富人治村：中國基層治理的政治學考量

黃花

摘要：近年來中央把“雙帶雙培”政策作為農村基層組織工作的主導方針，“富人治村”成了基層政權、農民、富人三者基于自身利益，在鄉(xiāng)村治理的互動與博弈中形成的一種無意識的合謀行為。與依靠鄉(xiāng)村內生性力量實現(xiàn)的國家集權簡約治理下傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)紳治村”相比，可以說“富人治村”在主體合法性、主體產(chǎn)生機制、主體治理行為上已經(jīng)丟失了儒家文化的使命感。從政治學角度分析，他們的治理行為也將農村基層治理帶入到村莊權力場域的結構化、村莊治理私人化、基層政權權威弱化的困境。解決上述問題，可通過以下途徑：構建完善村民自治法律，規(guī)范基層選舉機制；建立健全農村基層治理體系的管理監(jiān)督機制；培養(yǎng)和提升“富人”村干部的治理能力；培育村民民主意識，推進基層村民自治。

關鍵詞：富人治村；基層治理；村民自治；基層民主

中圖分類號：D42；D638

文獻標識碼：A

文章編號：16735595（2018）01003308

隨著中國農業(yè)稅的全面取消，以及由農民生育觀念變化所帶來的農村計劃生育工作難度的下降，農村基層組織終于可以從繁重的稅費征收和計劃生育任務中解脫出來，村干部的主要工作轉向為村民提供優(yōu)質的公共產(chǎn)品和公共服務上。這些年來，盡管國家沒有頒發(fā)文件鼓勵富人參與村莊治理，但是事實上我們已經(jīng)把建設“帶頭致富能力強、帶領致富能力強”的“雙強”村兩委，以及把“帶頭致富、帶領致富；把黨員培養(yǎng)成致富能手，把致富能手培養(yǎng)成黨員”的“雙帶雙培”政策作為農村基層組織工作的主導方針。[1]這些黨的建設指導思想無疑為富人參與政治提供了重要的政策支持，于是先富能人當選村干部就成為一道農村常見的政治景觀。

一、“富人治村”的生成邏輯

鄉(xiāng)村治理的主要任務是協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成好各項行政工作，做好村莊的管理和服務，協(xié)調好鄉(xiāng)村社會中的各種關系，穩(wěn)定基層的社會秩序，推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟和社會的發(fā)展，并最終實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與村民自治的有效銜接，促進社區(qū)民主和國家建設目標的統(tǒng)籌推進。[2]為了達到治理目標，中國的村莊治理事實上已成為多個利益主體之間的協(xié)同治理，“富人治村”則是基層政權、農民、富人三者基于自身利益，在進行鄉(xiāng)村治理過程中相互博弈形成的，它是一種無意識的合謀行為。梳理“富人治村”的生成邏輯，將使我們更加清楚地理解當前農村基層治理存在的問題。

（一）基層政府的選擇

發(fā)展地方經(jīng)濟與維護基層穩(wěn)定是地方政府應該承擔的兩大基本任務。就發(fā)展地方經(jīng)濟這一任務來看，在當前的鄉(xiāng)村社會中，我們面對的圖景是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資源的匱乏，假如說農業(yè)稅取消之前，基層財政還存有一些可供預算和決算的實質性內容，那么取消農業(yè)稅之后，財政資金幾乎是入不敷出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政出現(xiàn)了斷流、絕源的窘迫局面。事實上，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所早已停止了對財政收支的預算和決算，它們現(xiàn)在只負責一些有關資金的出納、會計、保管等事務。在維護地方穩(wěn)定的任務中，由于財政資源的匱乏導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力的弱化已是一個不爭的事實。

在這種境況下，村中富人村干部應運而生。一方面，對富人來說，參加村干部的選舉是他們獲取榮譽的一條重要途徑。他們期待通過為村集體創(chuàng)造公共收益空間，能夠將他們的經(jīng)濟優(yōu)勢轉變?yōu)樯鐣曂?，表現(xiàn)為富人村干部愿意通過自己私人關系的運作為村莊獲取一些項目資源，爭取更多的資金和更多的公共產(chǎn)品供給，為本村的發(fā)展建設服務。另一方面，就村莊本身來說，隨著村中“釘子戶”和“上訪戶”的增多，基層維穩(wěn)的壓力隨之增大，由于基層財政的窘迫致使治權弱化，基層政府只能遵循“不出事邏輯”并寄希望于鄉(xiāng)村富人來遏制那些“釘子戶”和“上訪者”，這些富人不但具有豐富的經(jīng)濟資本，同時又擁有廣大的關系網(wǎng)絡和“黑白通吃”能力的社會資本，他們很容易調動資源解決矛盾，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成一些棘手的工作，確保鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定有序。依靠村莊富人維穩(wěn)，能讓人感覺我們是依靠農民內部人員去解決農村內部的事務，它帶來的好處是既能達到維穩(wěn)的效果，同時又不失表面的和諧。

（二）村民的選擇

隨著改革開放的深入和市場經(jīng)濟的發(fā)展，原本的宗族血親情誼隨之世俗化，村莊中人與人之間的關系變得理性而功利，面對強權，村民常常表現(xiàn)出無助和脆弱，此時他們特別期待那些“高大危猛型”的富人能夠出面來維護村莊的利益和村民的合法權益。甚至有些生計窘迫的村民還會因為自己能在選舉過程中得到富人賄選的意外所得而慶幸?！案蝗酥未濉本哂幸欢ǖ拿褚饣A：一是能防止集體資金被貪污。相對來說富人已經(jīng)有相當?shù)慕?jīng)濟收入，當上干部，他們一般不會為了貪污村財而去損毀名聲。甚至有些富人為彰顯自己清廉高尚的品德，還會“私款公用”，拿出自己的私人資金去貼補村中的一些公益事業(yè)，并以此贏得村民的好感。二是能保護村民權益不受侵害。目前法律法規(guī)對村民自治行為的規(guī)范還很不到位，再加上農民的現(xiàn)代公民意識薄弱，農村社會也尚未發(fā)育出正式的社會組織，因此當發(fā)生諸如地方政府強行征地或拆遷等行為時，面對侵犯，村民雖然心存不滿，但由于農村社會內在的無序而無法將村民組織起來進行有效反擊，更多的時候是選擇屈從于地方政府。富人當選村干部后，不管是出于為獲取更多利益，或是為了在村莊中樹立起權威，他們都愿意表現(xiàn)出積極維護村民利益的姿態(tài)。而且他們視野廣、門路多，也有這樣的能力。三是能帶領村民致富。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，村民的價值觀念正在悄然發(fā)生著變化，他們希望能有致富能力強的經(jīng)濟能人帶領他們一起走上富裕之路，因此在很多村民心中，他們會把“能帶領致富”作為選擇村官的一個重要標準。

（三）富人自身的選擇

2006年廢除農業(yè)稅后，村干部的主要工作不僅不會直接造成干群對立，在時間上也不再影響自己的致富主業(yè)，這就為富人兼任村干部提供了可能。[3]對富人而言，首先是為了謀求經(jīng)濟利益?？梢哉f大部分富人參政的重要動機之一是沖著國家對農村的資金輸入，以及地方資源資本化過程中產(chǎn)生的巨大利益而去的。當上村干部后，富人便可以憑借自己的政治影響，在參與國家資源分配中，將手中的權力資源轉變?yōu)榻?jīng)濟競爭力。比如利用掌握的村莊政治經(jīng)濟活動的分配權，讓自己的親戚朋友優(yōu)先承包一些支農工程或山林、魚塘等項目，或是通過自己的商業(yè)關系，在不同的村莊之間互相承包，以此來實現(xiàn)他們的經(jīng)濟利益。同時成為村干部后的富人會有更多的機會接觸上級黨委政府部門領導，編織政治網(wǎng)絡，從而更好地保護他們的既得利益。其次是為了謀求政治利益。經(jīng)濟上取得一定成就之后，那些富人也進一步希望能擁有一個展示自己才能的政治舞臺，而當選村干部則被他們看作是一種獲取“出人頭地”和“光宗耀祖”社會榮譽的捷徑，通過進入鄉(xiāng)村權力結構的上游，得到鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的認同和尊重，實現(xiàn)自己的政治抱負。再次是為了謀求自我實現(xiàn)。不可否認，也有一些富人積極參選村干部是為了扭轉家鄉(xiāng)的落后面貌，多年的奮斗使他們具備了較為雄厚的經(jīng)濟實力，而這些人大多對代代相傳的家族和自身成長的村莊是懷有感情的，他們希望能夠為鄉(xiāng)親做點實事，回報村民，造福鄰里。

二、去道義的基層政治：與“鄉(xiāng)紳治村”的比較

由于這些當選了村干部的富人手上不僅握有鄉(xiāng)村的社會財富，同時還掌握了鄉(xiāng)村的政治權力，同傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳相比，這些人在經(jīng)濟地位與政治地位上的確存在一定的相似性，因此有些學者將他們稱為“新鄉(xiāng)紳”。但這種由經(jīng)濟能力轉化而來的政治權力在某種程度上與傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)紳治村”還是有所區(qū)別的，現(xiàn)在的“富人治村”更多地體現(xiàn)為一種行政邏輯，而傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)紳治村”則是對鄉(xiāng)村治理需求的主動回應，它體現(xiàn)為一種基于村莊內生秩序的自治邏輯。

中國帝制時期由于受到國家財政和治理能力的限制，于是在中國政治史上有“皇權不下縣”的論斷，也就是“縣”是代表皇權統(tǒng)治最低一級的地方政府，至于縣以下的基層社會治理，政府將地方鄉(xiāng)紳作為代理人，委托其與村民打交道。中國歷代王朝都希望能夠通過“德治”來達到“善治”，但由于道德準則的要求太高，所以總是難以實現(xiàn)。而倘若對村民的行為要求僅以法律作為標準的話，卻又明顯太低，況且以法律來治理國家是現(xiàn)代的政治形式。因此在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳治理過程中，他們一般是把處于中間地帶的“道義”作為處理公共事務的準則，這種“道義政治”能夠同時兼顧國家和村民兩個主體。

（一）治理主體合法性的比較

“鄉(xiāng)紳治村”的合法性源自于政府和村民的雙重認可。傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳的地位除了需要擁有一定的經(jīng)濟實力之外，他們作為鄉(xiāng)村的文化人，在考取功名過程中已經(jīng)逐漸認可和接受了國家的意識形態(tài)，所以自然而然就成為國家的代言人。在治村的時候，基于對家鄉(xiāng)情感的歸附和與家鄉(xiāng)永久性的關聯(lián)，鄉(xiāng)紳會主動捍衛(wèi)本村的利益，表現(xiàn)出強烈的榮譽感和使命感，而政府為了縮減管理成本往往也會愿意采納鄉(xiāng)紳來治村。同時，在鄉(xiāng)村社會中，自耕農與那些鄉(xiāng)紳家的雇農、佃農等都希望尋找鄉(xiāng)紳的庇護，不自覺中在一定程度上就形成了人身依附關系。這樣鄉(xiāng)紳便擁有了由身份和文化權力轉化而成的政治權力。于是處于最底層的縣級政權達成這樣一個共識：為了應對人口增長的壓力和解決縣官（陌生人）治理的技術難題，他們把“鄉(xiāng)紳治理”作為基層政府的一種“集權簡約治理”。[4]因此“鄉(xiāng)紳治村”在中國傳統(tǒng)上應該說是具有國家與村民一致認可的合法性和文化自洽性。

而現(xiàn)代“富人治村”的合法性來源于國家的“雙培雙帶”政策，它是農村黨建與經(jīng)濟建設的有效結合點，是新時期創(chuàng)新農村黨建工作的一種形式。所謂的“雙培雙帶”指的是“把黨員培養(yǎng)成致富帶頭人，把致富帶頭人中的先進分子培養(yǎng)成黨員；黨員帶領群眾共同發(fā)展，黨組織帶領致富帶頭人不斷進步。”在市場經(jīng)濟的推動下，大部分村民專注于如何發(fā)展自己的家庭經(jīng)濟問題，對村莊政治覺得與己無關，表現(xiàn)得漠不關心，也就是所謂的“無政治農民”。[5]這些村民自身也認同“富人治村”這一事實，他們認為富人之所以能致富一定有他的道理，而自己連家都管不好怎么好去管別人呢？再加上這些富人能夠為村子籌集資金、引進項目，帶領大家共同致富，所以村民從內心和輿論上也是支持“富人治村”的。同時中央政府的提倡和地方政府的鼓勵，這些都構成現(xiàn)代“富人治村”主體的合法性和合理性。另一方面，富人當選村干部是通過村落競選出來的，因此其在形式上也是合法的。

（二）治理主體產(chǎn)生機制的比較

中國傳統(tǒng)的基層政治人物一般是通過“推薦”產(chǎn)生的。在廣大村民心目中，這些人應是村落里那些年高輩長、德高望重的“說話人”、“決策者”，他們一方面手中掌管著整個家族甚至整個村落的經(jīng)濟、政治和社會生活大權；另一方面這些人在村民心目中往往是正直、公正的，是能做到恩德廣施、具有權威的長者。因此所推薦的村官需要符合村民的這種道德期許。對政府來說，國家意識形態(tài)對精英鄉(xiāng)紳的規(guī)訓早在他們讀書階段便已完成，從而保證了出任村官的鄉(xiāng)紳在政治意識形態(tài)上與政府的一致性，把這些鄉(xiāng)紳作為政府職能在鄉(xiāng)村的延伸是再合適不過了。當選村官的鄉(xiāng)紳上為政府征收稅賦、辦理征兵，下為村民提供各種公共產(chǎn)品。可見傳統(tǒng)的推薦基層政治人物的倫理道義包含了財力、德望、功名等因素。

中國現(xiàn)代基層政治人物的產(chǎn)生機制則是選舉制度。但是目前這個選舉夾雜著普遍的賄選，是否能夠當選村干部往往是由賄選金額高低來決定的。相當一部分富人是將選舉村干部當作一種投資，當前一些農村的土地價值不斷攀升，當選村干部是希望在土地增值中也能夠分得一杯羮。同時在一些工程項目的承包、資金貸款的優(yōu)惠、工商稅費的減免等方面都會給富人帶來利益，所以富人在競選村干部時他們是抱有這種投資的務實態(tài)度和金錢邏輯的。從政府這個角度來看，基于“不出事”的行政邏輯和村民自治的原則，一些地方政府對基層選舉中的賄選行為大多會采取默許的態(tài)度。而村民對目前選舉所持的態(tài)度更多流露出的是無奈，反正自己也選不上，富人賄選時給大家分點福利也算是自己在選舉中有點收益。因此現(xiàn)代的農村基層干部選舉機制摻雜著金錢的運作。

（三）治理行為的比較

傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳對中國農村的長期穩(wěn)定功不可沒，對鄉(xiāng)村的治理不僅僅要完成政府交待的諸如征稅、征兵之類的任務，更要為村民提供基礎設施、基本教育、救災、治安等各種公共產(chǎn)品，把增進村民的福利作為己任。在當時那個法治不健全，缺少公平、公正的社會中，手中握有權力和財富，同時又植根于土地的鄉(xiāng)紳階層，他們充當了村莊治理者的角色，對當時的社會管理起到了很好的補充。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳治理制度是一種歷史的選擇，可以說它未必先進，但它一定相對合理，如同是一個萬物自然形成的生物圈，大家相互補充，和平共處。[6]

現(xiàn)在的“富人治村”的治理行為往往是通過委托或聘任村中能人、退休村干部來協(xié)同治理村務。富人雖然獲得村干部的職位，但是他們并沒有充裕的時間和精力去處理村民的糾紛和瑣碎事務。對于事務糾紛他們往往會請村莊中說得上話的干部來處理；對于一些涉及到錢的糾紛，富人村干部更愿意自己出點錢來擺平；而對于個別“釘子戶”，他們甚至會雇用當?shù)氐幕?、黑勢力來協(xié)助解決。在治理的過程中，富人村干部經(jīng)常憑借自己的政治地位，在對國家資源進行分配時，汲取村莊資源，私吞公共資產(chǎn)，或是直接將公共項目承包給自己人，為村民做點好事就視為個人對村民的恩惠，這種認識的源頭是因為這些富人村干部認為這個職位完全是自己金錢的投資結果，所以理所當然要有所回報，因此他們的治理目標是要回歸到經(jīng)濟上面。

通過比較不難發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳治村是依靠鄉(xiāng)村內生性力量實現(xiàn)了國家集權的“簡約治理”，使鄉(xiāng)村治理實現(xiàn)自治，它與現(xiàn)在的“富人治村”相比，不管是治理的基礎還是最終的治理目的都存在較大區(qū)別。從治理基礎看，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳治村的基礎是熟人社會，現(xiàn)在已轉變?yōu)榘胧烊松鐣?，也就是依靠鄉(xiāng)紳來治村的文化網(wǎng)絡已不復存在。這種情況下，再加上缺乏體制、機制上的規(guī)范，孤注一擲于依靠治村者的道德自覺，這種治理顯然具有不穩(wěn)定的特性。從治理目的來看，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳治村是希望得到地方社會的威望回報，而非單純的經(jīng)濟利益。而在市場經(jīng)濟條件下，隨著鄉(xiāng)土社會的逐漸瓦解，現(xiàn)代的富人治理的目的則相反，他們往往會把經(jīng)濟利益放在首位，也就是說他們缺少儒家文化的使命感。

三、“富人治村”的政治后果

在“富人治村”行為中，我們表面上看到的是富人為村莊提供公共產(chǎn)品，緩解了農村的治理壓力；同時推動國家政策的實施，保證村莊經(jīng)濟與社會發(fā)展的穩(wěn)定狀態(tài)。但是由于富人的本性是追求利益的，因此他們的治理行為也容易將基層治理帶入到反制度化、反政治化的新政治危機中。

（一）后果一：村莊權力場域的結構化

農業(yè)稅取消之后，原本就捉襟見肘的農村集體經(jīng)濟更是無法滿足社會治理和公共產(chǎn)品供給的需求，在這種公共治理資源缺乏的背景下，富人為了登上村政治舞臺有所作為，他們“假私濟公”貼錢為村莊辦事的那些補貼正好回應了當下的這種需求，包括村中修橋鋪路引自來水的費用、項目公關的費用、扶弱助貧的費用等，富人的私人資源可以說是貫穿于村莊治理的各個環(huán)節(jié)。這種“化私為公”的機制雖然在推動村莊經(jīng)濟發(fā)展方面收獲頗豐，但對鄉(xiāng)村政權卻也產(chǎn)生了一定的負面影響，進而阻礙了村莊的民主化進程，可以說是一種少數(shù)有錢人的假民主?！案蝗酥未濉北澈箅[含的是一種帶有明顯政治排斥的“去政治化”的生態(tài)環(huán)境和制度。這些富人在付出個人財富的同時，也收獲了他們在村莊中的道德“勢差”，他們不但沒有從村集體中獲取勞動報酬，而且還用自己的私人財產(chǎn)為村集體辦事，由此在建立起個人政治權威的同時，也占據(jù)了道義的制高點。富人村干部的這種行為模式形成了新的選舉標準，并逐漸被固化成一種思維模式，即“有錢”成了當選村干部的前提。在這種環(huán)境中，普通村民去參選村干部，經(jīng)常會被懷疑成是想利用村干部的身份來貪污集體財產(chǎn)；或是富人的“高價選舉”會讓普通村民望而卻步；或是即便選上了，他們也沒有相應的經(jīng)濟實力；或者就算是參加選舉了，其他村民也不可能把票投給他們。村干部成了“富人們”的專利，競選的經(jīng)濟門檻將普通村民排斥在村莊政治之外。甚至對村莊的公共事務，普通村民也都無權過問，因為治理中用的是村干部個人的財產(chǎn)，村民連錢都沒有出怎么好意思去問人家的錢是怎么花的。從長遠來看，普通村民不僅被排斥在村干部之外，而且甚至被排斥在鄉(xiāng)村的公共事務之外，一切公共活動都成了富人村干部的私事。而村民們也因沒有為鄉(xiāng)村出錢而喪失了建議權，村莊治理的公共性隨之喪失，“富人治村”中村民成為沉默的看客。[7]這種通過經(jīng)濟分層建立的社會分層繼而再建立的政治分層直接導致了鄉(xiāng)村權力場域的結構化，基層民主的發(fā)展遭遇到寡頭政治困境，村莊的民主化進程受到遏制。[8]49

（二）后果二：村莊治理私人化

在“富人治村”中，無論是對外爭取資源或是對內分配利益，傳統(tǒng)“鄉(xiāng)紳治理”中蘊含的通過文化和政治整合來達成決議的內涵已蕩然無存，村莊內部的政治原則為資本原則所替代。富人利用資金獲取的參政權和主政權，使村民感覺村莊治理是有錢人家的事情，這種認知進而加劇了他們對政治的冷漠感，表現(xiàn)出對公共事務的漠不關心。相反，富人對村干部的政治身份表現(xiàn)出極大的熱情，因為它將給富人帶來政治與經(jīng)濟的雙重效應。首先，富人村干部將對村莊治理的目標落在利用其半體制性身份拓展自己的生意上。富人當選村干部之后，他們更容易獲得優(yōu)秀企業(yè)家或勞模等榮譽，甚至當選人大代表或政協(xié)委員，這些榮譽為幫助富人企業(yè)的發(fā)展作了良好的鋪墊，他們將更早獲得政策信息，并獲得更多的政策支持，如辦理營業(yè)執(zhí)照、稅收減免等。因此富人村干部巧妙地利用這種政治符號和政治資本的便利，可為自己謀取企業(yè)經(jīng)營的優(yōu)勢和私人利益。另外，富人在村莊治理過程中或多或少手上握有一定的資源分配權，面對如村企業(yè)中承包食堂、開超市等一些機會，富人可能借機優(yōu)先獲取，或是向親朋好友傾斜，所以富人村干部在分配這些資源時，就能享有更多的資源配置話語權。其次，富人村干部的治村行為成了個人的決策行為。在富人治理的村莊中，村民參與民主管理和村務監(jiān)督的程度如前所述已相對較低，而富人憑借道德優(yōu)越感，在治理過程中自覺不自覺地存在“我為村集體付出的比誰都多，你們還有什么理由反對”這樣的心理，他們處于村莊階層高處，在村內可謂是集經(jīng)濟、政治、社會地位于一身，村中事務由他們說了算，整個村莊就像是他們自己的企業(yè)一樣。村民不敢輕易表達反對意見，村莊的民主不斷走向萎縮。再次，富人村干部治村中的權力運作主要依賴私人利益之間的交換。村莊治理只是富人的副業(yè)，他們的主業(yè)依然是自己的企業(yè)。在城鄉(xiāng)一體化建設和建設美麗鄉(xiāng)村等背景下，村莊事務繁多而復雜，除了常規(guī)的宣傳教育工作、檔案管理工作、村務公開工作、基層黨建工作、計生工作、經(jīng)濟普查工作、養(yǎng)老保險收繳工作、田畝調整工作等等，還有一些大的項目建設、宅基地審批、拆遷征地等相對棘手的事務要處理。富人村干部往往沒有那么多的時間來管理村務，除非有重大事情，他們平日一般很少去村委會，但是一旦涉及利益分配問題，他們就會積極參與并行使決定權。[9]在已有的道德優(yōu)勢下，村民們對干部的決策往往也會持支持態(tài)度，萬一碰到不同意見的，富人村干部為了推進項目的完成進度喜歡采用金錢來擺平，村民代表大會和黨員大會淪為了富人通過決議的制度工具與合法手段。因此富人村干部對于村莊的治理表現(xiàn)出私人治理的隨意性特點，這種權力運作方式也弱化了農民的集體行動能力，加劇了村莊公共性的消解。[8]49

（三）后果三：基層政權權威的弱化

從表面上看，“富人治村”模式是暫時維持住了村莊的穩(wěn)定，但事實上我們前面分析過，村莊的公共性卻是在不斷萎縮，這一現(xiàn)象背后隱含的是基層權力的失控和治理合法化危機的問題。首先，富人治村的私人化降低了“富人治村”的合法性。由于富人當選村干部的基礎是拿自己的財產(chǎn)為村集體辦好事，以此來獲取政府和村民的認可，但商人的本性是趨利的，當富人村干部在治村中利用政治身份謀取私利，或是因專注于自己企業(yè)而無瑕打理村務，或是不能持續(xù)為村民帶來收益時，他就喪失了治村的基礎，村民的不滿意必然招致民意基礎下降。若是想維持原來的狀態(tài)，那富人就必須繼續(xù)投入，最后只能使村莊的治理成本越來越高。因此“富人治村”的穩(wěn)定性不高，這種村莊政治具有明顯的不確定性。其次，“富人治村”容易導致鄉(xiāng)村治理“策略主義”的非常規(guī)化的治理機制。對政府來講，村中富人干部可以為他們擺平一些難以應對的問題，富人經(jīng)濟實力雄厚、社會關系廣泛，當選村干部后他們有能力應對村中的矛盾和問題，同時也愿意與政府配合，因此我們看到的現(xiàn)象是富人村干部上臺后往往會給村莊帶來暫時性的跨越發(fā)展。但是我們往深處分析就會發(fā)現(xiàn)，在這樣的治理模式下，村莊將越來越依賴富人，政府對村莊治理的能力整體下降，與村民之間的關系也愈益疏遠，使用富人來治村從根本上講只不過是一種策略性的行為。對村民來說，富人村干部喜歡用錢來擺平矛盾或用錢來促成事情盡快解決，這種方式也沖擊著村內的基本公平，瓦解了村莊的基本社會秩序，村民會把它理解為越是“刁民”越能得到更多的好處。因此“富人治村”從長遠來看，它最終會破壞村莊內部的價值原則，使基層政權組織著眼于當下的短暫目標，普遍采用權宜的、隨意的策略主義代替本應是穩(wěn)定的、普遍的辦事邏輯。再次，富人治村使村莊治理灰、黑化。政府對村中的那些灰、黑勢力很頭痛，這些人深諳政府政策，慣于采用“踩線不越線”手法來牽制基層政府，在“穩(wěn)定壓倒一切”的壓力之下，富人村干部更傾向于對他們妥協(xié)。村中灰、黑勢力的囂張，加上富人村干部的包庇縱容，擠壓了村民的生存空間。甚至由于基層治理手段的缺失和基層任務的繁重，一些村干部在處理村莊事務時，愿意借助灰、黑勢力直接介入，以暴力、恐嚇和威脅等手段速戰(zhàn)速決。隨著灰、黑勢力的介入，農村基層治理的合法性也遭遇著喪失的危險。[10]“富人治村”正在考問著新時期基層治理的前途。

四、走出“富人治村”的治理困境

“富人治村”作為中國鄉(xiāng)村治理發(fā)展模式暴露出的政治后果也引發(fā)了我們的思考，在當前中國農村基層組織建設中，“富人治村”的目標不應僅僅局限于“帶頭致富、帶領致富”，更重要的是應該揚長避短，針對上述問題不斷完善制度，設計出一個讓普通農民能夠有效表達自己需求且村干部能夠及時回應的民主制度安排，使“富人治村”的治理模式能夠真正惠及農民。

（一）完善村民自治法律，規(guī)范基層選舉機制

規(guī)范農村選舉機制，完善村民自治，建立起常規(guī)的、穩(wěn)定的村莊治理機制，保證農民群眾能夠依法行使自己的民主權利，這是走出農村治理困境首先要做的事情。不完善的選舉制度容易導致“富人”村干部賄選行為，規(guī)范的基層干部選舉制度則可以將那些企圖利用政治資源來擴展自己企業(yè)經(jīng)營的富人村干部拒之門外，也只有把好富人進入農村基層政治活動的第一關，才能從根本上減少“富人治村”模式的政治隱患。首先是《村民委員會選舉法》應盡快出臺，以規(guī)范村委會選舉活動。當前正在使用的《村民委員會組織法》對基層選舉的規(guī)范不夠細致，面對那些善于鉆法律空子的賄選“富人”往往束手無策，通過立法的形式，對以不正當手段參加選舉的人員追究法律責任才是治本之策。其次是應加大對選舉中違規(guī)行為的處理力度。由于目前的《村民委員會組織法》對農村基層選舉中的違規(guī)行為缺少法律的制裁，賄選的代價最多也就是取消其競選資格，違規(guī)成本過低也是導致富人候選人敢放手一搏的原因，因此對選舉中出現(xiàn)的賄選問題應該讓司法機關介入處理，加大法律制裁力度。再次是應加強對基層選舉過程的指導與監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應在選舉前向選民公布選舉制度和選舉程序，杜絕暗箱操作，使村民能夠充分行使法律賦予他們的選舉權。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還應對整個選舉過程進行有效監(jiān)督，確保選舉過程公平公正。最后是要通過村中公示欄的宣傳作用來規(guī)范選舉行為。對于整個選舉過程的進展都應于第一時間在公示欄中公布，讓選民了解選舉情況，營造出民主、自由、和諧的選舉氛圍。總之，只有建立起規(guī)范的、公平公正的選舉機制，才能讓那些既能適應市場經(jīng)濟發(fā)展要求，同時又能帶領村民共同致富的、德才兼?zhèn)涞母蝗诉M入到基層政治隊伍中去。[11]

（二）建立健全農村基層治理體系的管理監(jiān)督機制

2017年1月6日王岐山在“中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀律檢查委員會第七次全體會議”上作的工作報告《推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展，以優(yōu)異成績迎接黨的十九大召開》中特別強調，要“加大對‘村霸和宗族惡勢力的整治，決不允許其橫行鄉(xiāng)里、欺壓百姓，侵蝕基層政權”。[12]其實自由民主與專制的區(qū)別不在于前者有精英，后者無精英，而在于權力精英是否受到制約。[13]富人參政后出現(xiàn)了各種問題，一個重要的原因便是對這些人的權力沒有進行有效監(jiān)督。因此要想建立規(guī)范、穩(wěn)定的鄉(xiāng)村治理機制，就必須回到農村基層制度的基本建設上來，只有這樣才能確保富人村干部能夠用手中握有的公共權力來為鄉(xiāng)村謀發(fā)展。首先應拓寬民主監(jiān)督渠道。對于村干部的監(jiān)督，不能只局限于目前僅有的村民委員會和村民代表會議這兩個監(jiān)督機構，而應該發(fā)展多種形式的村務監(jiān)督，比如可以建立起村務監(jiān)督委員會制度。這種在鄉(xiāng)村基層組織中建立的相互監(jiān)督、相互制約的組織體系，對預防“富人”村官腐敗能起到有效的作用。同時也可發(fā)揮民間組織的監(jiān)督作用，民間組織具有非政府性的特征，其成員往往也是熱心于公益事業(yè)的，所以這些民間組織可以成為對村務進行監(jiān)督的一支重要力量。其次要加大上級部門的監(jiān)督力度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家行政的神經(jīng)末梢，它對村務信息的觸覺最為靈敏，對于村莊矛盾的化解有著不可替代的作用。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委加強對村民委員會的監(jiān)督是防止富人村干部利用村莊集體資源中飽私囊的有效方式，既要發(fā)揮這些富人村干部帶領群眾致富的本領，又要有效防止他們違法亂紀的行為。比如可以要求建立村干部的任前財產(chǎn)公示機制、村級財政預算審議機制、村治體系內部監(jiān)督機制等等，通過這些機制對富人村官的施政效果進行及時跟蹤與反饋。[14]再次應疏通體制內的利益訴求渠道，在基層建立健全村民的利益表達機制。要提高農民在各級人大中的占比，保證農民的話語權；要求村干部要切實解決村民信訪的正當利益訴求；對重大的村務還應要求進行決策聽證，讓“權力”運行在陽光之下。這些舉措不但能夠增強對村干部的約束力，同時也能夠提高村民參與村務管理的積極性和主動性。通過對監(jiān)督制度的完善，加強制度的落實，對違反國家法律法規(guī)和黨的方針政策，以及影響當?shù)乜沙掷m(xù)發(fā)展的當政富人村干部嚴肅懲戒，使公檢法對村級干部的監(jiān)督有法可依，真正把“富人”村官的腐敗問題納入到法律體系之中。[15]

（三）培養(yǎng)和提升“富人”村干部的治理能力

村級治理由于制度上的不完善，底層村民對富人村干部還沒有形成明確的道德期許，但類似于遵紀守法、公平公正、廉潔奉公等這些基本的道義期望還是有的。同時村民對這些富人村干部還有更多一層的期望，那就是能夠帶領他們共同致富。因此他們希望思想政治覺悟高、領導能力強，而且還具備敏銳的經(jīng)濟眼光的村干部，能夠帶領全村抓住機遇發(fā)展經(jīng)濟，推動村莊經(jīng)濟社會發(fā)展。這也是中央提出“雙培雙帶”方針的初衷，因此富人村干部的綜合素質，特別是他們的治村能力對村莊的發(fā)展有著不容忽視的作用。首先應提升富人村干部的政治理論素養(yǎng)。通過學習黨的基本理論、執(zhí)政理念、法律法規(guī)和相關政策，提升富人村干部的政治意識、大局意識、廉潔意識、公仆意識，樹立正確的金錢觀和權力觀。其次應轉變富人村干部的治理方式。雖說這些富人村干部在企業(yè)中也是管理者，但村莊治理與企業(yè)管理還是有所不同，比如在企業(yè)管理中，他們能夠迅速做出決策，但也造就了他們壟權獨斷的習慣，這與基層的民主自治政策是相沖突的。因此在村莊治理中，這些富人村干部還需要學會民主決策和民主議事。其三應提高富人村干部的管理能力，包括掌握組織行為學、政府管理、領導藝術、市場經(jīng)濟、農村實用技術等方面的知識，都能有效提升他們進行村務管理和引領群眾致富的能力。培養(yǎng)和提升富人村干部的治理能力是一項長期任務，上級政府部門應對他們跟蹤培養(yǎng)，通過建立科學有效的培訓機制，加強思想教育，提升政治覺悟和知識文化素養(yǎng)，以最大限度地發(fā)揮好富人村干部的個人作用。

（四）培育村民的民主意識，推進基層村民自治

中國傳統(tǒng)文化沉淀最深的地域在農村，農民深受傳統(tǒng)封建思想的影響，在政治文化中容易表現(xiàn)出對權威的膜拜和息事寧人等一些觀念，因此中國的大部分農民屬于“無政治”農民，政治參與熱情不高，政治意識淡薄，消極地把政治活動都當成富人們的事，覺得自己在政治活動中，是既“插不上嘴”，同時也沒有資格參與。這些在現(xiàn)代化進程中暴露出的落后性已制約了基層民主的發(fā)展。正如鄧小平所說的：“隨著民主政治的開展，民主教育比任何時候還要迫切，無論在黨內還是在群眾中，過去這點都是不夠的?！盵16]因此目前就需要政府來推動提高農民的政治參與水平，培養(yǎng)農民對政治的認知能力，以及獨立自主意識和一定的參政能力。首先要通過提高村民的文化水平培養(yǎng)理性公民。列寧曾指出：“文盲是站在政治之外的?！盵17]一個人的知識儲備決定著他的行為高度，要培育農民民主意識，遏制富人賄選等不良習氣，徹底改變村民對富人村干部賄選行為表現(xiàn)出來的漠視、包庇甚至是幫助行為，逐步提高村民以及經(jīng)濟精英的文化水平和政治素養(yǎng)，使村民和富人都能理性參政。其次要加大宣傳教育力度，提升農民的參政水平?，F(xiàn)在的傳播媒介很多，除了傳統(tǒng)的廣播、電視、報刊、宣傳欄之外，手機、電腦、電子閱覽室、電子屏幕等現(xiàn)代傳媒的傳播速度快、受眾廣，我們完全可以利用這些傳媒在農村基層開展豐富多彩的宣教活動，不斷提升村民的民主意識和政治素質，進而推進基層民主建設。

雖然就目前來看，“富人治村”模式的結果還是利大于弊的，但富人村干部在治村過程中出現(xiàn)的賄選、貪污等問題也不容小覷，因為它背后反映的是政府治理權威與治理手段不足的問題，它涉及到了基層政府自身的規(guī)范化、制度化和治理能力的問題。因此關于“富人治村”問題的討論將會對中國農村基層民主建設的發(fā)展起到促進作用。同時就整個鄉(xiāng)村社會場域來看，治理主體當然不是僅僅只有“富人”，那么關于“富人治村”實踐邏輯的討論對于一般意義上的鄉(xiāng)村治理又有何意義，這也是值得我們進一步探究的內容。

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責任編輯：陳可闊