有色金屬行業(yè)“雙高”名錄探討

劉 芳 陳玉福 陳 謙

(北京礦冶科技集團有限公司)

我國“高污染、高風險”(簡稱雙高)產(chǎn)品名錄的制定工作開始于2007年，在“兩高一資”(高耗能、高污染和資源性)行業(yè)快速發(fā)展產(chǎn)生嚴重環(huán)境污染、“兩高一資”產(chǎn)品大量出口導致巨大的環(huán)境逆差的背景下，環(huán)保部發(fā)布了第一批“高污染、高風險產(chǎn)品名錄”(后更名為“環(huán)境保護綜合名錄”)，同時要求建立“雙高”產(chǎn)品動態(tài)管理數(shù)據(jù)庫，依據(jù)環(huán)境經(jīng)濟政策建設要求，及時補充新的產(chǎn)品和信息并公開。2016年11月，國務院發(fā)布《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》，明確要求修訂完善環(huán)境保護綜合名錄，推動淘汰高污染、高環(huán)境風險的工藝、設備與產(chǎn)品。截至2017年，有色金屬行業(yè)被列入“雙高”名錄產(chǎn)品數(shù)量共14種。分析“雙高”產(chǎn)品名錄對有色金屬行業(yè)的影響，并提出針對性的建議對于有色金屬行業(yè)的發(fā)展具有積極作用。

1 “雙高”產(chǎn)品定義

查閱大量文獻發(fā)現(xiàn)，在政策層面上迄今為止暫未形成統(tǒng)一的、為各方所認可的“雙高”產(chǎn)品的定義或判定標準[1]。在學術層面上，部分文獻將“雙高”產(chǎn)品定義為“具有一種或兼有‘高污染’和‘高環(huán)境風險’兩種特性的產(chǎn)品”。

(1) “高污染”是指在環(huán)境中有害物質(zhì)聚積的狀態(tài)，是指人類向環(huán)境中排放的污染物質(zhì)，使得污染物的濃度和總量超出環(huán)境本身的自凈能力，導致環(huán)境質(zhì)量下降的現(xiàn)象。環(huán)境污染主要包括大氣污染、土壤污染、水污染等，污染物質(zhì)通過食物、呼吸進入人體，損害人體的正常機能，從而造成危害。

葛察忠[2]等定義“高污染”產(chǎn)品：①生產(chǎn)過程中產(chǎn)污系數(shù)高、排污量大，環(huán)境危害和環(huán)境負擔大的產(chǎn)品；②產(chǎn)生的污染物在現(xiàn)今的環(huán)保技術水平下難以治理或無害化處理成本高的產(chǎn)品；③在生產(chǎn)過程中排放污染物具有急性或慢性生物毒害作用，對環(huán)境和人體健康危害嚴重的產(chǎn)品。

(2) “高環(huán)境風險”是指由人類生產(chǎn)生活中，對自然環(huán)境造成損害的事件發(fā)生概率高、負面影響大的風險。一般認為，環(huán)境風險可分為突發(fā)性環(huán)境風險和累積性環(huán)境風險。

由此將“高環(huán)境風險”產(chǎn)品定義為在生產(chǎn)、運輸、儲存、使用過程中，在非正常情況下，由于原材料、中間體、副產(chǎn)品和產(chǎn)品本身的易燃易爆、有毒有害特性，易發(fā)生污染事故，并且事故發(fā)生后對自然環(huán)境和人體健康危害嚴重的產(chǎn)品。

2 有色金屬行業(yè) “雙高”產(chǎn)品名錄

至今環(huán)保部共發(fā)布了9批“雙高”名錄及相關配套名錄，部分年份有色金屬行業(yè)被納入 “雙高”產(chǎn)品名錄的產(chǎn)品見表1。

從表1可知，2008—2013年被列入名錄的產(chǎn)品是結(jié)合生產(chǎn)工藝來發(fā)布的。2014年除再生鉛、鋅、氧化鋁和金列出了重污染工藝或其中除外的工藝外，其余產(chǎn)品均未結(jié)合生產(chǎn)工藝發(fā)布。

2015年，環(huán)保部發(fā)布名錄的同時發(fā)布了“高污染、高環(huán)境風險產(chǎn)品” 常用信息手冊(第一輯)，指出：如無特殊說明，該產(chǎn)品整體屬于“雙高”產(chǎn)品、所有工藝均為重污染工藝；如中文名稱后標注除外工藝，即該除外工藝為環(huán)境友好工藝，其余工藝均為重污染工藝。2015年版環(huán)境保護綜合名錄和“高污染、高環(huán)境風險產(chǎn)品” 常用信息手冊中列出的部分產(chǎn)品的高污染、高環(huán)境風險的工藝見表2。

從表2可知，2015年版名錄中離子型稀土精礦、鉛、銻和含汞鋅粉沒有結(jié)合生產(chǎn)工藝，同時，銅、鎳、電解鋁、鎂、金和鉬鐵的工藝在“雙高”名錄沒有列出，而在信息手冊中列出。此外，2017年，環(huán)保部僅發(fā)布了“雙高”名錄，沒有配套信息手冊，其中離子型稀土精礦、銅、鉛、鎳、銻、電解鋁、鎂和含汞鋅粉均未結(jié)合工藝來發(fā)布。

表1 部分年份有色金屬行業(yè)被納入 “雙高”產(chǎn)品名錄的工藝與產(chǎn)品

表2 2015年“雙高”名錄中有色行業(yè)產(chǎn)品涉及工藝

3 對有色金屬行業(yè)的影響

制定“雙高”產(chǎn)品名錄的目的是提出當前環(huán)境管理急需控制的產(chǎn)品名錄與工藝，并為一系列已經(jīng)頒布或正在制定的環(huán)境經(jīng)濟政策提供依據(jù)和操作對象，包括取消不合理的出口退稅政策，減少貿(mào)易順差；綠化稅收政策，正確反映環(huán)境和資源的價值；啟動綠色保險、綠色信貸等經(jīng)濟政策，引導投資方向、降低環(huán)境風險等[3]。環(huán)保部發(fā)布“雙高”名錄，建議將此名錄作為制定和調(diào)整稅收、貿(mào)易、信貸等環(huán)境經(jīng)濟政策以及產(chǎn)業(yè)、工業(yè)準入和工商、質(zhì)量、安全監(jiān)管等政策的環(huán)保依據(jù)[4]。隨著多批名錄的發(fā)布，名錄政策影響力越來越大，作用范圍從出口退稅調(diào)整擴大到禁止加工貿(mào)易、指導產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、安全生產(chǎn)監(jiān)管等領域。

國家不同管理部門在有色金屬行業(yè)出臺的部分政策也與“雙高”名錄息息相關，如：

(1)環(huán)境經(jīng)濟政策領域?！半p高”名錄為國家禁止加工貿(mào)易的商品名錄、國家取消出口退稅的商品名錄、國家外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄、《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄(2011年本)》、國家《農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)政策》、國家信貸調(diào)控政策、《國家部分工業(yè)行業(yè)淘汰落后生產(chǎn)工藝裝備和產(chǎn)品指導目錄(2010年本)》等有利于環(huán)保的稅收、貿(mào)易、信貸、產(chǎn)業(yè)等政策的制定提供了重要依據(jù)。

如2008年國家環(huán)保部發(fā)布第一批“高污染、高環(huán)境風險”產(chǎn)品名錄，公布名錄的同時建議取消其中39種產(chǎn)品的出口退稅；2010年財政部和國家稅務總局出臺了取消包括有色金屬行業(yè)59種產(chǎn)品在內(nèi)的300余種“雙高”產(chǎn)品出口退稅政策，并被禁止加工貿(mào)易；《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄(2011年本)》中有色金屬行業(yè)將高效、低耗、低污染、新型冶煉技術開發(fā)和高效、節(jié)能、低污染、規(guī)?；偕Y源回收與綜合利用列為鼓勵類。結(jié)合環(huán)境保護綜合名錄中的環(huán)境保護重點設備名錄，2017年9月，經(jīng)國務院同意，環(huán)保部配合財政部制定出臺了《環(huán)境保護專用設備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄(2017年版)》，包括24項環(huán)保專用設備，許多銀行機構(gòu)根據(jù)綜合名錄采取差別化的信貸措施。

(2)環(huán)境風險監(jiān)管領域。2009，2010年，國家安監(jiān)總局先后兩次向各地安監(jiān)局轉(zhuǎn)發(fā)了環(huán)保綜合名錄，明確要求將“雙高”產(chǎn)品環(huán)保綜合名錄作為制定和調(diào)整安全生產(chǎn)監(jiān)管政策的依據(jù)；《高風險污染物削減行動計劃(2014—2017年)》中明確提出要從源頭削減汞、鉛等高風險污染物排放，最大程度降低對食品安全和生態(tài)環(huán)境安全的影響等。

4 存在問題

葛察忠等提出，制定“雙高”產(chǎn)品名錄應遵循的原則包括：

(1)以產(chǎn)品為主、結(jié)合工藝原則。為更好地體現(xiàn)產(chǎn)品的污染和風險性，鼓勵先進、摒除淘汰，所提供的產(chǎn)品目錄要與工藝相結(jié)合。

(2)產(chǎn)品目錄具有動態(tài)性，有進有出，以適應不斷深化的科學研究和發(fā)展迅速的技術水平。

參考上述原則，分析2008—2017年被列入“雙高”名錄的有色行業(yè)金屬產(chǎn)品，存在以下問題：

(1)2008—2013年被列入名錄的產(chǎn)品是結(jié)合生產(chǎn)工藝來發(fā)布的。而2014年開始，部分被列入名錄的產(chǎn)品并未結(jié)合生產(chǎn)工藝來發(fā)布。

(2)有色金屬產(chǎn)品不像無機鹽制造或有機化學原料制造等行業(yè)，產(chǎn)品數(shù)量眾多且生成工藝單一。如果不結(jié)合具體生產(chǎn)工藝將某金屬產(chǎn)品整體列為“雙高”產(chǎn)品，容易產(chǎn)生政策上的誤導。

如2013年，國務院發(fā)布《大氣污染防治行動計劃》(國發(fā)〔2013〕37號文)，修訂高耗能、高污染和資源性行業(yè)準入條件，明確資源能源節(jié)約和污染物排放等指標，嚴格控制“兩高”行業(yè)新增產(chǎn)能，新、改、擴建項目要實行產(chǎn)能等量或減量置換；要加快淘汰落后產(chǎn)能。關于“兩高一資” 行業(yè)，國發(fā)〔2013〕37號文沒有列出明確的行業(yè)名錄。“兩高”行業(yè)、落后產(chǎn)能與“環(huán)境保護綜合名錄”中有色行業(yè)產(chǎn)品的內(nèi)涵關系，容易給環(huán)境管理部門和社會企業(yè)帶來內(nèi)涵上的誤解。

5 發(fā)展建議

(1)建議“環(huán)境保護綜合名錄”的發(fā)布應嚴格結(jié)合生產(chǎn)工藝發(fā)布，僅將容易造成“高污染”、“高環(huán)境風險”生產(chǎn)工藝的產(chǎn)品納入名錄，避免造成環(huán)境政策上的誤導。如就行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀水平而言，“閃速熔煉、熔池熔煉”工藝生產(chǎn)的粗銅屬于先進工藝下的產(chǎn)品，鼓風爐等火法工藝生產(chǎn)的粗銅才是落后工藝下的產(chǎn)品。

(2)“雙高”名錄是產(chǎn)品導向型環(huán)境政策，是基于產(chǎn)品從全生命周期進行環(huán)境管理的理念而制定的[5]。產(chǎn)品名錄建立的主要目的是擬將此名錄作為制定和調(diào)整稅收、貿(mào)易、信貸等環(huán)境經(jīng)濟政策及產(chǎn)業(yè)、工業(yè)準入和工商、質(zhì)量、安全監(jiān)管等政策的環(huán)保依據(jù)。環(huán)境經(jīng)濟政策涉及面廣，包括綠色稅收、環(huán)境收費、綠色金融、生態(tài)補償、排污交易、綠色貿(mào)易、綠色保險等7個主要方面[6]，貫穿產(chǎn)品的整個生命周期，與生產(chǎn)企業(yè)的經(jīng)濟利益息息相關。

“雙高”產(chǎn)品名錄應以發(fā)展的眼光，結(jié)合行業(yè)發(fā)展情況，實事求是地對名錄不斷進行修訂、完善，準確定位與優(yōu)先篩選環(huán)境影響大的污染產(chǎn)品與工藝[7]，給快速變化的環(huán)境經(jīng)濟政策提供精準的指導和技術支撐。

(3)環(huán)境保護綜合名錄自制定以來，將有色金屬行業(yè)的14種產(chǎn)品納入名錄，但是仍有一些涉及大量重金屬排放、大量揮發(fā)性有機污染物排放、國家總量控制因子排放量大、高環(huán)境風險或特征排放污染因子危害大、污染大的有色金屬行業(yè)產(chǎn)品或重污染工藝未納入名錄。

近年來，有色金屬行業(yè)的環(huán)保法律法規(guī)、政策、準入或規(guī)范條件等不斷更新，環(huán)境保護綜合名錄也需要不斷更新完善，以與現(xiàn)行的環(huán)保政策、法規(guī)保持一致性，包括與有色金屬行業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目錄、有毒有害化學品目錄、有色行業(yè)規(guī)范條件等相關政策和名錄的協(xié)調(diào)和銜接。這是保護生態(tài)環(huán)境和人體健康、促進有色金屬行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在需求，對引導社會和企業(yè)限制 “雙高”產(chǎn)品投資和生產(chǎn)，加快綠色轉(zhuǎn)型，推進綠色投資和綠色生產(chǎn)具有重要意義。

6 結(jié) 論

“雙高”產(chǎn)品名錄發(fā)布后，環(huán)境相關管理部門將其有效應用于有色金屬行業(yè)的指導與生產(chǎn)，對于淘汰落后工藝、限制高污染、高風險產(chǎn)品生產(chǎn)具有積極作用。但“雙高”產(chǎn)品名錄應嚴格結(jié)合生產(chǎn)工藝，將相對存在“高污染”、“高環(huán)境風險”的生產(chǎn)工藝納入“雙高”產(chǎn)品名錄，并應結(jié)合行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，建立產(chǎn)品目錄的動態(tài)發(fā)展機制，有進有出，實時更新。針對有色金屬行業(yè)特點，繼續(xù)把生產(chǎn)過程中排污量大，或是在現(xiàn)有環(huán)保技術水平下污染物難以治理或治理成本高，及在生產(chǎn)、運輸、存儲和使用過程中易發(fā)生環(huán)境污染事故，且對環(huán)境和人體危害嚴重的產(chǎn)品和重污染工藝納入環(huán)境保護綜合名錄，以最大限度地發(fā)揮“雙高”產(chǎn)品名錄的政策引導作用，促進有色金屬行業(yè)綠色健康發(fā)展。