四川省“三小”食品安全監(jiān)管體制研究

摘 要 隨著社會的進步與發(fā)展，食品安全問題日漸凸顯，與我們密切相關的“三小”食品經(jīng)營存在大量的漏洞。本文從“三小”食品的社會現(xiàn)狀和法律現(xiàn)狀兩個視角，分析了四川省“三小”食品安全問題出現(xiàn)的原因和潛在問題，探究了《四川省食品小作坊、小經(jīng)營店及攤販管理條例》和《四川省食品小作坊、小經(jīng)營店及攤販管理辦法》在對監(jiān)管主體、監(jiān)管客體、監(jiān)管手段等方面的不完善性。建議加強專業(yè)化的食品安全監(jiān)管隊伍建設；在立法上采用事前預防，事中監(jiān)管，事后追責三維協(xié)調(diào)模式統(tǒng)一跟進；同時可借鑒國外經(jīng)驗，建立食品產(chǎn)業(yè)集群；充分利用高校人才優(yōu)勢和大型企業(yè)的食品檢驗資源，加強與食品檢測機構(gòu)、科研院所合作，走向科學化、專業(yè)化、精細化、現(xiàn)代化的社會共治監(jiān)管之路，努力嘗試探索出一條適合四川省發(fā)展的“三小”食品安全監(jiān)管體制。

關鍵詞 “三小”食品 四川省 監(jiān)管體制

作者簡介：肖青梅，四川農(nóng)業(yè)大學法學系，本科。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.178

2016年10月，中共中央、國務院印發(fā)了《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》，建立和完善權威統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管體制被寫入中央文件。該綱要要求完善食品安全標準體系和完善統(tǒng)一權威的食品安全監(jiān)管體制，建立專業(yè)化的檢查員隊伍，結(jié)合科學技術提高食品檢測能力，擴大產(chǎn)品抽檢覆蓋面。加快推進食品安全信用體系建設，完善食品安全信息公開制度，這就對我國食品安全體制的建設做了一個總體要求。2017年政府工作報告指出，食品安全事關人民健康，必須嚴加管理。要完善監(jiān)管體制機制，充實基層監(jiān)管力量，明確各方責任，從源頭控制、重典治亂，堅決把好人民群眾飲食健康安全的每一道關口，讓人民群眾吃得安全、吃得放心。

由此體現(xiàn)了我國對于食品安全的高度重視。 在我國，食品主要由大型企業(yè)、中小企業(yè)和攤販作坊提供，其中“三小”在我國食品行業(yè)中扮演著重要的角色，而我國目前對“三小”的食品監(jiān)管力度不夠，且“三小”由于其本身性質(zhì)難以監(jiān)管，故對“三小”食品的監(jiān)管顯得尤為重要。

一、“三小”食品安全的社會現(xiàn)狀

（一）“三小”無處不在，與大眾生活緊密相關，是人民大眾食用頻率最高的食品形態(tài)

“三小”服務的消費群體廣泛，就業(yè)人群眾多，是食品行業(yè)的重要組成部分。食品小作坊和小攤販在全國范圍內(nèi)普遍存在，遍及城鄉(xiāng)。

2016年，國家質(zhì)檢總局曾經(jīng)對“三小”做過一個初步統(tǒng)計，全國大約有40余萬戶“三小”，約占食品生產(chǎn)企業(yè)總數(shù)的70%-80%，其中除去已經(jīng)注冊登記的大數(shù)量“三小”外，無證照的小攤販和小餐飲難以計數(shù)。這些數(shù)量眾多、流動性大、覆蓋面廣、小規(guī)模、監(jiān)管難度大的從業(yè)主體，每天生產(chǎn)經(jīng)營著10億公斤的食品賣向消費者，導致了食品安全事故發(fā)生頻率居高不下。

（二）“三小”食品安全事件層出不窮

自2005年蘇丹紅工業(yè)添加劑用于食品的安全事故發(fā)生至今，有關食品安全的事件便常常傳于百姓耳中，中國輕工業(yè)聯(lián)合會透露，我國每年大大小小的食物中毒案例高達35萬至45萬。目前“三小”已經(jīng)成為食品安全事故的“高發(fā)區(qū)”：蚊蠅聚集的黑作坊生產(chǎn)的小面包、為使油條更脆口而添加洗衣粉的油條、用大便做的臭豆腐、用劣質(zhì)陳化米做的米粉……黑作坊食品換上新包裝堂而皇之地走入公眾視野，擺上貨架公開售賣，連生產(chǎn)極為簡單的豆芽，都花樣百出，使用了無根素、漂白粉、速長劑等非食品添加劑。再加之，商販片面追求利益，弄虛作假，選擇低廉劣質(zhì)食品原料，給食品安全造成重大影響。此類大大小小的食品安全事件舉不勝舉，令人擔憂。

（三）“三小”存在極大的安全隱患

“三小”從業(yè)者素質(zhì)不高，一般都沒有接受過正規(guī)的培訓，平時也未進行傳染病健康檢查。他們?nèi)狈κ称钒踩R和法律意識，知法程度低，守法意識淡；生產(chǎn)經(jīng)營條件簡陋落后，衛(wèi)生環(huán)境臟亂差，普遍沒有降溫、通風、除濕以及檢驗檢測設備，以致食品質(zhì)量難以保障。同時他們隨意超標添加食品添加劑，摻雜摻假情況時有發(fā)生。食品小作坊生產(chǎn)加工過程大都是隱蔽的，自身也沒有嚴格的生產(chǎn)管理規(guī)程，生產(chǎn)者在利益的驅(qū)動下，為節(jié)約生產(chǎn)成本，摻雜造假，如：地溝油參雜在菜籽油中、病死豬肉加工臘腸、羊肉中摻入豬肉、豆類加工成肉類等，這些問題對人們的飲食安全造成了不可預料的風險和威脅。

二、 三小食品安全的法律現(xiàn)狀

“三小”的食品安全形勢十分嚴峻。2017年以前，我國“三小”的管理幾乎呈現(xiàn)空白狀態(tài)。2015年出臺的《食品安全法》中僅僅只有第36條和第127條對小作坊和小攤販做了原則性規(guī)定，并無具體的監(jiān)督管理規(guī)定。目前，《四川省食品小作坊、小經(jīng)營店、及攤販管理條例》（下文簡稱《管理條例》）和《四川省食品小作坊、小經(jīng)營店及攤販管理辦法》（下文簡稱《管理辦法》）有針對“三小”的具體制度，但是其發(fā)展正處于起步階段，有很多不完善的地方，具體表現(xiàn)為下：

（一）預防機制不完善

目前我國鼓勵自主創(chuàng)業(yè)和就業(yè)，對“三小”進入市場采用自愿原則和“寬進”制度，但是各地方對其標準的規(guī)定不一?！豆芾項l例》中沒有規(guī)定登記時對從業(yè)人員經(jīng)營環(huán)境和食品安全知識等方面的考核，那么就難以避免因從業(yè)人員素養(yǎng)原因而產(chǎn)生的食品安全隱患。

現(xiàn)在，因為互聯(lián)網(wǎng)與“三小”之間的連結(jié)，網(wǎng)絡外賣亂像十分嚴重。各大網(wǎng)絡平臺通過推出各種優(yōu)惠政策，給消費者和商家發(fā)放補貼，以吸引人氣和流量。在白熱化競爭格局下，部分網(wǎng)絡平臺為了擴張市場，拼搶資源，對商家疏于資格審核，部分資質(zhì)不全的餐飲店，也能夠順利簽約，由此造成市場混亂，埋下食品安全隱患?，F(xiàn)行《管理條例》中僅僅規(guī)定了 “三小”的實體銷售中的預防性監(jiān)督，忽視了現(xiàn)代銷售模式的多樣化，對網(wǎng)絡平臺銷售過程中的監(jiān)管并未涉及。

（二）監(jiān)管部門分工不明，管理職權上存在重合點和空白點

在我國的食品監(jiān)管體制中，擁有食品監(jiān)管職權的行政機關太多，衛(wèi)生局、工商局和質(zhì)監(jiān)局都擁有食品監(jiān)管的職能，產(chǎn)生監(jiān)管上的職權重合。監(jiān)督管理權力的重合可能導致執(zhí)法資源的浪費和監(jiān)管漏洞。并且，地方性法規(guī)還沒有完善，食品小作坊、小攤販流動性大、分布廣泛且數(shù)量眾多，再加上監(jiān)管人員等資源的匱乏，這種現(xiàn)象在基層更為明顯，這也造成了監(jiān)管空白。

（三）懲罰、追責機制不完善

《管理條例》和《管理辦法》中有對負責人和執(zhí)法人員的事后追責，也規(guī)定了對“三小”違法行為的懲罰制度。就執(zhí)法人員嚴格執(zhí)法且“三小”經(jīng)營者遵守相關法律法規(guī)卻依舊出現(xiàn)了食品安全事故（無論其大?。?，沒有明確追責對象，也沒有具體的懲罰辦法。對造成的損害，賠償責任的承擔方式單一，即按照一般侵權提起訴訟，以侵權人的所有財產(chǎn)為限作為賠償。沒有涉及在侵權人無力賠償時的補救辦法。懲罰機制的不健全造成執(zhí)法的松懈，使執(zhí)法流于形式，甚者則利用執(zhí)法權力進行腐敗活動，從而使食品安全得不到真正的保障。

（四）食品安全全程追溯制度及相關制度對“三小”的不可適用性

根據(jù)《食品安全法》第四十二條的規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營者應當依照本法的規(guī)定，建立食品安全追溯體系，保證食品可追溯。目前我國“三小”都處于分散管理階段，沒有建立生產(chǎn)管理制度，缺少工藝規(guī)程（包括工藝處方）、崗位操作規(guī)程、物料管理規(guī)程、清潔規(guī)程、衛(wèi)生管理制度和管理表格等等，所以就很難實現(xiàn)整個生產(chǎn)過程的質(zhì)量和安全的有效控制。而且“三小”的流通方式還比較落后，一般是傳統(tǒng)的流通渠道，如批發(fā)市場、集貿(mào)市場，使得“三小”對食品的召回難以實現(xiàn)，因此現(xiàn)有法律法規(guī)不能減小食品安全事件的影響力，難以維護消費者的合法權益。

三、對“三小”食品安全問題的監(jiān)管體制建議

一是加強專業(yè)化的食品安全監(jiān)管隊伍建設。 所謂專業(yè)的人做專業(yè)的事，監(jiān)管隊伍的建設直接關系到食品安全監(jiān)管的質(zhì)量和效果，加強對“三小”食品安全監(jiān)管主體對食品安全法律以及食品相關安全標準的專業(yè)化建設和考核，必將成為推動食品安全監(jiān)管體系建設工程的重要一環(huán)。

二是在立法上引入事前預防，事中監(jiān)管，事后追責三維模式協(xié)調(diào)統(tǒng)一跟進。加大對《食品安全法》的宣講力度，讓小商小販建立更深刻的法律確信，明確自己的任務和義務；政府可以組織相關的正確使用食品安全添加劑的知識培訓，使商家在食品生產(chǎn)的過程中減少犯錯；由于三小食品生產(chǎn)經(jīng)營流動性強，大都沒有固定的門面，而且規(guī)模較小，監(jiān)管人員也不能對其一一進行登記和檢查，因此需要特別的建立一種良性、動態(tài)的食品安全監(jiān)管職責的分配機制。

三是可借鑒國外經(jīng)驗，建立食品產(chǎn)業(yè)集群。將分散的“三小”企業(yè)集中到食品加工園區(qū)，實現(xiàn)集中交易、集中監(jiān)管和集中檢測，在園區(qū)內(nèi)發(fā)展第三方研發(fā)、檢測中心，提高監(jiān)管實效。

四是現(xiàn)在僅靠“徒步執(zhí)法、肩挑人扛、望聞問切”難以實現(xiàn)有效監(jiān)管，必須走科學化、專業(yè)化、精細化、現(xiàn)代化的監(jiān)管之路。充分利用當?shù)馗咝?、科研院所、衛(wèi)生機構(gòu)以及大型企業(yè)的食品檢驗資源，發(fā)展和利用可靠、快速、便捷、精準的食品安全檢測技術，切實提高技術支撐能力，保障“三小”食品安全。

五是“社會共治”要具體在法律法規(guī)明確落實為各級食品安全委員會的職責，落實牽頭和責任部門。

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