我國養(yǎng)老服務(wù)PPP模式發(fā)展中存在的問題及對策研究

摘 要：隨著近年來人口老齡化問題的日益凸顯，我國的養(yǎng)老問題已經(jīng)越來越成為一項關(guān)系國計民生的重大問題，而伴隨著社會的變遷，生活壓力的加大，使得在養(yǎng)老機構(gòu)養(yǎng)老逐漸被老年群體接受，同時隨著PPP模式的興起，為我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了一種新的解決方法。文章從我國養(yǎng)老服務(wù)PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)，然后對我國養(yǎng)老服務(wù)PPP模式中存在的問題進行分析，最后針對上述問題提出了相應(yīng)的解決對策。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老服務(wù)PPP模式；財政承受能力；風(fēng)險識別；風(fēng)險分擔(dān)

中圖分類號：C913.6 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-4428（2018）06-0156-03

近年來興起的PPP模式已經(jīng)廣泛應(yīng)用于我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，取得了不錯的成績。隨著近年來日益凸顯的人口老齡化進程以及社會的變遷、人們觀念的開放，以往傳統(tǒng)的居家養(yǎng)老模式逐漸被打破，專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)逐漸興起，這些變化共同推動了我國市場上養(yǎng)老PPP模式的發(fā)展。

一、 我國養(yǎng)老服務(wù)PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀

根據(jù)財政部對養(yǎng)老PPP項目所提供的信息和數(shù)據(jù)顯示，截止到2016年的6月底，已經(jīng)全部入庫的PPP項目多達九千多個，總投資額達到十萬億左右，從財政部近年來公布的三批PPP示范項目情況來看，第一批PPP示范項目沒有養(yǎng)老行業(yè)，第二批包含10個養(yǎng)老PPP示范項目，第三批養(yǎng)老PPP示范項目的數(shù)量是25個，是第二批的2.5倍。這些都表明了政府部門越來越重視在養(yǎng)老業(yè)推廣PPP模式，雖然養(yǎng)老服務(wù)PPP項目的投資額在逐年上升，但仍然要看到不足：養(yǎng)老PPP項目僅僅占到總項目的百分之三，并且數(shù)據(jù)顯示，全國所有的養(yǎng)老PPP項目中，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的項目超過了所有投資總量的一半，其他的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型項目和老年公寓型項目分別占五分之一。近年來很多省份開始意識到問題所在，也更加重視養(yǎng)老PPP項目的推廣，開始加大力度投入資金和制定相關(guān)政策來發(fā)展PPP模式的養(yǎng)老模式，比如我國河南省開封市民生養(yǎng)老院PPP項目與山東省姚家峪生態(tài)養(yǎng)老中心分別作為國家第二批政府與社會資本合作的示范項目，為我國嚴峻的養(yǎng)老問題提供新的解決辦法。

二、 我國養(yǎng)老服務(wù)PPP模式中存在的主要問題及分析

（一）相應(yīng)法律法規(guī)不健全

PPP模式在我國發(fā)展時間較短，與此相關(guān)的法律法規(guī)并不健全，所以存在諸多問題。第一，目前我國關(guān)于PPP項目的指導(dǎo)性政策法規(guī)大多是由法律層次不高的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》構(gòu)成，這樣在具體事務(wù)處理中就導(dǎo)致法律效率較低。而采取PPP模式的項目往往都是復(fù)雜的項目，大多是面向全國范圍，且項目持續(xù)時間較長。在這種狀況下，就更加需要出臺在國家層面的關(guān)于PPP模式的立法，只有這樣養(yǎng)老PPP項目才能真正做到有法可依，才能真正吸引社會資本的廣泛參與。第二，我國養(yǎng)老PPP模式的相關(guān)法律法規(guī)的制定缺乏具體性和完整性。由于PPP模式牽涉主體較多，利益參與方較為復(fù)雜，而我國法律法規(guī)中有些關(guān)于PPP項目規(guī)定不夠明確，有些含糊其辭，甚至有些關(guān)于某一項規(guī)定會出現(xiàn)多個版本，這些法律的漏洞使得目前很多本不屬于PPP模式的項目公然存在，嚴重違背了項目的初衷，損害公眾的利益。此外，一些PPP模式在執(zhí)行過程中缺少法律依據(jù)。因為大多數(shù)PPP項目持續(xù)時間長，難度大，而目前我國大多數(shù)的PPP項目都是處于識別和采購階段，少數(shù)項目進入執(zhí)行階段，而現(xiàn)在不成熟的法律法規(guī)不能對項目后期遇到的問題進行規(guī)范引導(dǎo)，這會也阻礙PPP項目的順利進行。

（二）養(yǎng)老服務(wù)PPP模式區(qū)域分布不均，地區(qū)差距明顯

由于養(yǎng)老服務(wù)PPP項目本身具有的資金投入量大、準公共產(chǎn)品的性質(zhì)，使得大部分養(yǎng)老服務(wù)PPP項目都以付費為主。而同時在我國大部分家庭中，近年來老年人比重逐漸增大，使得家庭難以承受相對巨大的養(yǎng)老費用，而欠發(fā)達地區(qū)的養(yǎng)老體制本身就不健全，這就導(dǎo)致大多養(yǎng)老服務(wù)PPP項目選擇經(jīng)濟較為發(fā)達、養(yǎng)老體制更為健全的城市地區(qū)。而即便欠發(fā)達地區(qū)存在養(yǎng)老服務(wù)PPP項目，跟發(fā)達地區(qū)相比，軟硬件服務(wù)差距也是相當(dāng)明顯的。比如在發(fā)達地區(qū)，可以針對老年人自身情況實施個性化養(yǎng)老服務(wù)，甚至實施全天候監(jiān)護，而這些要在欠發(fā)達地區(qū)實現(xiàn)就比較困難，而且這種狀況有進一步擴大的趨勢。

（三）養(yǎng)老服務(wù)PPP項目職責(zé)分工不明確，缺乏有效的合作機制

完善的合作機制是確保PPP項目高效運行的必備條件。養(yǎng)老PPP項目合作中存在的機制不完善主要表現(xiàn)在政府部門和私人部門之間、政府各部門之間的職責(zé)分工混亂。其中公共部門與私人部門主要體現(xiàn)在養(yǎng)老服務(wù)PPP項目運行過程的管理權(quán)上，如果缺乏明確合理的分工，一旦出現(xiàn)問題，需要承擔(dān)責(zé)任時就會比較麻煩。其中各部門職能界定不清的根源還是法律政策的制定主體職能責(zé)任劃分不清晰。在PPP模式中，各個參與主體作為一個合作共同體，需要對參與主體的各個職能作出清晰的劃分，但由于我國特殊的國情，目前政府在宏觀上具有廣泛參與性，使得各參與方的職能和責(zé)任難以界定。

（四）養(yǎng)老服務(wù)PPP項目潛在風(fēng)險多，監(jiān)管難度大

由于養(yǎng)老服務(wù)PPP項目投資大、運營時間長，項目實施過程中會涉及政府部門與私人部門，包括金融機構(gòu)、保險機構(gòu)、設(shè)計院、施工企業(yè)等等相關(guān)利益方，按照參與項目的主體類別，可以將養(yǎng)老服務(wù)PPP項目風(fēng)險分為與政府行為相關(guān)的風(fēng)險、與私人部門相關(guān)的風(fēng)險以及與兩者行為無關(guān)的風(fēng)險三種。其中與政府行為相關(guān)的風(fēng)險主要為政治風(fēng)險，包括政策風(fēng)險、政府腐敗風(fēng)險、政府低效率風(fēng)險、政府信用風(fēng)險以及政府定位不當(dāng)所引起的風(fēng)險；與私人部門相關(guān)的風(fēng)險主要為技術(shù)風(fēng)險，包括融資風(fēng)險與建設(shè)運營風(fēng)險；與政府與私人部門行為都無關(guān)的風(fēng)險包括市場風(fēng)險與金融風(fēng)險等。而與此相對，項目服務(wù)的對象是特殊的老年群體，所以在項目進行過程中相關(guān)參與方利益錯綜復(fù)雜，導(dǎo)致潛在風(fēng)險多而復(fù)雜，監(jiān)管難度加大。

（五）養(yǎng)老服務(wù)PPP項目的財政承受能力和物有所值評價不夠嚴謹

為了保證PPP項目的健康高效發(fā)展，財政部明確規(guī)定所有PPP項目在投入使用時都要進行財政承受能力論證以及物有所值論證。但在實際操作中關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)PPP項目的上述兩個評價不夠嚴謹，存在諸多問題：

財政部規(guī)定PPP項目整個年度總體的支出不能超過一般公共預(yù)算支出的百分之十，同時單個PPP項目的財政承受能力也不能超過百分之十，且要使用統(tǒng)一的預(yù)算支出數(shù)據(jù)進行測算。但在現(xiàn)實中，往往只是評價單個的養(yǎng)老服務(wù)PPP項目的財政支出，忽略評價整個PPP項目的財政支出，有些地方即便進行了匯總本行政區(qū)域內(nèi)全部已經(jīng)實施的PPP項目支付責(zé)任，但由于對中央精神領(lǐng)會不足，沒有用統(tǒng)一的預(yù)算支付數(shù)據(jù)進行測算，最終往往會導(dǎo)致所有PPP項目的實際測算支出仍有可能超出百分之十；另外，為了確保財政承受能力論證能夠順利通過，一些地方政府違背中央精神有意識地利用如轉(zhuǎn)移隱匿風(fēng)險、降低風(fēng)險的概率、縮減相關(guān)配套價值、修改關(guān)鍵數(shù)據(jù)、提高使用者付費和經(jīng)濟增長率等方法，以達到減少政府項目支出責(zé)任、增加一般公共預(yù)算支出的總量，由此常常導(dǎo)致論證流于形式；此外，在測算方法上，目前論證方法是以經(jīng)年歷史數(shù)據(jù)均值為標(biāo)準，然后推算未來年度的一般公共預(yù)算支出規(guī)模，而在實務(wù)中通常是以投資總額的一定比例簡單計算政府的風(fēng)險承擔(dān)成本，這樣就很可能導(dǎo)致測算結(jié)果與實際結(jié)果偏差較大。這些因素都有可能使未來年度的財政支出不足，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)PPP項目不能有效運轉(zhuǎn)。

同樣在實際操作中運用“物有所值”的理念和方法標(biāo)準評估PPP項目時，也有類似的問題：盡管財政部對于物有所值定性評價也有了相應(yīng)的操作指引，但是在實際對定性分析進行評判時，仍然存在評價標(biāo)準與項目實際情況或行業(yè)政策不符合的問題。例如，某養(yǎng)老服務(wù)PPP項目使用“項目規(guī)模大小”作為物有所值定性分析的補充評價指標(biāo)之一，但是第三方評價將“有利（81-100）”這一項的評價標(biāo)準定為“項目規(guī)模超過100畝”，這樣的標(biāo)準明顯與《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見》中對于養(yǎng)老項目用地規(guī)模的要求相矛盾。

同時在物有所值的定量分析中也存在著問題：定量評價中，需要在外部條件相同的情況下，計算政府在PPP模式與傳統(tǒng)政府投資方式下所承擔(dān)的凈成本的大小，得到的成本越小就越有利。但是對于某些以政府參股、使用者付費為主要收益來源的養(yǎng)老PPP項目，政府以其參股比例所獲取的第三方收入是否應(yīng)列入PPP項目值的計算范圍，相關(guān)指導(dǎo)文件并未作說明，而不同的測算方式就很有可能導(dǎo)致不同的測算結(jié)果，這些使得物有所值的評價體系缺乏公正嚴謹性，有可能損害公眾利益。

三、 PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老服務(wù)項目的對策建議

（一）逐步完善相應(yīng)的法律法規(guī)

為了養(yǎng)老服務(wù)PPP項目能夠健康發(fā)展，必須逐步完善相應(yīng)的法律法規(guī)，改善現(xiàn)有的立法環(huán)境。首先，由于養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的特殊性，要把優(yōu)先保障公共安全和公共利益作為首要考慮的基本準則。其次，我國必須制定法律層級較高的更為嚴謹?shù)年P(guān)于養(yǎng)老PPP模式的法規(guī)政策，將PPP養(yǎng)老模式中涉及合作各方可能面臨的利益糾紛都作出明確的解釋，從源頭剔除違背初衷的項目。其次，相關(guān)部門要重新梳理現(xiàn)行法規(guī)政策，消除制度性的障礙，將PPP項目操作規(guī)則進行規(guī)范統(tǒng)一，進一步明確相關(guān)內(nèi)容，堅決廢除不適合或者定義模糊的法律法規(guī)，制定出概念清晰內(nèi)容統(tǒng)一的法規(guī)政策，營造出可持續(xù)發(fā)展的制度環(huán)境。再者，政府部門可以學(xué)習(xí)國外經(jīng)驗，出臺針對特別重大項目的法律法規(guī)，形成地方政府運用PPP模式建設(shè)項目的指導(dǎo)性工具。只有逐步健全PPP模式的相關(guān)法律政策，使養(yǎng)老服務(wù)PPP項目真正做到有法可依，確保各方利益不受損害，這樣才能使養(yǎng)老服務(wù)PPP模式更好更健全地發(fā)展。

（二）縮小地區(qū)差距，使養(yǎng)老服務(wù)PPP項目遍地開花

因為養(yǎng)老服務(wù)PPP模式分布不均的主要原因在于地區(qū)間的貧富差距，所以解決其的首要措施就是要盡量減少地區(qū)間的貧富差距，廣泛吸引社會資本參與養(yǎng)老服務(wù)項目。財政上，要加大財政轉(zhuǎn)移力度，使各地區(qū)的公共服務(wù)盡量達到均等化，同時在欠發(fā)達地區(qū)，政府部門可以采用稅收和土地方面的優(yōu)惠政策吸引社會資本參與養(yǎng)老服務(wù)項目投資的積極性。在土地使用上，可以考慮優(yōu)先劃撥養(yǎng)老服務(wù)項目的行政用地、適當(dāng)降低土地使用權(quán)價格；在稅收上，可以適當(dāng)調(diào)整各地方政府的稅收，不斷增加地方財力，另外可以進一步加大稅收優(yōu)惠力度，在地方政府的權(quán)限范圍內(nèi)給予稅收適當(dāng)?shù)姆颠€，吸引更多的養(yǎng)老服務(wù)PPP項目落戶在經(jīng)濟欠發(fā)達而又需要養(yǎng)老設(shè)施服務(wù)的地區(qū)。

（三）明確各參與方主體責(zé)任，完善養(yǎng)老服務(wù)PPP模式的合作機制

養(yǎng)老服務(wù)PPP項目涉及項目建設(shè)、運營的各個環(huán)節(jié)，所以只有科學(xué)合理地設(shè)置公私各方參與人的合作方式，才能提供高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)。我國博山養(yǎng)老PPP項目在這方面做得比較好，在博山養(yǎng)老PPP項目中，形成了分管區(qū)各個領(lǐng)導(dǎo)分別負責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機制，明確劃分了各個領(lǐng)導(dǎo)人各自的職責(zé)，既明確了各自的自認主體，又避免了多頭領(lǐng)導(dǎo)情況的發(fā)生。借鑒博山養(yǎng)老PPP項目經(jīng)驗，要在養(yǎng)老服務(wù)PPP項目實施過程中，厘清公私各方在項目中資產(chǎn)投入的方式、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)歸屬、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的經(jīng)營權(quán)以及資產(chǎn)的剩余控制權(quán)等。其次，要明確項目的合同管理。要明確養(yǎng)老服務(wù)PPP項目合同的磋商、簽訂履行等各個環(huán)節(jié)，包括履約要求、支付機制、調(diào)整機制、爭議處理機制、項目終止條款等，以保證各方權(quán)利義務(wù)在 PPP項目合同中的有效實現(xiàn)。最后，要做好項目利益各方的保護機制，即明確養(yǎng)老服務(wù)PPP項目實施過程中利益各參與方以及權(quán)益實現(xiàn)機制，同時也要根據(jù)實際中不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，設(shè)計選擇不同的公私合作方式。

（四）完善項目的風(fēng)險識別與風(fēng)險分擔(dān)機制，做到全面監(jiān)管

為使養(yǎng)老服務(wù)PPP項目真正達到預(yù)期的作用，重要的一個環(huán)節(jié)就是風(fēng)險識別與風(fēng)險分擔(dān)，做到全面監(jiān)管。借鑒我國山東博山PPP生態(tài)養(yǎng)老中心在風(fēng)險分擔(dān)上的經(jīng)驗，在項目開展前期，就要統(tǒng)籌管理各個部門，做好調(diào)研工作，加強對養(yǎng)老服務(wù)PPP項目的政策研究、項目篩選、項目評估和統(tǒng)計分析，做好全面的項目可行性論證，同時要強調(diào)契約精神，明確參與各主體方的責(zé)任與義務(wù)，對項目的總體風(fēng)險進行全面預(yù)估，盡量做到不漏過任何一個潛在風(fēng)險，確保做到以下風(fēng)險分擔(dān)原則：控制性原則，即將風(fēng)險分配給最有能力承擔(dān)該風(fēng)險的一方；風(fēng)險與收益相匹配原則，即誰獲利，誰承擔(dān)原則，將風(fēng)險分配給處理相關(guān)風(fēng)險費用最低且獲得收益最大的一方；風(fēng)險承擔(dān)意愿原則，即風(fēng)險承擔(dān)者應(yīng)該是更樂于承擔(dān)風(fēng)險的一方；風(fēng)險共擔(dān)原則，因為對所有參與主體來說，項目的任何一個風(fēng)險都不是絕對獨立的，任何一個風(fēng)險管理不善都可能導(dǎo)致項目的失敗，所以各個參與方都要協(xié)調(diào)配合，共擔(dān)項目風(fēng)險，這同樣也是PPP項目風(fēng)險管理的精髓。

根據(jù)以上風(fēng)險分擔(dān)的原則，按照參與養(yǎng)老服務(wù)PPP項目的主體不同，可以將養(yǎng)老服務(wù)PPP項目的風(fēng)險管理劃分為三種，第一種為政府方主要承擔(dān)的風(fēng)險，主要是政治風(fēng)險。可以在項目協(xié)商開展前簽訂相關(guān)責(zé)任分擔(dān)協(xié)議，明確當(dāng)出現(xiàn)政治風(fēng)險時，政府部門應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任以及相應(yīng)的處理措施，增強社會資本參與養(yǎng)老服務(wù)PPP項目的信心；第二種為由社會資本方承擔(dān)的風(fēng)險，主要是技術(shù)風(fēng)險。具體的可以在項目建設(shè)初期，讓社會資本方充分考慮項目在設(shè)備、技術(shù)上的先進性，并將項目的采購、建設(shè)、安裝等環(huán)節(jié)分包給不同的運營商，增強市場競爭水平，保障項目后期運營收入的穩(wěn)定性及盈利性，提高投資回報，適當(dāng)分散風(fēng)險；第三種為政府方和社會方一起承擔(dān)的風(fēng)險，主要為市場風(fēng)險。具體操作上，在項目運營初期當(dāng)?shù)卣梢钥紤]給予適當(dāng)?shù)谋Ｗo政策，雙方確定必須的入住率和收入標(biāo)準，當(dāng)?shù)陀跇?biāo)準時政府給予適當(dāng)?shù)馁r償以及相應(yīng)的價格調(diào)整。

（五）完善養(yǎng)老服務(wù)PPP項目的財政承受能力評價和物有所值評價方法

評價養(yǎng)老服務(wù)PPP項目的財政承受能力最重要的是將整體和部分綜合起來進行考慮。在百分之十“紅線”的測算上，不僅要論證單個的養(yǎng)老服務(wù)PPP項目，還應(yīng)該采用統(tǒng)一的預(yù)算支出數(shù)據(jù)，保證本地區(qū)全部實施的PPP項目總額不超過百分之十的“紅線”；地方政府要領(lǐng)會中央精神，不能僅僅將該論證看做是項目合規(guī)操作的背書程序，而是決策立項關(guān)鍵的把關(guān)工具，可以在財政承受能力論證上，聘請第三方專業(yè)評估機構(gòu)，對政府項目支出責(zé)任進行準確測算，防止地方為使項目通過采取非正規(guī)措施；在論證方法上要確定統(tǒng)一的計算方法，不斷完善公共財政的歷史數(shù)據(jù)體系、遠期預(yù)估模型、風(fēng)險評估標(biāo)準，使用更加科學(xué)、客觀的計算基數(shù)與概率系數(shù)，保證測算結(jié)果的一致性。

在物有所值的評價方法中，對于定性分析的評價標(biāo)準與行業(yè)政策或項目實際情況不符合時，可以考慮采用“將定性標(biāo)準定量化”的方法。但是除了部分指標(biāo)數(shù)據(jù)可以通過調(diào)研得到外，絕大部分定量化的標(biāo)準需要項目所在行業(yè)的大數(shù)據(jù)支持，因此就要建立項目信息共享綜合平臺，提高PPP項目的效率與準度；在定量分析中，需要相關(guān)部門對不同的方法進行更加充分精確的測算論證，對于評價的內(nèi)容方法作出更加科學(xué)合理詳盡的規(guī)定，使得評價結(jié)果更加科學(xué)公正。

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作者簡介：

肖康康，男，河南平頂山人，河南財經(jīng)政法大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院經(jīng)濟學(xué)碩士，研究方向：財政學(xué)。