獨(dú)立學(xué)院發(fā)展方向辨析

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(陜西廣播電視大學(xué) 遠(yuǎn)程教育研究中心，陜西 西安 710119)

獨(dú)立學(xué)院是我國(guó)高等教育改革的產(chǎn)物，最早于1999年出現(xiàn)在高等教育較發(fā)達(dá)的江浙一帶，至今已有近二十年歷史。獨(dú)立學(xué)院以知名高校為母體，依靠民間雄厚的資本作為支撐，辦學(xué)起點(diǎn)高，吸引了大批渴望步入名牌高校就讀的學(xué)子，迅速獲得蓬勃發(fā)展，很快遍及全國(guó)各地，高峰時(shí)期達(dá)到300多所，在校生多達(dá)300萬(wàn)人。在高速發(fā)展的同時(shí)，由于政策規(guī)范缺失、辦學(xué)體制機(jī)制不順暢、辦學(xué)質(zhì)量缺乏監(jiān)管等因素的制約和影響，獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)中出現(xiàn)諸多問題，引起社會(huì)的普遍關(guān)注。2008年教育部出臺(tái)了《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》，要求獨(dú)立學(xué)院規(guī)范辦學(xué)，對(duì)獨(dú)立學(xué)院進(jìn)行有效監(jiān)管，獨(dú)立學(xué)院進(jìn)入新的發(fā)展階段。未來(lái)獨(dú)立學(xué)院究竟向何處去，是當(dāng)前教育界及學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。本文擬結(jié)合國(guó)家對(duì)獨(dú)立學(xué)院的政策解析、媒體及學(xué)界對(duì)獨(dú)立學(xué)院發(fā)展的觀點(diǎn)分析、獨(dú)立學(xué)院發(fā)展的現(xiàn)狀及問題剖析，探討?yīng)毩W(xué)院未來(lái)發(fā)展之路。

一、獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理的相關(guān)政策規(guī)定

(一)相關(guān)政策性法規(guī)文件

2008年2月，教育部出臺(tái)第26號(hào)令《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》，內(nèi)容涉及獨(dú)立學(xué)院設(shè)立、組織活動(dòng)、管理監(jiān)督、變更終止、法律責(zé)任的方方面面，提出獨(dú)立學(xué)院發(fā)展的指導(dǎo)思想是“穩(wěn)定規(guī)模、規(guī)范管理、提高質(zhì)量”，并確定從2008年到2013年為過(guò)渡期，要求獨(dú)立學(xué)院要在5年內(nèi)按照規(guī)定進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范，接受教育部組織的考察驗(yàn)收。

2009年2月，教育部辦公廳印發(fā)15號(hào)文《關(guān)于編報(bào)省級(jí)<獨(dú)立學(xué)院五年過(guò)渡期工作方案>的通知》，要求各省教育行政部門編報(bào)本省的《獨(dú)立學(xué)院五年過(guò)渡期工作方案》，引導(dǎo)獨(dú)立學(xué)院健康規(guī)范發(fā)展。

2015年11月，教育部出臺(tái)38號(hào)令《教育部關(guān)于廢止和修改部分規(guī)章的決定》，對(duì)26號(hào)令第二十九條第一款修改為：“獨(dú)立學(xué)院院長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)具備國(guó)家規(guī)定的任職條件，年齡不超過(guò)70歲，由參與舉辦獨(dú)立學(xué)院的普通高等學(xué)校優(yōu)先推薦，理事會(huì)或者董事會(huì)聘任?！逼渌麅?nèi)容未作修改。

(二)相關(guān)政策規(guī)定的核心內(nèi)容

1．確定了獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)性質(zhì)

獨(dú)立學(xué)院，是指實(shí)施本科以上學(xué)歷教育的普通高等學(xué)校與國(guó)家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人合作，利用非國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)舉辦的實(shí)施本科學(xué)歷教育的高等學(xué)校。

獨(dú)立學(xué)院興起之初，由于相關(guān)政策還未出臺(tái)，加之其母體學(xué)校多為較知名的公辦大學(xué)，學(xué)院由母體學(xué)校派人管理，其性質(zhì)一直含糊不清，很難界定。2008年教育部26號(hào)令《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》明確規(guī)定：“獨(dú)立學(xué)院是民辦高等教育的重要組成部分，屬于公益性事業(yè)”；“獨(dú)立學(xué)院依法享有民辦教育促進(jìn)法、民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例規(guī)定的各項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)與扶持政策。”自此，獨(dú)立學(xué)院的民辦教育和公益事業(yè)性質(zhì)被確定下來(lái)。

2．指出了獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展方向

按照教育部政策規(guī)定，經(jīng)過(guò)5年過(guò)渡期的調(diào)整規(guī)范，獨(dú)立學(xué)院區(qū)分不同情況分別走以下不同發(fā)展方向：經(jīng)教育部驗(yàn)收合格，以獨(dú)立學(xué)院的形式繼續(xù)辦學(xué)；“回歸”母校，不再具備獨(dú)立院校的屬性；轉(zhuǎn)設(shè)為民辦普通高校；并入其他民辦院校；或者被終止辦學(xué)資格。

二、獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展現(xiàn)狀與問題

(一)獨(dú)立學(xué)院的歷史貢獻(xiàn)

在1999年后的五六年中，我國(guó)高等教育以不到兩倍的投入，使招生規(guī)模擴(kuò)大了5倍，實(shí)現(xiàn)了高等教育大眾化。在這一進(jìn)程中，獨(dú)立學(xué)院既是一種應(yīng)急之舉，也是一種改革探索。其貢獻(xiàn)在于：

首先，滿足了廣大求學(xué)者接受優(yōu)質(zhì)高等教育的現(xiàn)實(shí)需求，推進(jìn)了我國(guó)高等教育大眾化進(jìn)程。獨(dú)立學(xué)院本科在校生約占同期全國(guó)普通高校本科在校生的18%，在廣東、浙江、河北等省這個(gè)指標(biāo)曾經(jīng)分別達(dá)到28%、29%、33%。

其次，整合社會(huì)資源，彌補(bǔ)了我國(guó)高等教育投入不足的問題。1999年至2001年擴(kuò)招期間，全國(guó)普通高校自籌收入從1998年的202.2 億元增加到2001年的553.3億元，增長(zhǎng)1.7倍，占普通高?？偼度氲谋壤矎?9.1%增長(zhǎng)至47.4%，其中很大一部分是來(lái)自獨(dú)立學(xué)院的學(xué)費(fèi)貢獻(xiàn)。

第三，優(yōu)化了我國(guó)高等教育的結(jié)構(gòu)與布局。特別是改變了以往本科高校集中在省會(huì)城市和二三線城市高等教育資源缺乏的狀況。

(二)從數(shù)量變化看全國(guó)獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展現(xiàn)狀

“獨(dú)立學(xué)院”這一新生事物自1999年在江浙一帶出現(xiàn)以來(lái)，由于其依托著名高校為母體，擁有優(yōu)質(zhì)教育資源、實(shí)施本科學(xué)歷教育、由母體學(xué)校頒發(fā)學(xué)位證書等優(yōu)勢(shì)，吸引了大批高考學(xué)生的青睞，發(fā)展勢(shì)頭異常迅猛，2010年最高峰時(shí)全國(guó)獨(dú)立學(xué)院達(dá)323所，在校學(xué)生人數(shù)近300萬(wàn)。但從2010年開始，獨(dú)立學(xué)院以平均每年將近10所的幅度迅速遞減，至2016年減少到266所。

2006-2016年全國(guó)獨(dú)立學(xué)院和民辦普通高校數(shù)量統(tǒng)計(jì)表

(數(shù)據(jù)來(lái)源：教育部2006-2016年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào))

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008—2015年我國(guó)共有52所獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為獨(dú)立設(shè)置的民辦普通本科院校，這是獨(dú)立學(xué)院數(shù)量減少的主要原因，另有少數(shù)獨(dú)立學(xué)院因發(fā)展困難等問題停辦或合并到其他教育機(jī)構(gòu)。暫未見獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)制為公辦普通院校的情況。

(三)陜西省獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展?fàn)顩r

陜西省共有12所獨(dú)立學(xué)院，全部集中在西安市，其中母體大學(xué)為部屬高校的4所、省屬高校的8所，并且都維持依托母體高校的辦學(xué)模式，其共同特點(diǎn)是與母體學(xué)校關(guān)系密切，表現(xiàn)在院長(zhǎng)都由母體學(xué)校派人擔(dān)任，多數(shù)董事長(zhǎng)也是如此；西北大學(xué)現(xiàn)代學(xué)院、西安電子科技大學(xué)長(zhǎng)安學(xué)院由母體大學(xué)全面主導(dǎo)辦學(xué)，大學(xué)派出的領(lǐng)導(dǎo)班子全面負(fù)責(zé)學(xué)院的運(yùn)行與管理；西安工業(yè)大學(xué)北方信息工程學(xué)院院領(lǐng)導(dǎo)和40%教職工均來(lái)自西安工業(yè)大學(xué)；西安理工大學(xué)高科學(xué)院、西安建筑科技大學(xué)華清學(xué)院師資均與母體大學(xué)共享等等。 近年來(lái)，我省獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展也出現(xiàn)了一些問題，一是辦學(xué)規(guī)模持續(xù)萎縮，招生人數(shù)遠(yuǎn)低于畢業(yè)人數(shù)，在校生人數(shù)以10%左右的幅度逐年遞減；二是受體制機(jī)制不順暢的制約，一些獨(dú)立學(xué)院的管理和教學(xué)質(zhì)量發(fā)生問題，辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)力和社會(huì)影響下降，如西安電子科技大學(xué)長(zhǎng)安學(xué)院連續(xù)兩個(gè)年度(2016、2017)在省教育廳組織的民辦普通高校、獨(dú)立學(xué)院年度檢查中結(jié)果為“不合格”；三是一些獨(dú)立學(xué)院謀求突破現(xiàn)行體制的束縛，脫離與母體大學(xué)的依附關(guān)系，走獨(dú)立自主辦學(xué)的路子，如西安工業(yè)大學(xué)北方信息工程學(xué)院。

陜西省12所獨(dú)立學(xué)院2014—2016年辦學(xué)規(guī)模數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)

(四)獨(dú)立學(xué)院發(fā)展面臨的困難和問題

獨(dú)立學(xué)院發(fā)展面臨的主要困難和問題，普遍集中在這樣幾個(gè)方面：內(nèi)部管理體制沒有理順，母體學(xué)校與合作方的責(zé)、權(quán)、利不明確，造成母體學(xué)校在教學(xué)質(zhì)量上沒有盡到責(zé)任，合作方在辦學(xué)條件建設(shè)上沒有到位甚至玩“空手道”，給學(xué)生培養(yǎng)與就業(yè)帶來(lái)很大隱患；專業(yè)結(jié)構(gòu)與母體高校嚴(yán)重趨同，造成了獨(dú)立學(xué)院與母體高校之間的同質(zhì)化發(fā)展，獨(dú)立學(xué)院處于明顯劣勢(shì)；獨(dú)立學(xué)院引進(jìn)高層次、高水平教師難，碩士畢業(yè)生拿來(lái)直接教本科生的現(xiàn)象十分普遍，加劇了獨(dú)立學(xué)院之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)；獨(dú)立學(xué)院沒有財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持，完全依靠學(xué)生學(xué)費(fèi)維持發(fā)展，大多數(shù)獨(dú)立學(xué)院還要向母體高校支付15%以上的管理費(fèi)，面臨學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高影響生源和辦學(xué)經(jīng)費(fèi)緊張的兩難困境。另外，一些獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)方向有偏差，辦學(xué)質(zhì)量不高，存在急于求成、急于盈利的傾向，也不利于自身的健康持續(xù)發(fā)展。

三、對(duì)獨(dú)立學(xué)院發(fā)展方向的討論

(一)來(lái)自媒體的關(guān)注與研究

獨(dú)立學(xué)院自出現(xiàn)之日起，就備受輿論關(guān)注。2003年5月13日《人民日?qǐng)?bào)》刊登題為《為什么要辦獨(dú)立學(xué)院》的文章，對(duì)獨(dú)立學(xué)院創(chuàng)辦的意義進(jìn)行闡述。2006年8月23日《中國(guó)教育報(bào)》刊登了題為《獨(dú)立學(xué)院求解“成長(zhǎng)的煩惱” 》的文章，列舉了獨(dú)立學(xué)院快速成長(zhǎng)過(guò)程中出現(xiàn)的各種問題。

教育部2008年出臺(tái)《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》，不但引起了獨(dú)立學(xué)院領(lǐng)域內(nèi)部的“地震”，更吸引了國(guó)內(nèi)各大媒體的廣泛關(guān)注?！吨袊?guó)教育報(bào)》2008年3月1日刊文《加強(qiáng)規(guī)范管理促進(jìn)獨(dú)立學(xué)院健康發(fā)展》，《光明日?qǐng)?bào)》2008年3月11日刊文《脫離“母體”,獨(dú)立學(xué)院陣痛期有多長(zhǎng)》；地方報(bào)紙也都紛紛刊登相關(guān)文章，如《四川日?qǐng)?bào)》2008年3月19日刊發(fā)《獨(dú)立學(xué)院面臨“大浪淘沙”》，《青島日?qǐng)?bào)》2008年3月31日刊發(fā)《獨(dú)立學(xué)院：新挑戰(zhàn)帶來(lái)新機(jī)遇》，《蘇州日?qǐng)?bào)》2008年4月1日刊發(fā)《沒了母體光環(huán)獨(dú)立學(xué)院還玩得轉(zhuǎn)？》等等，對(duì)《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》出臺(tái)后，獨(dú)立學(xué)院究竟何去何從充分發(fā)表意見。

教育部令出臺(tái)三年后，2011年6月15日，《中國(guó)教育報(bào)》刊發(fā)《獨(dú)立學(xué)院“斷奶”能否健康成長(zhǎng)》，專題報(bào)道了湖北省獨(dú)立學(xué)院自管理辦法出臺(tái)后的發(fā)展?fàn)顩r，3所獨(dú)立學(xué)院成功轉(zhuǎn)型為民辦普通本科高校，湖北省的獨(dú)立學(xué)院由31所減少至28所?！度嗣袢?qǐng)?bào)》于2011年7月14日刊登題為《多數(shù)獨(dú)立學(xué)院為何“按兵不動(dòng)”》的文章，指出5年的改革期限逼近,除10多所獨(dú)立學(xué)院脫離母體學(xué)校，變身民辦高校外，仍有300余所獨(dú)立學(xué)院選擇不“變身”，還處于觀望狀態(tài)，可見獨(dú)立學(xué)院“斷奶”是件不容易的事；但就轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)看，轉(zhuǎn)型為普通本科高?？赡苁谴蠖鄶?shù)獨(dú)立學(xué)院未來(lái)的必然選擇。

(二)來(lái)自學(xué)術(shù)屆的理論觀點(diǎn)

2008年教育部出臺(tái)《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》后，學(xué)術(shù)界對(duì)獨(dú)立學(xué)院未來(lái)走向出謀劃策。華中科技大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師馮向東撰文《處在“十字路口”的獨(dú)立學(xué)院》，就獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)型“路在何方”進(jìn)行了探討。他認(rèn)為獨(dú)立學(xué)院處在轉(zhuǎn)型的“十字路口”，首先要做的是清產(chǎn)核資、明晰產(chǎn)權(quán)，保障國(guó)有資產(chǎn)。其次，安排獨(dú)立學(xué)院各類舉辦者選擇參與或退出，提供多種現(xiàn)實(shí)路徑。馮教授提出有三條路可供選擇：第一條是母體公辦高校退出，獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)變?yōu)槊褶k本科高校；第二條路是母體公辦高校不退出，將獨(dú)立學(xué)院納入母體高校之中；第三條路是，繼續(xù)向前走辦獨(dú)立學(xué)院。就現(xiàn)在轉(zhuǎn)變的形式看，有十分之一的獨(dú)立學(xué)院進(jìn)行了轉(zhuǎn)型，選擇了民辦本科高校。

中國(guó)高等教育學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、上海師范大學(xué)教授楊德廣撰文《獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展模式及未來(lái)走向》，認(rèn)為依據(jù)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》提出要多種渠道、多種模式、多種體制辦學(xué)的指導(dǎo)思想，我國(guó)應(yīng)該積極支持獨(dú)立學(xué)院發(fā)展，尤其應(yīng)該重點(diǎn)扶持和發(fā)展國(guó)營(yíng)型獨(dú)立學(xué)院。還提出，等獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)規(guī)模、辦學(xué)水平、管理隊(duì)伍、師資力量達(dá)到一定水平，可與母體脫鉤，獨(dú)立辦學(xué)。

北京大學(xué)教育學(xué)院博士后研究人員王富偉撰文《獨(dú)立學(xué)院的制度化困境——多重邏輯下的政策變遷》，認(rèn)為獨(dú)立學(xué)院興起之初有兩種類型——“公辦型獨(dú)立學(xué)院”和“民辦型獨(dú)立學(xué)院”，2008年出臺(tái)的《管理辦法》試圖將獨(dú)立學(xué)院全部作為民辦教育的一種類型進(jìn)行管理規(guī)范，造成了變遷過(guò)程中出現(xiàn)困境，致使獨(dú)立學(xué)院直至今天未能形成穩(wěn)定的制度模式；提出獨(dú)立學(xué)院是教育多樣化的產(chǎn)物，分類管理可能更適合。持有此種觀點(diǎn)的還有華北師范大學(xué)匯華學(xué)院李振國(guó)、范玉茹等人，在其文章《關(guān)于我國(guó)獨(dú)立學(xué)院未來(lái)發(fā)展出路的思考》中提出獨(dú)立學(xué)院符合我國(guó)提出的混合制經(jīng)濟(jì)原則，國(guó)家應(yīng)出臺(tái)政策保障和規(guī)范獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)。

寧波大學(xué)科技技術(shù)學(xué)院教師趙紅撰文《從“依附”到“合作”：獨(dú)立學(xué)院與母體高校關(guān)系新選擇——來(lái)自聯(lián)邦制大學(xué)的經(jīng)驗(yàn)》，試圖通過(guò)借鑒國(guó)外聯(lián)邦制大學(xué)的經(jīng)驗(yàn)，為獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)型出謀劃策，提出獨(dú)立學(xué)院的“獨(dú)立”應(yīng)該走出之前與母體高校的依附關(guān)系，作為獨(dú)立的主體，建立起良好的合作關(guān)系。

(三)對(duì)獨(dú)立學(xué)院未來(lái)發(fā)展方向的判斷

對(duì)獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展，存在較為悲觀的氛圍，多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為獨(dú)立學(xué)院是中國(guó)高等教育大眾化發(fā)展中的過(guò)渡產(chǎn)物，難以逃脫關(guān)停并轉(zhuǎn)的命運(yùn)。

教育部26號(hào)令為獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展指出了四條出路：繼續(xù)作為獨(dú)立學(xué)院存在、轉(zhuǎn)為獨(dú)立設(shè)置的民辦高校、回歸母體大學(xué)或合并到其他民辦高校、撤銷。目前來(lái)看，大多數(shù)獨(dú)立學(xué)院選擇繼續(xù)維持現(xiàn)有模式，有不到20%的獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為具有獨(dú)立辦學(xué)自主權(quán)的民辦普通高校，個(gè)別獨(dú)立學(xué)院被合并或撤銷。

長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，作為發(fā)展民辦高等教育的一種創(chuàng)新，獨(dú)立學(xué)院最終還是要向獨(dú)立設(shè)置的民辦高校轉(zhuǎn)型。但能否成功轉(zhuǎn)型，最關(guān)鍵的在于辦學(xué)條件能否達(dá)到教育部規(guī)定的普通本科高校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，如土地等資產(chǎn)是否過(guò)戶到獨(dú)立學(xué)院名下，專任教師和實(shí)驗(yàn)實(shí)訓(xùn)設(shè)施是否達(dá)標(biāo)等等。

四、結(jié)語(yǔ)

獨(dú)立學(xué)院自出現(xiàn)后，由于其以知名高校作為母體，具備較好的辦學(xué)設(shè)施和條件，迎合了廣大考生渴望就讀名牌高校的心理，因此自創(chuàng)辦之初就蓬勃發(fā)展，招生連年攀升，成為中國(guó)高等教育的一個(gè)奇跡。但在體制不順、缺少政策規(guī)范和質(zhì)量監(jiān)管的背景下，獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)規(guī)模迅速擴(kuò)張勢(shì)必帶來(lái)諸多問題。在當(dāng)前高等教育走內(nèi)涵發(fā)展道路的新形勢(shì)下，全社會(huì)對(duì)獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)水平和質(zhì)量的關(guān)注度越來(lái)越高，國(guó)家教育行政部門也在進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)獨(dú)立學(xué)院的政策引導(dǎo)和監(jiān)管，獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展處在關(guān)鍵的十字路口。綜合國(guó)家政策導(dǎo)向、學(xué)界研究觀點(diǎn)及獨(dú)立學(xué)院發(fā)展實(shí)踐情況，本文認(rèn)為，向獨(dú)立設(shè)置的民辦高校轉(zhuǎn)型是獨(dú)立學(xué)院未來(lái)發(fā)展的最為可行道路。