jià)格行為。景區(qū)應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)明碼標(biāo)價(jià)規(guī)定，在其網(wǎng)站、收費(fèi)場(chǎng)所等醒目位置公示門(mén)票價(jià)格及游覽服務(wù)內(nèi)容，保障游客知情權(quán)、選擇權(quán)。禁止捆綁銷售、價(jià)外加價(jià)或強(qiáng)制代收其他任何費(fèi)用。

七是加強(qiáng)景區(qū)門(mén)票價(jià)格監(jiān)管。依法查處景區(qū)價(jià)格違法違規(guī)行為。建立健全景區(qū)價(jià)格失信懲戒機(jī)制，將景區(qū)擾亂價(jià)格秩序行為，作為景區(qū)及其主要負(fù)責(zé)人不良信用記錄納入全國(guó)信用信息共享平臺(tái)，實(shí)施失信聯(lián)合懲戒。

問(wèn)：今年如何在推動(dòng)降低重點(diǎn)國(guó)有景區(qū)門(mén)票價(jià)格上取得明顯成效？

答：當(dāng)前，部分重點(diǎn)國(guó)有景區(qū)門(mén)票價(jià)格偏高，很重要的一個(gè)原因是成本構(gòu)成不合理、不規(guī)范，承擔(dān)了一些“額外負(fù)擔(dān)”。要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，瞄準(zhǔn)突出問(wèn)題，以開(kāi)展定價(jià)成本監(jiān)審或成本調(diào)查、糾正違規(guī)不合理收支行為為抓手，以知名度較高、社會(huì)影響較大的國(guó)有景區(qū)為重點(diǎn)，努力在降低重點(diǎn)國(guó)有景區(qū)門(mén)票價(jià)格上取得實(shí)效。一是突出重點(diǎn)。以利用國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位、國(guó)家公園等公共資源建設(shè)，旅游景區(qū)質(zhì)量等級(jí)評(píng)定為5A級(jí)，且現(xiàn)行價(jià)格水平較高的國(guó)有景區(qū)為重點(diǎn)，降低偏高門(mén)票價(jià)格，并積極推動(dòng)4A級(jí)及以下國(guó)有景區(qū)降價(jià)。二是抓住關(guān)鍵。圍繞解決門(mén)票價(jià)格“額外負(fù)擔(dān)”重這一突出問(wèn)題，加大對(duì)地方、景區(qū)違規(guī)不合理收支行為的清理規(guī)范力度，既相應(yīng)降低門(mén)票價(jià)格，又保證景區(qū)正常運(yùn)營(yíng)。

國(guó)家發(fā)展改革委將督促各地進(jìn)一步明確具體目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、時(shí)間節(jié)點(diǎn)，在今年“十一”黃金周旅游高峰之前，切實(shí)降低一批重點(diǎn)國(guó)有景區(qū)偏高的門(mén)票價(jià)格。

問(wèn)：降低重點(diǎn)國(guó)有景區(qū)門(mén)票價(jià)格，會(huì)對(duì)景區(qū)運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生什么影響？

答：通過(guò)建立健全機(jī)制推動(dòng)降低重點(diǎn)國(guó)有景區(qū)門(mén)票價(jià)格，是以景區(qū)合理運(yùn)營(yíng)成本為基礎(chǔ)，重點(diǎn)剝離景區(qū)承載的“額外負(fù)擔(dān)”，包括不合理的政府收費(fèi)收入等，規(guī)范價(jià)格行為，相應(yīng)降低門(mén)票價(jià)格。因此，不影響景區(qū)正常運(yùn)營(yíng)。隨著景區(qū)門(mén)票價(jià)格的下降、游客數(shù)量增加，景區(qū)總的門(mén)票收入并不一定會(huì)減少，還有可能會(huì)增加。同時(shí)，景區(qū)運(yùn)營(yíng)管理者要積極適應(yīng)旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展要求，轉(zhuǎn)變發(fā)展思路、模式，提升經(jīng)營(yíng)管理效率，豐富旅游產(chǎn)品，通過(guò)提升服務(wù)質(zhì)量、提供更多增值服務(wù)吸引游客，逐步降低對(duì)門(mén)票的依賴，更好實(shí)現(xiàn)景區(qū)持續(xù)健康發(fā)展。

問(wèn)：如何保障完善國(guó)有景區(qū)門(mén)票價(jià)格形成機(jī)制，降低重點(diǎn)國(guó)有景區(qū)門(mén)票價(jià)格工作落實(shí)？

答：當(dāng)前，我國(guó)景區(qū)實(shí)行行業(yè)指導(dǎo)、屬地管理，利用公共資源建設(shè)的國(guó)有景區(qū)門(mén)票定價(jià)權(quán)也在地方。完善國(guó)有景區(qū)門(mén)票價(jià)格形成機(jī)制、降低重點(diǎn)國(guó)有景區(qū)門(mén)票價(jià)格工作主要由各地負(fù)責(zé)落實(shí)。為保障工作取得實(shí)效，國(guó)家發(fā)展改革委將加強(qiáng)對(duì)各地工作的督促指導(dǎo)，具體有四個(gè)方面措施：一是明確地方政府對(duì)降低重點(diǎn)國(guó)有景區(qū)門(mén)票價(jià)格承擔(dān)主體責(zé)任。要求各省級(jí)價(jià)格主管部門(mén)進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)、統(tǒng)一思想，在當(dāng)?shù)攸h委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，增強(qiáng)責(zé)任感，明確責(zé)任人，層層抓落實(shí)。二是要求各地建立工作協(xié)作機(jī)制，認(rèn)真開(kāi)展定價(jià)成本監(jiān)審或成本調(diào)查，科學(xué)測(cè)算制定降價(jià)方案，加強(qiáng)旅游市場(chǎng)秩序整治，持續(xù)做好價(jià)格監(jiān)督檢查。有關(guān)部門(mén)要加強(qiáng)政策聯(lián)動(dòng)，優(yōu)化政策組合，確保平穩(wěn)實(shí)施。三是要求各地加強(qiáng)督察問(wèn)效，及時(shí)評(píng)估工作進(jìn)展情況，查找不足，改進(jìn)工作，確保不折不扣完成預(yù)期目標(biāo)。國(guó)家發(fā)展改革委將全程跟蹤各地工作進(jìn)展情況，對(duì)有令不行、進(jìn)展遲緩的地區(qū)，組織專項(xiàng)督查。四是要求各地區(qū)、各有關(guān)部門(mén)要主動(dòng)加強(qiáng)政策宣傳解讀，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。

指導(dǎo)意見(jiàn)特別強(qiáng)調(diào)，各地區(qū)降低重點(diǎn)國(guó)有景區(qū)偏高門(mén)票價(jià)格不得避重就輕、流于形式、敷衍搪塞；在降低門(mén)票價(jià)格同時(shí)，不得提高景區(qū)內(nèi)交通運(yùn)輸?shù)绕渌斡[服務(wù)價(jià)格，變相增加游客負(fù)擔(dān)。