非政府組織參與城市扶貧問題的研究

唐菡彬

摘要：在政府力量薄弱的城市扶貧問題中，需要社會其他力量的支持和參與。與政府部門相比，非政府組織在開展扶貧活動中也表現(xiàn)出更大的靈活性和適應性，但是非政府組織在參與城市扶貧過程中也存在自主性較低、救助形式僵化、人才缺乏等問題。應該適當借鑒國外非政府組織參與城市扶貧的經(jīng)驗，使我國的非政府組織發(fā)揮其應有的公益性作用。

關(guān)鍵詞：非政府組織 城市貧困 扶貧 成都市

中圖分類號：C912.2 文獻標識碼：A 文章編號：1009-5349（2018）10-0062-02

一、成都市貧困人口現(xiàn)狀

根據(jù)成都統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，截至2016年年底，成都市總?cè)丝跒?591.8萬人，城鄉(xiāng)居民最低生活保障人數(shù)為14.8萬人。從民政局了解到的情況，成都市范圍內(nèi)享受城市最低生活保障費的有3.8838萬人，城市最低生活保障費補差為人均401元。①目前，成都市的貧困主體仍是無勞動能力、無生活來源、無法定贍養(yǎng)人和撫養(yǎng)人的城鎮(zhèn)“三無”孤老、殘障家庭、失業(yè)人員。此外還包括處于低保邊緣的困難群體、成都市收入較低的農(nóng)民工和雖然收入高于最低生活保障標準但是因重大疾病等不可控因素使花銷高于收入從而導致貧困的人群。這三類群體因其達不到成都市申請最低生活保障標準而未被納入低保范圍，無法享受成都市最低生活保障費。因此，非政府組織在參與城市扶貧過程中更應該注重那些未被納入國家政府范圍享受低保救助的貧困人群。

針對城市貧困人口問題，成都市政府已經(jīng)實施了較完善的社會救助體系，除了給予最低生活保障費之外，還包括特困人員供養(yǎng)、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助六個方面，在城市扶貧活動中，政府逐漸由“輸血”變?yōu)椤霸煅?，在保障城市貧困人口生活水平的前提下，為失業(yè)貧困人口提供公益性工作崗位6.3萬個，安置6.1萬人。②

雖然成都市政府已經(jīng)建立了比較完善的城市貧困人口救助體系，但是由于成都市貧困人口數(shù)量多，人群構(gòu)成復雜，城市最低生活保障標準申請的限制導致仍有大量的貧困人口無法享受政府給予的救助。因此，必須充分發(fā)揮非政府組織的作用，利用其運作靈活的優(yōu)勢，為城市貧困人口提供針對性的幫助。

二、成都市非政府組織參與城市扶貧現(xiàn)狀

根據(jù)中國發(fā)展簡報的統(tǒng)計，目前成都市的非政府組織已有100家，其中涉及扶貧的非政府組織有20多家，但主要是開展偏遠山區(qū)的扶貧工作，參與到城市扶貧的NGO較少。經(jīng)過調(diào)研訪談和從相關(guān)非政府組織網(wǎng)站上搜集的資料，本文將成都市非政府組織參與城市扶貧的現(xiàn)狀進行了總結(jié)。

（一）扶貧項目開展類型

成都市內(nèi)非政府組織參與城市扶貧的方式分為三類。一類是資金援助型扶貧，二是培訓就業(yè)型扶貧，三是倡導型扶貧。

資金援助型扶貧，主要方法是由個人或企業(yè)進行捐贈，以這些捐贈作為扶貧資金，通過各種扶貧項目無償提供給城市貧困群體。成都慈善總會在進行城市扶貧活動中主要是采取此類途徑。目前，成都市慈善總會針對不同貧困群體類型已經(jīng)開展了不同類型的資金援助活動，如針對3～5歲低保家庭幼兒教育問題的“陽光蓓蕾工程”，針對貧困家庭生活的“永輝超市愛心卡”，針對低保、貧困家庭大病患者的“四川中醫(yī)肝病防控救助項目”，針對成都市60歲以上居家的三無、低保、孤寡的困難老人的“虹康百年慈善基金援助項目”等。在開展資金援助扶貧項目中，成都市慈善總會的資金來源主要是各種特設(shè)的基金會，這些基金會主要通過三方面形成，一是個人捐贈；二是企業(yè)捐贈，企業(yè)成立基金會由成都市慈善總會代為監(jiān)管；三是成都市慈善總會和其他非政府組織聯(lián)合成立幫助特定貧困人口的基金會。政府在慈善資金來源上沒有給予各種形式的援助。

就業(yè)培訓型扶貧，主要是通過對城市貧困群體進行專業(yè)技能的培訓，提高城市貧困人群的生存技能和職業(yè)技能。成都公益組織服務(wù)園區(qū)開展的“助殘就業(yè)支持計劃”就是通過就業(yè)培訓幫助貧困家庭中重度殘障青年學習技能，通過網(wǎng)上開店實現(xiàn)自力更生。該項目是由成都公益組織服務(wù)園區(qū)向政府申請的，委托推動力公益組織實施，公益組織服務(wù)園區(qū)作為監(jiān)測方提供項目指導和資金。主要培訓貧困殘疾人的人際交往能力和網(wǎng)上開店的必要技能。項目已經(jīng)幫助30多位貧困殘疾人實現(xiàn)創(chuàng)業(yè)，逐步脫貧。

倡導型扶貧。通過弘揚具有自立自強精神的貧困群體引起社會大眾對貧困群體的關(guān)注，讓人們了解貧困人群進而對這些群體進行幫助。高新區(qū)每年評選一批雖然家庭極端困難但依靠自身努力承擔起家庭責任的“堅強母親”，通過對“堅強母親”精神和事跡的宣傳，弘揚樂觀奮進、勇?lián)熑蔚木?，吸引媒體、企業(yè)、公益機構(gòu)等對這一群體的關(guān)注和幫助，提供生活援助、就業(yè)幫扶。

（二）合作對象

非政府組織在參與城市時不僅僅局限于依靠自身的力量開展項目，還善于與政府和其他社會力量合作。非政府組織的合作對象包括政府、非政府組織、社區(qū)。

（1）與政府合作。非政府組織與政府合作主要是通過政府購買服務(wù)將城市扶貧項目委托非政府組織去實施，政府提供資金幫助和項目引導。非政府組織按照政府的意圖落實具體的扶貧步驟。錦江區(qū)社會關(guān)愛中心屬于非政府組織與政府合作參與城市扶貧的項目，政府通過購買服務(wù)的方式將關(guān)愛中心委托給成都同行社工進行具體的日常管理，政府提供資金和活動場地，依靠關(guān)愛中心這個平臺將城市貧困人口需求與社會各界資源整合起來，為困難人口提供有針對性的、人性化的扶貧服務(wù)。

（2）與非政府組織合作。與其他非政府組織合作是非政府組織參與城市扶貧活動的主要形式。成都慈善總會提供的城市貧困人口援助資金，很多來源于其他非政府組織在成都慈善總會設(shè)立的基金會。大愛武術(shù)文化傳播中心在成都慈善總會設(shè)有大愛慈善基金，通過慈善總會對貧困家庭學生進行資助；一天公益組織設(shè)有一天公益基金，由成都慈善總會代為管理，幫助城市貧困家庭改善生活條件。成都心家園社會工作服務(wù)中心在成都市慈善總會設(shè)立心樂心公益基金，用于進行城市扶貧項目。

（3）與社區(qū)合作。非政府組織抓住社區(qū)貼近群眾的優(yōu)勢，往往與社區(qū)結(jié)合開展城市扶貧項目。成都慈善總會的“陽光蓓蕾工程”與楊柳巷社區(qū)、回龍社區(qū)、同德社區(qū)等進行合作，對合作社區(qū)內(nèi)的低保家庭和低保邊緣家庭的幼兒進行教育幫助，社區(qū)不僅出資成立基金會，還負責對申請對象進行走訪調(diào)查，精確篩選出符合項目要求的資助對象，避免了以往資助對象信息不健全而出現(xiàn)騙保的情況。

三、成都市非政府組織參與城市扶貧中存在問題

（一）涉及參與城市扶貧項目的非政府組織數(shù)量少

在走訪過程中發(fā)現(xiàn)非政府組織參與城市扶貧最大的問題是參與到城市扶貧的非政府組織少。根據(jù)中國發(fā)展簡報的數(shù)據(jù)，在成都市開展活動的非政府組織有100家，涉及扶貧的非政府組織有22家，而針對城市貧困人口展開活動的非政府組織僅有7家，對于城市貧困問題，非政府組織的涉及仍有所欠缺。非政府組織目前已經(jīng)在提供社會服務(wù)方面發(fā)揮了巨大的作用，城市貧困這一社會問題仍然是非政府組織提供社會服務(wù)時被忽略的社會問題。

（二）與政府合作以政府為主導，自主性較低

通過對民政局和非政府組織的走訪調(diào)研，發(fā)現(xiàn)非政府組織與政府在城市扶貧方面的合作是以政府為主導，政府通過購買服務(wù)的方式將具體的項目交給非政府組織，非政府組織僅僅作為扶貧項目的執(zhí)行機構(gòu)，自主性較低，甚至有可能發(fā)展成為政府的附庸部門，喪失了作為非政府組織參入扶貧原有的靈活性優(yōu)勢。同時政府也可能出現(xiàn)公共資源供給不足的問題無法兼顧眾多的非政府組織需求。

（三）群體覆蓋面狹隘

成都非政府組織在開展城市扶貧項目時具有貧困群體覆蓋面狹窄的問題，開展的城市扶貧活動主要是針對特殊的貧困人群，如貧困家庭的兒童、貧困“三無”老人、因家庭貧困而無錢醫(yī)治的重大疾病患者和因身體原因無法就業(yè)而陷入貧困的殘障人士。忽略了新興的城市貧困人群如低收入外來務(wù)工人員、失業(yè)下崗職工、貧困單親家庭等，新興城市貧困人口規(guī)模的逐漸擴大卻沒有及時采取措施進行抑制將導致未來城市扶貧工作更加艱難復雜。此外，由于扶貧對象范圍的相對狹隘，難以在不同利益之間進行有效協(xié)調(diào)，極易引發(fā)社會矛盾。同時，重復開展單一群體的救助項目也會導致社會資源浪費，分配不公，激化社會矛盾。

（四）救助形式僵化，扶貧模式單一

目前，成都市非政府組織在開展城市扶貧活動時主要采取資金援助和就業(yè)培訓這兩種途徑，倡導型扶貧雖然也在開展，但是效果不明顯。資金援助途徑僅僅只能緩解貧困家庭生活暫時性困難，而不能達到幫助貧困人口真正實現(xiàn)脫貧目的，另外對貧困人口進行就業(yè)培訓，往往只是使他們掌握了就業(yè)所必需的技能而忽略其人際交往能力方面的培養(yǎng)，這部分人口在進行擇業(yè)時仍然存在很低的競爭力，仍然無法實現(xiàn)真正脫貧。在提供資金方式上，非政府組織仍以單純的資助為主，缺乏模式創(chuàng)新，小額信貸公益援助方式仍然有待發(fā)展。

（五）人才缺乏，工作人員專業(yè)化程度低

由于非政府組織在參與城市扶貧過程中會面對特殊的貧困人群，如“三無”老人、殘疾人等，對他們進行幫扶時需要有具備專業(yè)知識的人員來指導，而非政府組織強調(diào)志愿者服務(wù)，受其自身資金、成員社會地位等諸多條件的限制，并不能提供足夠的工資來吸引專業(yè)人員的加盟，難以吸引人才。其次，由于我國的社會工作專業(yè)起步較晚，具備專業(yè)社工知識的人才仍缺乏，在實地采訪中發(fā)現(xiàn)成都非政府組織工作人員多由管理專業(yè)的人員構(gòu)成，而社工專業(yè)的人數(shù)仍比較少，成都市公益組織服務(wù)園區(qū)一共有24人，其中只有6人是社工專業(yè)的。目前，非政府組織扶貧活動的開展仍主要由志愿者來承擔，志愿者雖具有較高的工作熱情和參與精神，但由于缺乏專業(yè)的社工知識，以致非政府組織在進行扶貧過程中面對特殊困難群體無法從專業(yè)化的角度提供幫助，非政府組織的扶貧功能未盡發(fā)揮，服務(wù)的效率低下，難以保證扶貧工作的有效開展。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源成都市統(tǒng)計局和成都市民政局。

②數(shù)據(jù)來源成都市民政局社會救助處。

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責任編輯：于蕾