回顧與展望：農(nóng)村土地法律制度演進(jìn)與規(guī)范表達(dá)改革開放40年我國農(nóng)地制度的變遷與展望

許明月

內(nèi)容摘要：改革開放40年來，我國農(nóng)地制度的發(fā)展經(jīng)歷了三個不同的階段，農(nóng)地法律制度的變遷遵循了“民間探索，政策先行，法律跟進(jìn)”的基本規(guī)律，顯示出“與時俱進(jìn)，穩(wěn)步推行”和“堅(jiān)守底線，市場引領(lǐng)”的基本特點(diǎn)。未來法律制度的基本走向就是根據(jù)改革精神，形成更符合新時代要求的農(nóng)地權(quán)利體系和農(nóng)地市場交易規(guī)制法律體系。通過民事立法，界定承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，明確承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)；本著穩(wěn)定承包關(guān)系的基本理念，形成承包權(quán)取得、變更、消滅的一套相對獨(dú)立的法律規(guī)范體系；基于搞活經(jīng)營權(quán)的基本理念，形成經(jīng)營權(quán)取得、變更、消滅的一套相對獨(dú)立法律制度；基于基本底線要求、市場規(guī)律和公共利益的要求，形成有效的經(jīng)營權(quán)市場規(guī)制法律制度體系。

關(guān)鍵詞：改革開放40年 農(nóng)地制度 三權(quán)分置 承包經(jīng)營權(quán) 土地用途管制

一、改革開放40年來我國農(nóng)村土地制度的變遷

關(guān)于改革開放40年來我國農(nóng)村土地制度的變遷，有不同的階段劃分學(xué)說，〔1 〕筆者認(rèn)為，改革開放四十年來，從農(nóng)村土地改革和土地制度所體現(xiàn)的基本理念的不同，可將其分為三個階段：

（一）1978—1984年：從“集體所有，集體經(jīng)營”到“集體所有，農(nóng)戶承包經(jīng)營”

中國經(jīng)濟(jì)改革是從農(nóng)村土地制度改革開始的。在改革開放之前，伴隨著我國農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)組織形態(tài)上經(jīng)歷從農(nóng)民個體到互助組、初級社、高級社和人民公社的變化，農(nóng)村土地制度也經(jīng)歷了從私有制到公有制，從個體經(jīng)營到集體經(jīng)營的發(fā)展過程?！凹w所有，集體經(jīng)營”是改革開放初期我國農(nóng)村土地制度的基本特點(diǎn)。1978年11月24日，安徽省鳳陽縣小崗村18位農(nóng)民發(fā)起的“大包干”生產(chǎn)責(zé)任制，對“集體所有，集體經(jīng)營”的農(nóng)地制度提出挑戰(zhàn)，并自此揭開了中國農(nóng)地制度改革的序幕。1980年5月31日，鄧小平同志在一次重要談話中公開肯定了小崗村“大包干”的做法。1982年1月1日，中共中央批轉(zhuǎn)《全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》（中央一號文件），指出目前農(nóng)村實(shí)行的各種責(zé)任制，都是社會主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制。1983年1月《中共中央關(guān)于印發(fā)〈當(dāng)前經(jīng)濟(jì)政策的若干問題〉通知》，進(jìn)一步肯定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造。同年，農(nóng)地第一輪承包在全國普遍展開。

最初的家庭聯(lián)產(chǎn)承包，實(shí)現(xiàn)了集體所有農(nóng)戶經(jīng)營。但這種農(nóng)戶經(jīng)營是嚴(yán)格的農(nóng)戶經(jīng)營，無論政策上還是法律上，出租、轉(zhuǎn)包等變更經(jīng)營主體的做法都被禁止。根據(jù)前述1982年中央一號文件的規(guī)定：“社員承包的土地，不準(zhǔn)買賣，不準(zhǔn)出租，不準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓，不準(zhǔn)荒廢，否則，集體有權(quán)收回；社員無力經(jīng)營或轉(zhuǎn)營他業(yè)時應(yīng)退還集體。”1982年《憲法》（第10條第2款）、1986年制定的《土地管理法》（第2條）和《民法通則》（第80條）都明確規(guī)定，不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。1986年，最高人民法院在《關(guān)于審理農(nóng)村土地承包合同糾紛案件若干問題的意見》中也規(guī)定：“承包人在未經(jīng)發(fā)包人同意私自轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓承包合同的，承包合同無效?！?/p>

（二）1984—2014年：從農(nóng)戶承包經(jīng)營到承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

嚴(yán)格的農(nóng)戶承包經(jīng)營從一開始就顯現(xiàn)出其局限性，因?yàn)橹挥性谒谐邪r(nóng)戶都具備與經(jīng)營土地相適應(yīng)的經(jīng)營能力時，嚴(yán)格的農(nóng)戶承包經(jīng)營才是可行的。而實(shí)際上，每一農(nóng)戶的經(jīng)營能力是千變?nèi)f化的。所以，從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行一開始，就有一些不具備經(jīng)營能力的農(nóng)戶將承包的土地交給其他人代耕。因?yàn)椋瑢Σ痪邆浣?jīng)營能力的農(nóng)戶而言，將土地交由其承包，其結(jié)果要么是任其閑置，要么是請人代為耕種，而閑置土地也是屬于政策禁止之行為。因此，盡管有法律和政策的命令禁止，在民間，以轉(zhuǎn)包、出租或代耕等方式將承包地交由他人經(jīng)營的現(xiàn)象時有發(fā)生。

鑒于轉(zhuǎn)包、代耕等現(xiàn)象出現(xiàn)的合理性和普遍性，中央對嚴(yán)格的農(nóng)戶家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的態(tài)度開始出現(xiàn)松動，體現(xiàn)這種松動的最初文件是1984年的1號文件，即《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》，該通知指出：“鼓勵土地逐步向種田能手集中。社員承包期內(nèi)，因無力耕地或轉(zhuǎn)營他業(yè)而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統(tǒng)一安排，也可以經(jīng)集體同意，由社員自找對象協(xié)商轉(zhuǎn)包，但不能擅自改變集體承包合同的內(nèi)容?！笔状瓮ㄟ^政策性文件允許特定條件下農(nóng)戶可以對其承包經(jīng)營的土地進(jìn)行轉(zhuǎn)包。

但盡管如此，與土地有關(guān)的法律仍然沒有改變。法律上的開禁最早是通過1988年《憲法》修正案開始的，1988年《憲法》修正案刪除了原第10條第2款中的“出租”兩字，并增加“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定。根據(jù)《憲法》修正案的精神，1988年《土地管理法》對其第2條也進(jìn)行了相應(yīng)的修訂。至此，農(nóng)村土地嚴(yán)格的承包戶經(jīng)營制度在法律上也出現(xiàn)了松動，通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓等方式將農(nóng)地交由其他人經(jīng)營，獲得了正式的立法認(rèn)可。

1995年國務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見的通知》，首次在官方文件中提出農(nóng)地“承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”的概念。該通知規(guī)定，“建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制”，“在堅(jiān)持土地集體所有和不改變土地農(nóng)業(yè)用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許承包方在承包期內(nèi)，對承包標(biāo)的依法轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股，其合法權(quán)益受法律保護(hù)”。從這一文件開始，農(nóng)村土地經(jīng)營制度的改革便在“承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”的名義下不斷推進(jìn)。該文件明確了承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的四種基本合法形式，即轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換和入股。其后，中央也發(fā)布多項(xiàng)政策性文件，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行指導(dǎo)，并禁止以土地流轉(zhuǎn)名義侵害農(nóng)民利益的行為。如，1997年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》，明令禁止實(shí)行“兩田制”；2001年中共中央《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》，明令禁止“反租倒包”等。筆者注意到，在以中共中央名義發(fā)布的政策性文件中，比較固定的提法是承包地使用權(quán)，而不是承包經(jīng)營權(quán)。

在經(jīng)過十幾年的農(nóng)村土地制度改革基礎(chǔ)上，1998年修改的《土地管理法》第15條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地，可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營，但必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)?！?002年全國人大常委會通過《農(nóng)村土地承包法》，該法在統(tǒng)一的“承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”名義下對承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行了系統(tǒng)的安排。其第五章以整章的篇幅對承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)作了專門規(guī)定。根據(jù)該法規(guī)定，農(nóng)地承包分為家庭承包和非家庭承包，其中，家庭承包即由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包；非家庭承包，即對不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包。通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。這里所稱的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)并沒有對權(quán)利主體是否發(fā)生變更進(jìn)行區(qū)分。實(shí)際上，承包經(jīng)營權(quán)主體變更的流轉(zhuǎn)發(fā)生于以下情形：一是通過承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)；〔2 〕二是通過互換方式，變更承包經(jīng)營權(quán)主體；〔3 〕三是通過交回承包經(jīng)營權(quán)方式喪失承包經(jīng)營權(quán)。其中，又分為自愿交回 〔4 〕和強(qiáng)制交回兩種?！? 〕對于承包經(jīng)營權(quán)不發(fā)生主體變更情形的流轉(zhuǎn)，法律規(guī)定了可采用轉(zhuǎn)包和出租等方式，且賦予本集體經(jīng)營組織成員優(yōu)先權(quán)。對非家庭承包的土地，法律對本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人承包進(jìn)行了限制?！? 〕同時，該法規(guī)定，非家庭承包，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)?？梢?，對非家庭承包土地的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，該法賦予了更大的自由空間。2007年3月通過的《物權(quán)法》仍然堅(jiān)持了承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)統(tǒng)一調(diào)整的基本理念，并在此基礎(chǔ)上以民事基本法的形式進(jìn)一步肯定了《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的內(nèi)容。

（三）2014年至今：從承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)到“三權(quán)分置”

從以上的分析可以看出，承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)從實(shí)質(zhì)內(nèi)容上看，實(shí)際上包含了兩種基本類型的權(quán)利流轉(zhuǎn)：一是承包經(jīng)營權(quán)主體發(fā)生變更的流轉(zhuǎn)；二是不發(fā)生承包經(jīng)營權(quán)主體變更的流轉(zhuǎn)。在實(shí)際生活中，這兩種流轉(zhuǎn)都有發(fā)生，但不發(fā)生主體變更的承包權(quán)流轉(zhuǎn)更為普遍。由此，在統(tǒng)一的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)名義下進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，至少會出現(xiàn)以下問題：第一，從概念的嚴(yán)謹(jǐn)性出發(fā)，不變更權(quán)利主體的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，盡管在現(xiàn)實(shí)生活中占主要部分，但它并不屬于嚴(yán)格意義的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)后的承包經(jīng)營權(quán)主體并沒有發(fā)生變化，承包經(jīng)營權(quán)仍然屬于原有的農(nóng)戶。法律所指的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)際上僅僅是承包經(jīng)營權(quán)人的某一部分利益的轉(zhuǎn)移，而不是承包經(jīng)營權(quán)本身的轉(zhuǎn)移，承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在很多情形實(shí)際上已經(jīng)名不符實(shí)。第二，在土地資源日益稀缺且其投資價值日益凸顯的當(dāng)今社會，土地流轉(zhuǎn)已成為吸引投資、推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要動力，備受地方政府和投資者的重視，不區(qū)分兩種土地流轉(zhuǎn)類型，就有可能加劇一些農(nóng)村基層組織和個人借土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的名義，剝奪農(nóng)民的土地權(quán)益，使更多的農(nóng)民永久喪失農(nóng)村土地的生存保障。第三，由于擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)可能使其永遠(yuǎn)喪失農(nóng)地利益，甚至在農(nóng)村的所有利益，農(nóng)民往往不愿意參與土地流轉(zhuǎn)。其結(jié)果也不利于通過土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地的集約化經(jīng)營，發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化?；谶@些原因，有必要對兩類不同類型的土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分，并在此基礎(chǔ)上采取不同的政策立場和法律規(guī)制方式。中央“三權(quán)分置”政策的出臺，正順應(yīng)了這一要求。

2017年中央一號文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”辦法。加快推進(jìn)農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證，擴(kuò)大整省試點(diǎn)范圍。2018年中央一號文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》再次強(qiáng)調(diào)，完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度，在依法保護(hù)集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下，平等保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)。農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)可以依法向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保、入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。由此，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革通過政策的推動，進(jìn)一步邁向深入。但到目前為止，體現(xiàn)“三權(quán)分置”改革理念的正式法律制度仍未出臺。

二、40年農(nóng)村土地制度變遷的特點(diǎn)

（一）民間探索，政策先行，立法跟進(jìn)

從以上對中國農(nóng)村土地制度40年發(fā)展歷史的考察，我們不難看出，中國農(nóng)村土地制度的變遷遵循了一條基本的規(guī)律，這就是“民間探索，政策先行，立法跟進(jìn)”。正如陳小君教授認(rèn)為，“三權(quán)分置”政策的提出并不是理論建構(gòu)或者決策層自上而下決策的結(jié)果，其生成和完善符合我國農(nóng)地制度創(chuàng)新的一貫路徑，即基層實(shí)踐先行、政策指導(dǎo)和法制完善的“三部曲”模式?！? 〕無論是土地承包經(jīng)營責(zé)任制的確立，還是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，抑或是“三權(quán)分置”，最初都是由民間探索開始的。在對民間改革實(shí)踐進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)上，再由中央出臺相關(guān)政策性文件，對改革實(shí)踐中的一些做法進(jìn)行肯定或否定、限制或倡導(dǎo)。在此基礎(chǔ)上，最后由立法機(jī)關(guān)根據(jù)中央文件精神，進(jìn)行相應(yīng)的立法，形成正式的法律制度。

（二）與時俱進(jìn)，穩(wěn)步推行

改革開放以來中國土地制度變遷體現(xiàn)了不同時代的經(jīng)濟(jì)社會要求，每一階段也有各自的重點(diǎn)和特點(diǎn)。在改革開放初期，社會面臨的主要問題是十多億人口的吃飯問題，糧食等農(nóng)產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足，十多億人口八億農(nóng)民，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制長期運(yùn)行造成的思想僵化嚴(yán)重，快速提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，解決吃飯問題，是農(nóng)村土地制度改革的基本動力。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，主要是針對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下農(nóng)地集體經(jīng)營帶來的勞動積極性不足問題，通過聯(lián)產(chǎn)承包將農(nóng)民個體的勞動積極性調(diào)動起來。而集體經(jīng)營制度被公認(rèn)為是導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低下的基本原因，加上歷史上曾有這樣的經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)實(shí)中又有小崗村為代表的成功實(shí)例，農(nóng)村土地制度改革從推行聯(lián)產(chǎn)承包制開始就顯得理所當(dāng)然。而盡管嚴(yán)格的家庭承包經(jīng)營不可能長期維持，但是，考慮當(dāng)時中國人口結(jié)構(gòu)的狀況和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r，也不會引起太大的社會矛盾。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，一方面農(nóng)業(yè)勞動力出現(xiàn)大量過剩；另一方面，城市建設(shè)又存在巨大的勞動力需求缺口，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的越來越多，人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大的變化，嚴(yán)格的農(nóng)戶家庭經(jīng)營模式便受到越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地的充分利用，并為農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工解除后顧之憂，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)勢在必行。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制已經(jīng)深入人心，并獲得相關(guān)政策和法律確認(rèn)，農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)已成為基本財(cái)產(chǎn)權(quán)得以確立的前提下，農(nóng)村土地制度改革必然選擇土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基本形式。承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)改革試行多年后，人們發(fā)現(xiàn)，實(shí)踐中更多農(nóng)民并不愿意徹底地脫離農(nóng)村土地，土地承包經(jīng)營權(quán)從改變權(quán)利主體的意義上進(jìn)行流轉(zhuǎn)并不能為大多數(shù)農(nóng)民所接受，改革中的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)也大多在維持承包經(jīng)營權(quán)主體不變的前提下將土地賦予其他人經(jīng)營，因此，所謂的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)際上僅僅是徒有虛名，真正流轉(zhuǎn)的是土地的實(shí)際經(jīng)營權(quán)，借用土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)這一名義不僅名不符實(shí)，而且會增加農(nóng)民對徹底喪失土地的擔(dān)憂，影響農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性，并可能被基層組織或個人用來損害農(nóng)民的利益。為了消除農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的擔(dān)憂，更好地保護(hù)農(nóng)民的利益，使土地流轉(zhuǎn)名副其實(shí)，中央及時提出了“三權(quán)分置”的改革思路。這一農(nóng)村土地制度的改革思路，順應(yīng)了新時代農(nóng)民對農(nóng)村土地利益訴求，通過“三權(quán)分置”改革，農(nóng)村土地制度在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上將更加明晰，也更符合農(nóng)民利益保護(hù)和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需要。由此可見，農(nóng)地制度40年的改革，始終堅(jiān)持了與時俱進(jìn)，不過分超越時代，提出脫離實(shí)際的要求，但又能及時回應(yīng)時代的要求，特別是廣大農(nóng)民的呼聲。正是由于農(nóng)村土地改革與時俱進(jìn)的特點(diǎn)，一方面保證了改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，另一方面也實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地制度改革的穩(wěn)步推進(jìn)。

（三）堅(jiān)守底線，市場引領(lǐng)

40年農(nóng)村土地制度改革一直是在堅(jiān)守農(nóng)村土地集體所有和嚴(yán)格的土地用途管制這兩條底線的前提下進(jìn)行的。農(nóng)村土地集體所有，關(guān)系到我國基本的經(jīng)濟(jì)制度，更關(guān)系到我們國家經(jīng)濟(jì)的社會主義性質(zhì)，因此，盡管在改革過程中時常也聽到一些雜音，如實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地私有化，或?qū)r(nóng)村土地全面實(shí)行國有化等。但是，在頂層決策層面，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有從來沒有絲毫的動搖。此外，中國人多地少，耕地尤為稀缺，20億畝耕地是13億人基本的生存保障，更是中國完整獨(dú)立經(jīng)濟(jì)體系的基礎(chǔ)。40年來的農(nóng)村土地制度改革，在保護(hù)耕地方面，我們一直堅(jiān)持了最嚴(yán)格的土地用途管制制度。一方面，經(jīng)過40年的努力，我們建立了極為嚴(yán)格的土地用途轉(zhuǎn)換控制體系，包括嚴(yán)格的審批制度；另一方面，也建立了總量控制下的各種耕地補(bǔ)充、維持機(jī)制。面對城市建設(shè)對土地的巨大需求，中國耕地面積維持了18億畝的紅線沒有被突破，嚴(yán)格的土地用途管制制度顯然功不可沒。

在堅(jiān)守底線的前提下，40年農(nóng)村土地制度的變遷可以說一直受到了市場化配置農(nóng)地資源的方向引領(lǐng)。市場化配置是充分、高效利用稀缺農(nóng)地資源的基本前提，它通過市場交易使農(nóng)地資源在不同主體之間流轉(zhuǎn)，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源配置的不斷優(yōu)化，農(nóng)地利用效率不斷提高。改革開放初期實(shí)行的嚴(yán)格的農(nóng)戶經(jīng)營制度使市場化配置農(nóng)地資源理論上不可能，但是，農(nóng)戶承包經(jīng)營對農(nóng)村土地的利益在不同的農(nóng)戶之間進(jìn)行了分配，從而產(chǎn)生了不同的權(quán)利主體，這又為他們之間進(jìn)行利益交換（交易）創(chuàng)造了前提。從40年農(nóng)村土地制度變遷的歷史中，我們可以看出，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，在中國廣大農(nóng)村，就出現(xiàn)了一種力圖突破嚴(yán)格的農(nóng)戶家庭經(jīng)營體制的沖動，盡管有嚴(yán)格的政策法律禁止，但民間代耕、轉(zhuǎn)包現(xiàn)象從一開始就時有發(fā)生。漸漸地，這種沖動形成了農(nóng)民的普遍呼聲，決策層面也充分認(rèn)識到農(nóng)民要求的合理性并智慧地發(fā)現(xiàn)這種流轉(zhuǎn)可以在土地利用層面上進(jìn)行，并不會對土地所有制產(chǎn)生沖擊。于是，“兩權(quán)分置”前提下的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)便在全國各地普遍展開。進(jìn)一步的改革發(fā)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的市場化配置，可以在直接利用土地的層面進(jìn)行，無須觸動農(nóng)民祖祖輩輩傳下來的對農(nóng)村土地的既得利益，而且，這將有利于消除農(nóng)民對永久失去既得土地利益的擔(dān)心，并可能使其以更低的成本獲得更大的土地財(cái)產(chǎn)收益，喪失利益的減少和獲得利益的增加，必將大大強(qiáng)化對農(nóng)民轉(zhuǎn)移土地利用權(quán)的激勵，“三權(quán)分置”的改革，在使農(nóng)民既得土地利益得到充分維護(hù)的前提下，也給市場配置農(nóng)村土地資源創(chuàng)造了更大的空間和更好的條件。由此我們可以看出，在農(nóng)村土地制度變遷過程中，市場作為“看不見的手”，始終是推動制度發(fā)展的基本動力。

三、未來農(nóng)村土地制度的發(fā)展趨勢

從農(nóng)村土地制度變遷40年歷史所顯現(xiàn)的民間探索，政策先行和法律跟進(jìn)的基本規(guī)律中，我們可以看出，“三權(quán)分置”的制度變革已經(jīng)走完了前面兩步，接下來要做的主要工作就是法律的及時跟進(jìn)。現(xiàn)行農(nóng)村土地法律制度在很多方面并沒有充分體現(xiàn)“三權(quán)分置”的基本理念。例如，承包地經(jīng)營權(quán)在現(xiàn)行立法中并沒有自己的位置，現(xiàn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度是在承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)名義下設(shè)計(jì)的，并沒有充分體現(xiàn)穩(wěn)定承包、搞活經(jīng)營的基本理念，對承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離后如何合理地進(jìn)行定性，權(quán)利內(nèi)容如何界定，它們與所有權(quán)是什么關(guān)系，承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)變動的條件、方式和程序應(yīng)如何設(shè)計(jì)，經(jīng)營權(quán)市場如何規(guī)制，等等，這些問題現(xiàn)行立法都沒有作出回答。

就農(nóng)業(yè)用地而言，下一步法律制度的發(fā)展可能會出現(xiàn)以下基本的趨勢，即：根據(jù)“三權(quán)分置”的基本理念，按照承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分別調(diào)整的基本思路，形成更加完善的農(nóng)地基本權(quán)利制度體系和農(nóng)地市場法律制度體系。

（一）通過民事立法，界定承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，明確承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，相互關(guān)系及其與所有權(quán)的關(guān)系

要通過立法實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”的改革目標(biāo)，首先要求通過民事立法對農(nóng)地上的權(quán)利進(jìn)行重新界定，在堅(jiān)持集體所有的前提下，農(nóng)地權(quán)利的界定主要是指對承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的界定，基于“三權(quán)分置”改革不應(yīng)使農(nóng)戶對于農(nóng)地的既得利益受損的基本理念，承包權(quán)應(yīng)維持現(xiàn)有法律對于“承包經(jīng)營權(quán)”的界定，甚至應(yīng)當(dāng)繼續(xù)使用“承包經(jīng)營權(quán)”的名稱，以表彰對憲法規(guī)定的“家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”的嚴(yán)格維護(hù)和遵從?！段餀?quán)法》關(guān)于承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定應(yīng)當(dāng)維持，可在第125條后增加一款，規(guī)定“土地承包經(jīng)營權(quán)人可依法通過設(shè)定經(jīng)營權(quán)將承包土地授予其他人經(jīng)營”。關(guān)于土地承包權(quán)的性質(zhì)，理論界有不同的認(rèn)識?！? 〕筆者認(rèn)為，“三權(quán)分置”改革并沒有改變農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營體制，而是為了使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)更加明晰，使農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的利益得到更好的保護(hù)。因此，承包權(quán)在性質(zhì)上不應(yīng)有所變化，仍應(yīng)是農(nóng)戶基于其成員身份而取得的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)或土地物權(quán)，本質(zhì)上應(yīng)與現(xiàn)行法律上的承包經(jīng)營權(quán)相同。承包權(quán)人可以自己經(jīng)營土地，也可以通過設(shè)定經(jīng)營權(quán)將土地交由其他人經(jīng)營。承包權(quán)人與土地所有人的關(guān)系的基本制度應(yīng)當(dāng)維持現(xiàn)狀。經(jīng)營權(quán)應(yīng)明確通過法律進(jìn)行界定，可通過對《物權(quán)法》《土地承包法》的修改，在農(nóng)村土地權(quán)利體系中增加獨(dú)立的經(jīng)營權(quán)，并就經(jīng)營權(quán)內(nèi)容進(jìn)行界定，確定經(jīng)營權(quán)人對于所經(jīng)營土地的占有、使用經(jīng)營和收益的權(quán)利，以及對經(jīng)營權(quán)本身的依法處分權(quán)。關(guān)于承包人與經(jīng)營權(quán)人的關(guān)系，應(yīng)明確對家庭承包的農(nóng)村土地，承包地經(jīng)營權(quán)應(yīng)以承包人與經(jīng)營人簽訂合同的方式設(shè)定，以確保經(jīng)營權(quán)只能通過承包權(quán)人的授權(quán)獲得，避免集體經(jīng)濟(jì)組織避開農(nóng)戶的承包而直接設(shè)定經(jīng)營權(quán)，造成與農(nóng)戶爭利的局面。對國家所有的土地從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的，可以直接通過土地管理部門以設(shè)定經(jīng)營權(quán)的方式授予其他人經(jīng)營。因?yàn)檫@部分土地屬于國家所有，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對其本不存在基于身份而享有的利益，以國家直接授予經(jīng)營權(quán)的方式并不會侵害農(nóng)民的利益，要求對這些國有土地必須先實(shí)行承包經(jīng)營，再由承包經(jīng)營權(quán)人授予其他人經(jīng)營，不僅沒有必要，反而會增加成本，引起不必要的糾紛。

（二）本著穩(wěn)定承包關(guān)系的基本理念，形成承包權(quán)取得、變更、消滅的一套相對獨(dú)立的法律規(guī)范體系

承包權(quán)制度設(shè)計(jì)應(yīng)以穩(wěn)定承包關(guān)系為出發(fā)點(diǎn)，基于這一考慮，承包權(quán)制度的設(shè)計(jì)應(yīng)遵循三個基本原則：一是應(yīng)有利于承包關(guān)系的長期穩(wěn)定；二是要維護(hù)農(nóng)戶對承包利益的普遍享有；三是成員身份與承包資格的高度一致。為了貫徹這三項(xiàng)原則，承包權(quán)制度設(shè)計(jì)應(yīng)重點(diǎn)做到以下幾點(diǎn)：第一，在承包權(quán)的取得方面，堅(jiān)持現(xiàn)行的統(tǒng)一發(fā)包制度。在期限屆滿后，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一組織發(fā)包，并由作為其成員的農(nóng)戶與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂承包合同承包。一經(jīng)發(fā)包承包，30年不變，經(jīng)登記，頒發(fā)確權(quán)證書確認(rèn)。承包合同的變更應(yīng)當(dāng)由雙方協(xié)商進(jìn)行，涉及登記事項(xiàng)的，應(yīng)辦理變更登記。第二，承包權(quán)層面的流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格限制。法律應(yīng)當(dāng)明確禁止承包權(quán)向成員以外的家庭或個人轉(zhuǎn)移，以避免承包權(quán)與成員身份的脫節(jié)；對集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的轉(zhuǎn)讓一般也應(yīng)禁止，以避免承包經(jīng)營權(quán)過度集中，保證承包權(quán)普遍均等性的落實(shí)和長期維持，以落實(shí)對農(nóng)村土地的集體所有，維護(hù)農(nóng)民的土地利益。對特殊情況下需要調(diào)整的，法律應(yīng)作出明確的規(guī)定。第三，應(yīng)由法律規(guī)定承包權(quán)主體變更法定情形，如農(nóng)戶自愿交回土地承包經(jīng)營權(quán)、互換、發(fā)生絕戶等特定情形由集體經(jīng)濟(jì)組織收回。

（三）基于搞活經(jīng)營權(quán)的基本理念，形成經(jīng)營權(quán)取得、變更、消滅的一套相對獨(dú)立法律制度

經(jīng)營權(quán)制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)“放活經(jīng)營權(quán)”的要求，在“三權(quán)分置”的前提下強(qiáng)調(diào)放活經(jīng)營權(quán)，意味著將經(jīng)營權(quán)作為市場化配置農(nóng)村土地資源的基本手段進(jìn)行定位，通過經(jīng)營權(quán)交易，使農(nóng)村土地資源在利用層面上不斷按照市場規(guī)律在不同的主體間進(jìn)行流轉(zhuǎn)，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源的配置不斷優(yōu)化?！? 〕因此，經(jīng)營權(quán)的制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)滿足這一基本功能定位的要求。

而要使市場配置農(nóng)村土地資源的功能得到充分的發(fā)揮，首先，應(yīng)盡可能地?cái)U(kuò)大農(nóng)地資源配置范圍。如果僅僅允許經(jīng)營權(quán)在某一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)流轉(zhuǎn)，農(nóng)地資源配置便不可能實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化，農(nóng)地的利用效率也就不可能最大限度地提高。因此，在經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)分離的前提下，應(yīng)當(dāng)允許集體經(jīng)濟(jì)組織以外的個人或單位（甚至外國人或外國組織）平等地獲得土地經(jīng)營權(quán)，市場配置資源的范圍越大，其優(yōu)化資源配置的能力就越強(qiáng)。因此，對現(xiàn)行立法中對承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)范圍的限制應(yīng)當(dāng)在經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度中徹底清除?，F(xiàn)行立法中關(guān)于承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)范圍的限制規(guī)定，不應(yīng)在經(jīng)營權(quán)制度中存留。

其次，要使經(jīng)營權(quán)充分發(fā)揮市場化配置農(nóng)地資源的作用，還必須賦予經(jīng)營權(quán)高度的獨(dú)立性、法定性和流通性，即塑造經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性?！?0 〕經(jīng)營權(quán)的獨(dú)立性，意味著經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)是農(nóng)地上相對獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，如果經(jīng)營權(quán)不具備應(yīng)有的獨(dú)立性，在進(jìn)行經(jīng)營權(quán)交易時，交易雙方就不會明確交易的標(biāo)的到底是什么，不能對其價值作出合理的判斷，也無法對交易結(jié)果做出合理的預(yù)期，這往往會使交易無法進(jìn)行。法定性就是要使經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容法定化，每一交易當(dāng)事人在進(jìn)行交易時都需要對其獲得的利益和失去的利益有充分的了解，盡管從理論上說，可以通過契約對這些利益進(jìn)行界定，但如果每一交易都需要通過協(xié)商談判對交易的相關(guān)利益進(jìn)行界定，交易成本必然會因此大大提高，〔11 〕而這不僅會使大量本該發(fā)生的交易不會發(fā)生，而且，因?yàn)樗饺私缍ǖ姆枪_性也會給后續(xù)的交易增加更大的難度，增加不必要的糾紛。通過權(quán)利的法定化，則可以避免就權(quán)利本身界定而發(fā)生的成本和可能發(fā)生的各種紛爭，使相關(guān)交易更加便利和安全。流通性則意味著經(jīng)營權(quán)交易應(yīng)當(dāng)在交易主體的自愿的前提下進(jìn)行，不受其他不合理的約束和限制，只要符合市場交易的基本準(zhǔn)則，這類交易都應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒傻恼J(rèn)可和保護(hù)。基于市場配置農(nóng)地資源對經(jīng)營權(quán)的要求，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)成為一種物權(quán)性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)。但考慮到中國農(nóng)村的復(fù)雜性，特別是臨時性代耕土地等現(xiàn)象在農(nóng)地經(jīng)營中仍普遍存在，故對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性也不應(yīng)提出絕對化的要求。在法律制度的設(shè)計(jì)上，應(yīng)規(guī)定設(shè)定長期的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，或以經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保時，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行登記，未經(jīng)登記的，不具有對抗效力，以便為經(jīng)營權(quán)成為物權(quán)化的財(cái)產(chǎn)權(quán)提供法律通道。

經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有兩種基本的類型：一是創(chuàng)設(shè)經(jīng)營權(quán)（經(jīng)營權(quán)一級市場），即由承包人與他人簽訂合同，將承包地經(jīng)營權(quán)授予他人的行為。經(jīng)營權(quán)設(shè)立后，與承包權(quán)發(fā)生分離，與承包人簽訂合同的人因此取得經(jīng)營權(quán)。二是設(shè)立后的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)（經(jīng)營權(quán)二級市場），即經(jīng)營權(quán)設(shè)立后，已經(jīng)取得經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營權(quán)人將獲得的承包地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他人的行為。法律只需對經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)這兩種基本方式作出明確規(guī)定即可。至于經(jīng)營權(quán)入股、信托、抵押等，均是經(jīng)營權(quán)商業(yè)化利用的具體形態(tài)，當(dāng)經(jīng)營權(quán)成為獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)后，它當(dāng)然可以像其他財(cái)產(chǎn)一樣（如國有土地使用權(quán)、房屋所有權(quán)等）用于投資、設(shè)定信托，〔12 〕或作為擔(dān)保財(cái)產(chǎn)設(shè)定融資擔(dān)保。此外，由于經(jīng)營權(quán)是從承包權(quán)分離出來的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)，其本身的流轉(zhuǎn)并不會引起承包權(quán)主體的變化。因此，“轉(zhuǎn)包”之類的流轉(zhuǎn)方式也不再適用經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。同樣，在經(jīng)營權(quán)分立的情況下，通過經(jīng)營權(quán)創(chuàng)設(shè)和轉(zhuǎn)讓，完全可以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行立法中承包地出租效果，因此，“出租”也不應(yīng)繼續(xù)作為獨(dú)立的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式而存在。

（四）基于基本底線要求、市場規(guī)律和公共利益的要求，形成有效的經(jīng)營權(quán)市場規(guī)制法律制度體系

“三權(quán)分置”后，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)獲得了完全的市場品性，隨之而來的將是日益發(fā)達(dá)的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)市場的形成。為保障經(jīng)營權(quán)市場充分發(fā)揮優(yōu)化農(nóng)地資源的配置作用，最大限度地防止經(jīng)營權(quán)市場可能帶來的負(fù)面效應(yīng)，必須加快完善經(jīng)營權(quán)市場規(guī)制法律制度體系，在充分尊重市場規(guī)律的前提下，規(guī)范經(jīng)營權(quán)市場主體的行為，維護(hù)市場秩序。

經(jīng)營權(quán)市場的發(fā)展，首先意味著要建立公開、透明并逐步實(shí)現(xiàn)全國互聯(lián)互通的市場平臺，健全交易管理制度。通過經(jīng)營權(quán)交易平臺建設(shè)，使經(jīng)營權(quán)交易當(dāng)事人便利地發(fā)現(xiàn)交易機(jī)會、獲得市場信息、辦理交易手續(xù)。交易平臺需要健全一整套交易管理制度，以確保每一筆通過平臺的經(jīng)營權(quán)交易符合規(guī)范的要求。因此，隨著經(jīng)營權(quán)市場的發(fā)展，為保障經(jīng)營權(quán)市場規(guī)范運(yùn)行的機(jī)制和制度必將會得到逐步地完善。

經(jīng)營權(quán)市場的發(fā)展對我國土地所有制、土地用途管制制度，對農(nóng)民權(quán)益保護(hù)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)都可能產(chǎn)生一定的影響，這些影響可能是積極的、正面的，也可能是消極的、負(fù)面的。為最大限度地實(shí)現(xiàn)其正面效應(yīng)，限制其負(fù)面效應(yīng)，需要對經(jīng)營權(quán)市場實(shí)行有效的監(jiān)測，以及時發(fā)現(xiàn)問題，并迅速作出回應(yīng)。為此，必須加強(qiáng)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)市場監(jiān)測制度的建設(shè)，建立暢通的信息收集渠道和靈敏的糾錯反饋機(jī)制，對經(jīng)營權(quán)交易過程中出現(xiàn)的可能違反農(nóng)地集體所有制，違反土地用途管制，破壞、閑置耕地，污染生態(tài)環(huán)境，損害農(nóng)民權(quán)益等問題，依法及時予以糾正。因此，隨著經(jīng)營權(quán)市場的發(fā)展，有關(guān)經(jīng)營權(quán)市場監(jiān)測和糾錯方面的制度建設(shè)也將會逐步加強(qiáng)。

如其他市場一樣，經(jīng)營權(quán)市場本身也可能出現(xiàn)這樣那樣的問題，如操縱市場、串通共謀、炒作地皮、聯(lián)合壓價、哄抬地價、虛假宣傳、地方保護(hù)、部門分割等，影響經(jīng)營權(quán)市場的正常運(yùn)行。為防止此類行為的發(fā)生，保障經(jīng)營權(quán)市場的健康發(fā)展，必須加強(qiáng)經(jīng)營權(quán)市場監(jiān)管制度建設(shè)。尤其對以牟取經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)手差價利益為目的，囤積農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，不實(shí)際進(jìn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營的行為，必須重點(diǎn)打擊，以防止經(jīng)營權(quán)市場對農(nóng)村土地充分利用產(chǎn)生負(fù)面的影響，違背發(fā)展經(jīng)營權(quán)市場的初衷。由此，可以期待，在不久的將來，與經(jīng)營權(quán)市場監(jiān)管相關(guān)的法律制度也將隨著經(jīng)營權(quán)市場的發(fā)展而得到逐步的完善。

除此以外，與經(jīng)營權(quán)市場規(guī)制相關(guān)的法律制度，還包括經(jīng)營權(quán)市場調(diào)控制度、經(jīng)營權(quán)市場服務(wù)準(zhǔn)入和監(jiān)管制度，經(jīng)營權(quán)糾紛處理制度，等等。我們有理由期待，這些方面法律制度也將會應(yīng)運(yùn)而生，并逐步得到健全。