“放管服”背景下行政審批改革對策研究

范愛玲 張才彥

摘 要 在“放管服”大背景下，本文分析總結(jié)出行政審批改革現(xiàn)狀及行政審批改革的發(fā)展趨勢，得出行政審批改革對策建議，包括行政審批頂層設(shè)計的改革，政府審批機(jī)構(gòu)剝離原有審批職能，組織體系的保障，行政審批流程的創(chuàng)新等。

關(guān)鍵詞 行政審批 改革 “放管服”

作者簡介：范愛玲，華北理工大學(xué)機(jī)關(guān)黨委，高級政工師，副研究館員；張才彥，河北行政體制改革與機(jī)構(gòu)編制管理研究會副會長。

中圖分類號：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.176

國務(wù)院提出“放管服”旨在推行國家行政審批改革。所謂“放”，是行政審批權(quán)的下放，適時削減沒有法律依據(jù)或缺少法律授權(quán)的行政審批，厘清重復(fù)管理的審批權(quán)；“管”是指要創(chuàng)新工作思路并加強(qiáng)監(jiān)管，充分利用新體制來加強(qiáng)監(jiān)管；“服”是指政府在轉(zhuǎn)變職能后減少對市場的干預(yù)，讓市場自身來決定，減少過多的行政審批行為，以此來達(dá)到提升市場主體的活力和創(chuàng)新能力。

在“放管服”大背景下，國務(wù)院辦公廳前后分三個批次審議通過清理規(guī)范的國務(wù)院各部門行政審批事項(xiàng)323項(xiàng)，將國務(wù)院部門行政審批需由中介服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)事項(xiàng)由原有的453項(xiàng)精簡到了130項(xiàng)，并下發(fā)文件公布。這雖已大大精簡了審批事項(xiàng)，但是從實(shí)際情況來看，行政審批流程重疊復(fù)雜，手續(xù)繁瑣，審批周期太長。依然存在“萬里審批”、“千里審批”的現(xiàn)象。

一、行政審批改革現(xiàn)狀

（一）從審批形式上進(jìn)行改革

國家工商總局推進(jìn) “商事制度改革”，由此產(chǎn)生了巨大的新的市場活力，發(fā)揮出了社會創(chuàng)造力。近年來，我國每天平均新增市場主體4萬余戶，這就使我國市場主體活躍度均在70%以上。

國家工商總局推行了“三證合一”改革，極大縮短了企業(yè)辦照時間，最大限度的為企業(yè)提供了便利。工商、稅務(wù)、質(zhì)檢的“三證合一”和接下來進(jìn)行的社會保險登記證、統(tǒng)計登記證合并，這一改革培育提升了我國國際競爭新優(yōu)勢。世界銀行的報告提到：“中國內(nèi)地營商便利度全球排名提升了12個位次”。

這說明只有通過自上而下的“放管服”行政審批改革，優(yōu)化更為開放的經(jīng)濟(jì)體制，通過高效、優(yōu)質(zhì)、廉潔的行政服務(wù)，來提升我國國際競爭優(yōu)勢。

（二）加快制定公開新“清單”

上海自貿(mào)區(qū)始終是我國的“改革高地”的，始終在探索“放管服”的行政審批改革，率先在外資企業(yè)實(shí)行 “負(fù)面清單”制度，并在全市實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化行政審批模式。 制定并公開“清單”的是 “放管服”改革的一項(xiàng)重點(diǎn)工作；制定并公開“清單”是政府放權(quán)的過程，越合理、越清晰、越透明，改革放權(quán)的效果就越顯著。清單制定、公開、執(zhí)行一定要做到“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”。

（三）成立行政審批中心，一顆印章管到底

以寧夏為例的不少地方都在進(jìn)行“放管服”改革的一項(xiàng)重要工作，那就是將各部門的審批權(quán)統(tǒng)一起來組建政務(wù)中心，實(shí)行“一攬子”審批，基本避免了重復(fù)審批，交叉審批，大大提高了政府的服務(wù)效能。

寧夏開展的“一攬子”審批試點(diǎn)，將能夠公開進(jìn)行的行政審批事務(wù)安排在政務(wù)中心；同時成立銀川市行政審批服務(wù)局，使150余項(xiàng)行政審批得到集中辦理，近60枚公章停止使用或永久封存，使行政審批效率提高了75個百分點(diǎn)。

“集中審批”、“商事制度改革”、“審批流程創(chuàng)新”等行政審批改革，都是從行政審批一線經(jīng)過摸索逐漸開展的，從工作實(shí)際出發(fā)，通過創(chuàng)造性地大膽嘗試，先試先行、敢試敢闖，當(dāng)好了改革的“排頭兵”，打造了改革的“新高地”。

二、行政審批改革的發(fā)展趨勢

（一）行政審批趨于集中

目前，我國行政審批機(jī)關(guān)的獨(dú)立與分散造成了“執(zhí)法林立”的局面，是的行政審批權(quán)分散重疊，造成行政審批權(quán)得不到規(guī)范集中行使。行政審批權(quán)的集中行使，能夠更為高效的規(guī)范的發(fā)揮行政審批的作用，更好的服務(wù)社會。行政審批權(quán)的集中行使，更有利于政府和群眾對其的監(jiān)管，規(guī)范了行政審批項(xiàng)目的多重管理以及審批機(jī)關(guān)的推諉扯皮。

（二）行政審批加強(qiáng)事后監(jiān)管

“放管服”背景下，審批職能大量取消及下放，但其監(jiān)管不能出現(xiàn)“真空”，原行政審批機(jī)關(guān)要徹底轉(zhuǎn)變管理者的思想和家長式的管理方式，注重放管結(jié)合，切實(shí)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。行政審批權(quán)的大量下放使得基層部門工作壓力陡增，因此下放了的審批事項(xiàng)的日常監(jiān)管就變得十分重要。政府應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管制度建設(shè)，加強(qiáng)監(jiān)管的同時又要避免重復(fù)監(jiān)管。由于政府各部門在簡政放權(quán)過程中，行政審批事項(xiàng)取消較多和下放較快，政府自身的制度建設(shè)和履職能力不能滿足“放管服”的形式，審批權(quán)的下放，基層管理者的業(yè)務(wù)水平又沒能及時得到提高。因此一定要做到“取消了，要管得住；下放了，要接得穩(wěn)?！?/p>

（三）加強(qiáng)和規(guī)范“三個清單建設(shè)”

政府在堅持法定職權(quán)這一根本原則的同時，還要盡快建立起“權(quán)利”、“責(zé)任”、“負(fù)面”這“三個清單”來保證政府、社會、企業(yè)、市場的責(zé)權(quán)分明：“權(quán)力清單”告訴政府什么能管；“責(zé)任清單”告訴政府怎樣管；“負(fù)面清單”來約束企業(yè)哪些不可為。

三、行政審批改革對策建議

（一）行政審批改革是各級政府的頂層設(shè)計

各級政府根據(jù)各地實(shí)際情況進(jìn)行的行政審批改革應(yīng)該是自上而下的頂層設(shè)計，統(tǒng)籌規(guī)劃，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，更好的向社會提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，維護(hù)社會的公平。

（二）政府審批機(jī)構(gòu)原有的審批職能剝離

審批職能由政府集中，成立集中行使行政審批權(quán)利的機(jī)構(gòu)，如行政審批大廳、政務(wù)中心等。成立新的獨(dú)立的部門統(tǒng)一行使原來分散的行政審批權(quán)。目前成立的集中審批的政務(wù)中心只是簡單的將審批窗口集中起來，沒能真正實(shí)現(xiàn)行政審批權(quán)的實(shí)質(zhì)集中，審批權(quán)依然歸屬原審批機(jī)關(guān)，不能從根本上改變現(xiàn)有的行政審批模式。

現(xiàn)在各級政府應(yīng)該將行政審批權(quán)集中到一個行政機(jī)關(guān)，實(shí)行統(tǒng)一集中行使，原各行政審批機(jī)關(guān)不再具備行政審批權(quán)，但依然繼續(xù)從事調(diào)研及政策制定，由原來的 “既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員”變成了制定政策的不行使政策，從根本上避免腐敗的滋生。新的行政審批機(jī)構(gòu)按照“依法行政”的原則，履行法律賦予的職權(quán)。相對集中行使行政審批權(quán)，將更好的優(yōu)化事項(xiàng)審批的流程，同時提高行政審批效率，壓縮辦理時間，同時審批主體責(zé)任明確。遵從權(quán)責(zé)一致的原則，行政審批機(jī)關(guān)在行使行政審批權(quán)的同時，對其審批行為也承擔(dān)法律責(zé)任，也為原來的政府各行政審批部門監(jiān)管提供了對象及依據(jù)。

（三）組織體系的保障

行政審批權(quán)的集中與調(diào)整，需要組織體系做出重大調(diào)整。承接集中的行政審批權(quán)，應(yīng)設(shè)立全新的相對獨(dú)立審批機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)是本級處理行政審批事項(xiàng)（垂直管理的行政體系除外）的唯一主體，依法執(zhí)行承接-審核-審批的職能并對所做出的審批結(jié)果承擔(dān)責(zé)任。只有這樣，才能從根本上理順行政審批改革與組織機(jī)構(gòu)改革之間的關(guān)系。行政審批改革并不是簡單的職能機(jī)構(gòu)壓縮重組，是在依法明確職能邊界，優(yōu)化履職方式打造更加公平、高效行政審批機(jī)構(gòu)，使之成為改革的最佳選擇。

對于整個行業(yè)“審批-監(jiān)管”鏈條而言，行政審批環(huán)節(jié)的革新，也對后續(xù)監(jiān)管和公共服務(wù)提出了更高的要求。體現(xiàn)在組織架構(gòu)方面，則是與現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的重組、配套機(jī)構(gòu)的設(shè)置。如：政務(wù)服務(wù)中心、公共資源交易管理中心、公共信息中心、社會信用管理中心。

（四）行政審批流程的創(chuàng)新

行政審批集中試點(diǎn)改革的一個重要特點(diǎn)是，“統(tǒng)一收件、分類流轉(zhuǎn)、證照聯(lián)辦、一窗發(fā)證”：申請人不再需要面對不同部門遞交材料，而是由一個統(tǒng)一對外的窗口收取報審材料，審批機(jī)關(guān)內(nèi)部按程序進(jìn)行審核辦理。在當(dāng)前，信息化工作如此全面展開，這樣的報審人簡潔，審批機(jī)關(guān)后臺優(yōu)化辦理的流程是管理部門創(chuàng)新行政審批流程的新趨勢?！皩ν庖淮笆芾?，對內(nèi)車間流水線作業(yè)”可以稱之為審批服務(wù)的改革創(chuàng)新，改革中探索出來的如“再造審批流程”、“并聯(lián)審批”等具體做法也為行政審批改革中的流程創(chuàng)新改革提供了新的思路。

實(shí)施行政審批制度改革是為了更好的維護(hù)公眾利益及對其進(jìn)行更加高效的管理，提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，但是這些改革的措施必然會影響到原來的管理者或者既得利益群體的權(quán)益，這也要求行政審批改革對舊的行政審批涉及到的流程程序進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。集中起來的行政審批，可以稱之為“一攬子”審批，變以往分頭審批為集中審批，這樣以來，全新的組織架構(gòu)有效的保證了審批流程的優(yōu)化，也是實(shí)實(shí)在在提高了效率和服務(wù)質(zhì)量，在控制政府行政權(quán)、保護(hù)公眾合法權(quán)益、提高行政效率等方面有著重要意義。

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