天津市農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制運行

王雙進 梁辰

摘要：我國義務(wù)教育財政投入制度自2000年以來，政策設(shè)計由“效率優(yōu)先”轉(zhuǎn)向“保障投入”，再轉(zhuǎn)向“促進公平”。本文以天津市北辰區(qū)雙口中學(xué)和朱唐莊中學(xué)為案例校，對近幾年天津市各級政府義務(wù)教育投入的狀況、天津市義務(wù)教育各類學(xué)校生均教育資源的情況，主要采取學(xué)生卷和家長卷兩種調(diào)查問卷，輔以訪談、個案分析方法，對天津市義務(wù)教育經(jīng)費保障機制的運行狀況進行微觀考察。在此基礎(chǔ)上，提出進一步完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制的建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村義務(wù)教育教育財政投入經(jīng)費保障

一、引言和文獻綜述

我國義務(wù)教育財政投入制度自2000年以來，先后歷經(jīng)“以縣為主”與“新機制”兩次改革，政策設(shè)計由“效率優(yōu)先”轉(zhuǎn)向“保障投入”，再轉(zhuǎn)向“促進公平”。義務(wù)財政投入規(guī)模不斷擴大，生均經(jīng)費不斷提高，教育經(jīng)費結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，有效推動了義務(wù)教育的快速發(fā)展。適時階段性地實地調(diào)研農(nóng)村義務(wù)教育財政經(jīng)費投入的運行狀況，有助于客觀評價義務(wù)教育財政投入制度的落實情況和運行效果。

近年來，學(xué)者對省域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育財政投入的切入視角較為多元化，主要集中在以下幾方面：義務(wù)教育經(jīng)費投入（閆德明，2015；丁建福等，2013）、農(nóng)村義務(wù)教育財政體制（李光龍和陳燕，2017；哈巍等，2017；金東海等，2012）、義務(wù)教育均衡發(fā)展（張輝蓉等，2018；趙新亮等，2016；張茂聰?shù)龋?016）、義務(wù)教育公平（柏豪，2018；李愷和朱國華，2015；王少峰，2014）、義務(wù)教育財政效率（杜玲玲，2015；栗玉香，2010 ）。同時，學(xué)者們運用多種測量方法對城鄉(xiāng)義務(wù)教育投入的差異進行了測算（徐曉莉，2018；劉志輝，2018；李祥云，2009；葉平，2007），如麥克倫指數(shù)（Macloone Index）、變異系數(shù)（Coefficient of Variation）、泰爾指數(shù)（Theil Index）等。也有部分學(xué)者運用SPSS、CiteSpace等統(tǒng)計分析軟件對義務(wù)教育的財政演進和熱點主題進行了知識圖譜可視化分析（李光龍和陳燕，2017；潘黎等，2011）。

通過對既有文獻的回顧與梳理，學(xué)界對城鄉(xiāng)義務(wù)教育的財政投入機制從不同角度做了有益探索，但當(dāng)前義務(wù)教育財政依然面臨著地區(qū)間投入差距較大，大多數(shù)學(xué)者從單一維度對義務(wù)教育財政投入的特定領(lǐng)域進行定性分析，鮮有通過實地調(diào)查獲得一手?jǐn)?shù)據(jù)進行微觀統(tǒng)計分析，故得出的結(jié)論是否具有外部性有待于進一步驗證。鑒于此，本文擬通過對天津市北辰區(qū)兩所樣本中學(xué)的微觀調(diào)查，對天津市農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制的運行狀況進行微觀考察，以期為相關(guān)教育管理部門提供決策參考。

二、調(diào)研內(nèi)容和方法

為了深入了解天津市農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制的運行狀況，2017年10—11月，筆者所在課題組對北辰區(qū)雙口中學(xué)和朱唐莊中學(xué)進行了調(diào)查和走訪，旨在客觀描述天津市農(nóng)村義務(wù)教育的現(xiàn)實狀況，總結(jié)評估其執(zhí)行情況和實施效果，提出進一步完善該機制的思路和措施。對近幾年天津市義務(wù)教育經(jīng)費保障機制的變化進行統(tǒng)計分析。在方法層面，主要采取問卷調(diào)查、訪談、個案分析方法。

（一）調(diào)研內(nèi)容

1近幾年天津市各級政府義務(wù)教育投入的狀況。包括學(xué)雜費、書本費、寄宿生生活費、公用經(jīng)費、校舍維修改造費用、教科書循環(huán)使用、教師工資投入、學(xué)生營養(yǎng)餐計劃和校車安全管理等詳細數(shù)據(jù)，重點調(diào)查中央、天津市、區(qū)縣和個人分擔(dān)的詳細數(shù)據(jù)。

2天津市義務(wù)教育各類學(xué)校生均教育資源的情況。包括生均教育經(jīng)費投入、生均教育事業(yè)費支出、預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費支出、生均共用經(jīng)費、預(yù)算內(nèi)生均共用經(jīng)費等數(shù)據(jù)。

3天津市義務(wù)教育各類學(xué)校教師的發(fā)展?fàn)顩r。包括教師基本情況、教師結(jié)構(gòu)、教師收入、教師績效工資改革實施效果、教師培訓(xùn)、教師住房、教師職稱評聘等內(nèi)容。

（二）調(diào)研方法

1問卷調(diào)查法。本次調(diào)研選擇北辰區(qū)的雙口中學(xué)和朱唐莊中學(xué)作為樣本校。研究工具為課題組專門設(shè)計的“農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制評價調(diào)查問卷”（學(xué)生卷、家長卷、教師卷）三套。限于工作量和時間關(guān)系，教師卷尚在整理中。按照分層抽樣原則，課題組在兩所學(xué)校共發(fā)放學(xué)生問卷400份。通過對不同群體的問卷調(diào)查，可以全面獲得有關(guān)教育經(jīng)費保障機制實施的成就、經(jīng)驗、問題以及建議和意見的征集評價信息。

2訪談法。在實證分析中，綜合運用訪談法和問卷調(diào)查法，可以起到相得益彰、相互補充的作用。訪談對象包括天津市北辰區(qū)教育局領(lǐng)導(dǎo)1人、科室負(fù)責(zé)人3人，每校訪談教師15人、家長30人。通過對主要知情人的訪談，獲得了大量的一手資料，為全面了解農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制的實施情況奠定了良好基礎(chǔ)。

三、農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制實施效果

本次調(diào)查共在北辰區(qū)雙口中學(xué)和朱唐莊中學(xué)發(fā)放調(diào)查問卷，分學(xué)生卷和家長卷兩類，共發(fā)放400份。其中，學(xué)生卷有效收回202份。家長卷收回180份，有效176份，有效回收率9778%。

（一）學(xué)生樣本

在202個學(xué)生樣本中，平均年齡128歲，男女性別比約為513：487，主要為七年級的學(xué)生。從學(xué)生來源看，家庭位置在村里（約783%），鎮(zhèn)上（約196%），城郊（約2%），無效（約89%）。調(diào)查中，學(xué)生家庭所在地區(qū)在北辰區(qū)雙口鎮(zhèn)（約969%），雙街鎮(zhèn)（約1%），陳咀鎮(zhèn)（約2%），無效（3%）。學(xué)生家庭經(jīng)濟條件在當(dāng)?shù)氐那闆r為比較好（約167%），一般（約76%），比較差（約73%），無效（約5%）。

2017年父母外出打工情況為爸爸一人外出打工（約173%），媽媽一人外出打工（約82%），爸媽都外出打工（約255%），爸媽都在家（約49%），無效（約3%）。見圖1。圖1學(xué)生家長外出務(wù)工情況調(diào)查的學(xué)生所在學(xué)校為初中，走讀學(xué)校且學(xué)校在鎮(zhèn)上。近幾年，因為原來學(xué)校被關(guān)閉而不得不轉(zhuǎn)學(xué)的學(xué)生有過此經(jīng)歷的（約1%），沒有此經(jīng)歷的（約99%），無效（約4%）。學(xué)校沒有住宿條件，不住校的原因為學(xué)校沒有住宿條件和家離學(xué)校近為主要原因。學(xué)生想住校（約24%），不想住校（約76%），無效（約5%）。

該學(xué)校有食堂，在學(xué)校食堂經(jīng)常吃飯的學(xué)生（約959%），不經(jīng)常在學(xué)校食堂吃飯的學(xué)生（約4%），無效（約4%）。學(xué)生一星期能吃到蔬菜5次以下的（約186%），5次以上的（約814%），無效（約4%）。學(xué)生一星期能吃到葷菜5次以下（約309%），5次以上（約69%），無效（約4%）。學(xué)生在食堂吃飯平均每餐花費在675元。學(xué)校食堂的飯菜好吃（約768%），不好吃（約232%），無效（約2%）。認(rèn)為學(xué)校食堂飯菜貴的（約436%），不貴（約564%），無效（約7%）。學(xué)生認(rèn)為學(xué)校食堂的菜衛(wèi)生（約908%），不衛(wèi)生（約92%），無效（約3%）。學(xué)生在學(xué)?？梢?00%的喝到開水。學(xué)校不提供免費早餐。

學(xué)生的家離學(xué)校的距離學(xué)生概念不清晰，但因為是走讀學(xué)校，學(xué)生每天都回家，但有11%無效回答。學(xué)生上學(xué)的方式走路（約182%），騎自行車（約303%），摩托車（約1%），機動車（約323%），其他（約19%），無效（約2%）。坐機動車的學(xué)生認(rèn)為車上擠得（約50%），不擠的（約50%），無效（約1%）。

學(xué)生的班上沒有同學(xué)輟學(xué)。學(xué)生的家目前能完全支付學(xué)生上學(xué)費用的（約691%），基本能支付（約255%），有一定壓力（約54%），無效（約7%）。上學(xué)期學(xué)生向?qū)W校交的費用500元以下（約12%），500元—1000元（約58%），1000元以上（約30%），無效（50%）。有44%的學(xué)生寫的費用為550元，可信度很大。主要交的費用有課本費，校服費，蒸飯費，班費，保險，其他等。

學(xué)生中有104%的是有陪讀的，896%沒有陪讀，5%無效。陪讀的學(xué)生中，母親陪讀的30%，父母一起陪讀的60%，其他10%。學(xué)生有陪讀的原因食宿條件不好10%，為了到好的學(xué)校上學(xué)5%，其他原因40%。對于陪讀對學(xué)生的影響，有70%的學(xué)生認(rèn)為家人陪讀讓其有更多的時間學(xué)習(xí)，30%的學(xué)生不清楚。80%的學(xué)生認(rèn)為家人陪讀可以讓他吃的更好，20%的學(xué)生不同意。70%的學(xué)生認(rèn)為有家人陪讀讓其有更多的時間休息或與家人交流，10%的學(xué)生不清楚，也有20%同學(xué)不清楚，10%的同學(xué)不同意。80%的學(xué)生認(rèn)為陪讀使其生活習(xí)慣更好一些，80%的學(xué)生認(rèn)為陪讀提高了他的學(xué)習(xí)成績，20%的學(xué)生不清楚。287%的學(xué)生希望有陪讀，713%的學(xué)生不希望有陪讀，7%的無效回答。

學(xué)生大多認(rèn)為學(xué)起來比較困難的科目有語文，英語，數(shù)學(xué)，信息技術(shù)最多，地理，其他次之。學(xué)生的父母經(jīng)常關(guān)心學(xué)生的成績（約796%），有時候關(guān)心（約184%），從不關(guān)心（約2%），無效（約3%）。

明年學(xué)生還在本校上學(xué)的（約929%），天津市五所重點中學(xué)的（約1%），在南倉中學(xué)，瑞景中學(xué)，青光中學(xué)，朱唐莊中學(xué)的（約5%），無效的（約2%）。喜歡現(xiàn)在學(xué)校的（約633%），一般（約283%），不喜歡（約81%），無效（約2%）。學(xué)生學(xué)校讀書開心（約54%），一般（約41%），不開心（約5%），無效（約2%）。

學(xué)校去年給3%的學(xué)生發(fā)過生活補助金，97%的同學(xué)沒有。獲得過生活補助金的學(xué)生認(rèn)為對他的生活有一般幫助。有6%的學(xué)生說有1名同學(xué)獲得過生活補助金，2%的學(xué)生說2名獲得過，93%的學(xué)生說沒有人獲得過生活補助金。15%的學(xué)生說生活補助發(fā)布的名單公開，85%的學(xué)生說沒有公開名單。34%的學(xué)生認(rèn)為生活補助金發(fā)放非常公平，14%的學(xué)生認(rèn)為比較公平，44%的學(xué)生不清楚，8%的學(xué)生認(rèn)為非常不公平，28%的無效回答。

（二）家長樣本

通過對天津市北辰區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，經(jīng)費保障機制運行中存在諸多不足，其中既有教育經(jīng)費投入不足的問題，也有體制問題。針對上述出現(xiàn)的問題、提出如下建議：

（一）增加教育經(jīng)費投入，完善經(jīng)費保障機制

要實現(xiàn)目前教育經(jīng)費保障學(xué)校“生存型”需求向“發(fā)展型”需求的轉(zhuǎn)變，必須繼續(xù)增加教育經(jīng)費投入。

一是在“以區(qū)為主”的教育管理體制下，教育政策的落實主要靠區(qū)級教育管理部門，建議增加中央、市級一般性教育轉(zhuǎn)移支付力度，明確一般性教育轉(zhuǎn)移支付類別，加強對一般性教育轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費的監(jiān)管，擴大區(qū)縣級教育管理部門的財政權(quán)，使區(qū)縣級教育管理部門能更好地滿足各學(xué)校間的差異性需求。

二是建立更加完善的義務(wù)教育經(jīng)費保障體制，增加專項轉(zhuǎn)移支付項目，將學(xué)校常規(guī)大項目支出納入專項轉(zhuǎn)移支付范圍，使學(xué)校的發(fā)展性需求得到滿足。

三是小規(guī)模學(xué)校應(yīng)采取校均撥付標(biāo)準(zhǔn)，同時參考生均撥付標(biāo)準(zhǔn)、保障小規(guī)模學(xué)校的生存和發(fā)展需求。

四是針對北辰區(qū)分級申報校舍維修項目經(jīng)費的做法。建議適當(dāng)增強區(qū)縣級農(nóng)村校舍維修資金的統(tǒng)籌能力，提升校舍維修資金的使用效益。

（二）調(diào)整績效工資分配和考核機制，完善教師保險配備

教育經(jīng)費是公共財政的支出大項，教師工資則是教育經(jīng)費的第一大財政?？冃ЧべY改革后，教師的收入有了一定幅度調(diào)高，但績效工資對收入的提升十分有限，教師間績效工資差距不大，難以調(diào)動教師工資積極性。在績效工資分配上，許多學(xué)校為了避免矛盾和爭議，往往采用平均主義的做法，使教師間的績效工資水平相差無幾，從而進一步削弱了績效工資的激勵作用。

因此，在績效中工資分配中應(yīng)更加注重教師待遇的提高，將分配的天平更多向教師群體，尤其是農(nóng)村教師群體傾斜。在保證待遇的基礎(chǔ)上，改善相應(yīng)的評價機制，促進績效考核機制的合理化和科學(xué)化，增設(shè)必要的考核指標(biāo)，充分體現(xiàn)教師的勞動成果和付出，保證績效工資發(fā)放的公平公正，增強教師對績效工資改革的滿意度和支持度。另外，為了使教師安心從教，病有所醫(yī)，老有所養(yǎng)，就需要不斷完善相應(yīng)的保險措施，為教師的安心從教免除后顧之憂，從而保障教師隊伍的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

（三）完善營養(yǎng)餐計劃配套措施

完善的配套措施是保持營養(yǎng)餐計劃長期執(zhí)行，確保政策實施可持續(xù)的關(guān)鍵所在。如果營養(yǎng)餐計劃給學(xué)校增添了過多負(fù)擔(dān)和麻煩，甚至要迫使學(xué)校自籌經(jīng)費或挪用其他經(jīng)費來保證其實施，則其實施效果必然受影響，基層學(xué)校執(zhí)行該計劃的主動性與積極性也會降低。因此，各級政府在推進營養(yǎng)餐計劃的過程中，必須將相應(yīng)的配套措施建設(shè)納入政策設(shè)計的考量之中，系統(tǒng)的評估不同地區(qū)落實營養(yǎng)餐計劃的整體成本，完善運輸、采購等配套資金的撥付，對學(xué)校為落實營養(yǎng)餐計劃而付出的額外成本作出適當(dāng)?shù)难a償，從而減輕學(xué)校的執(zhí)行成本，保障營養(yǎng)餐計劃的有效落實。

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