縣級(jí)政府推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的探索與啟示

【摘 要】 本文總結(jié)了縣級(jí)政府推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的探索實(shí)踐，得出縣級(jí)政府推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的啟示：縣級(jí)政府要堅(jiān)持以人的城鎮(zhèn)化為核心、以產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展為支撐、以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為驅(qū)動(dòng)、以化解“三農(nóng)”難題為重點(diǎn)、以體制機(jī)制創(chuàng)新為保障持續(xù)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】 縣級(jí)政府；新型城鎮(zhèn)化；城鎮(zhèn)化

繼《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》頒布之后，2016年2月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2016〕8號(hào)）公開發(fā)布，意見明確指出，新型城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是最大的內(nèi)需潛力所在，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，也是一?xiàng)重要的民生工程。作為具有中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，新型城鎮(zhèn)化更加注重內(nèi)涵質(zhì)量的提升及轉(zhuǎn)變?？h域是我國(guó)最基本的行政單元，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要載體?？h級(jí)政府則是連接城鄉(xiāng)的重要紐帶，承載著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要任務(wù)。本文主要結(jié)合對(duì)山東省壽光市、諸城市，河北省靈壽縣，廣西靈川縣等縣級(jí)市推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的探索，總結(jié)縣級(jí)政府推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和啟示。

一、以人的城鎮(zhèn)化為核心推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化

“人民對(duì)美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)?！盵1]城鎮(zhèn)因人而建、為人服務(wù)，縣級(jí)政府要明確新型城鎮(zhèn)化的核心是實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，但這一進(jìn)程絕非只是讓農(nóng)民簡(jiǎn)單地離開土地，進(jìn)入城鎮(zhèn)，而是要使更多的農(nóng)民真正成為市民，享有與城市居民同等的公共服務(wù)和生活狀態(tài)，過上更加幸福美好的生活。

堅(jiān)持以人為核心，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，這是廣西靈川縣委、縣政府決策者們?cè)谠摽h城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中一直所堅(jiān)持的原則。在這一原則指導(dǎo)下，靈川縣在城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃中，始終著眼城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和群眾生活水平的提高，充分考慮城鎮(zhèn)人口、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、交通等基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)均等化，既抓新城建設(shè)，也抓舊城改造，并在“造城”中造文化、造產(chǎn)業(yè)、造生態(tài)、造環(huán)境、造精神，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)、人與自然和諧發(fā)展、融合共生。2015年，山東省壽光市著力、穩(wěn)妥抓好鎮(zhèn)區(qū)改造提升，在教育、就業(yè)、醫(yī)療、社會(huì)保障等民生項(xiàng)目下大氣力，積極推進(jìn)鎮(zhèn)街污水處理、集中供熱、天然氣村村通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，逐步縮小了城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的差距，著力建設(shè)資源節(jié)約、產(chǎn)城融合、生態(tài)美好、文明和諧的新城鎮(zhèn)，被確定為全省新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)市。[2]山東省諸城市堅(jiān)持以現(xiàn)代化城鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)農(nóng)村社區(qū)，處處圍繞人的城鎮(zhèn)化來打造，每個(gè)農(nóng)村社區(qū)都設(shè)有醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)，科技、金融等生產(chǎn)性服務(wù)，以及超市、郵政等便民服務(wù)和志愿者服務(wù)機(jī)構(gòu)，并建立起完善的保障運(yùn)行機(jī)制。

縣級(jí)政府在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中要統(tǒng)籌做好農(nóng)民向城市的轉(zhuǎn)移工作，要在方向目標(biāo)、途徑策略等方面做好頂層設(shè)計(jì)，協(xié)同解決農(nóng)民向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移和農(nóng)民就業(yè)問題，并切實(shí)關(guān)注農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)后的生活狀態(tài)，積極穩(wěn)妥有序地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化，切不可僅僅限于土地城鎮(zhèn)化或農(nóng)民戶籍城鎮(zhèn)化等表面意義上的“被城鎮(zhèn)化”。

二、以產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展為支撐推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化是立足全面實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)五位一體、同步發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、市場(chǎng)化、現(xiàn)代化協(xié)同推進(jìn)的城鎮(zhèn)化。這就要求縣級(jí)政府推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化要充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性作用，工業(yè)發(fā)展的先導(dǎo)性作用，協(xié)調(diào)發(fā)展商貿(mào)、旅游、服務(wù)等第三產(chǎn)業(yè)，以城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展為支撐協(xié)同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。

對(duì)一個(gè)縣城來說，普遍存在的一個(gè)較大的難題是如果成功吸引進(jìn)來產(chǎn)業(yè)，并保證該產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大后企業(yè)仍留在縣城。廣西省靈川縣在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，堅(jiān)持把培植產(chǎn)業(yè)支撐作為重中之重，通過產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)發(fā)展，培育了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的經(jīng)濟(jì)支撐點(diǎn)。這一做法，一方面強(qiáng)化了人口聚集效應(yīng)，為城鄉(xiāng)群眾創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，有效地?cái)U(kuò)大第三產(chǎn)業(yè)的服務(wù)范圍；另一方面充分運(yùn)用、發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化的信息功能，為新型城鎮(zhèn)化帶來一定的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，達(dá)到降低基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本，緩解建設(shè)資金缺口較大的局面。[3]山東省諸城市在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)、產(chǎn)業(yè)聚城，充分挖掘各個(gè)社區(qū)、街道、村落的特色，發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，建設(shè)了一批特色農(nóng)業(yè)園、特色工業(yè)園和優(yōu)勢(shì)服務(wù)業(yè)園；并出臺(tái)優(yōu)惠政策，加快引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目及資本“退城進(jìn)園”，發(fā)展壯大企業(yè)，拉長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展。[4]

縣級(jí)政府在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程中必須明晰，城鎮(zhèn)化要建立在三大產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)的基礎(chǔ)之上，打破城鄉(xiāng)之間的壁壘，帶動(dòng)人口、資源及要素向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和集聚，真正建成專業(yè)鎮(zhèn)、專業(yè)村、專業(yè)社區(qū)、專業(yè)園，切實(shí)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，夯實(shí)城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)根基。

三、以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為驅(qū)動(dòng)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化的要旨是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的共建共享。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是世界各國(guó)從農(nóng)業(yè)文明走向工業(yè)文明進(jìn)程中普遍呈現(xiàn)的狀態(tài)，而城鎮(zhèn)化由于其具有的集聚與擴(kuò)散效應(yīng)而被公認(rèn)為是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的有效方式。然而，傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化不利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)社會(huì)流動(dòng)，并不能帶來城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的自動(dòng)消除，反而會(huì)導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距的拉大。新型城鎮(zhèn)化應(yīng)著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使城鄉(xiāng)得到均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入強(qiáng)大動(dòng)力。

近年來，山東省壽光市始終堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體化均衡發(fā)展，協(xié)調(diào)推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境提升，城鄉(xiāng)面貌發(fā)生明顯變化。中心城區(qū)規(guī)模功能提升，東城新區(qū)初具規(guī)模，全面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)、污水處理、集中供水、視頻監(jiān)控等一體化工程全覆蓋，在全省率先完成農(nóng)村班線公交化改造。投入120.9億元參與小城鎮(zhèn)建設(shè)，羊口鎮(zhèn)、侯鎮(zhèn)被確定為全國(guó)重點(diǎn)鎮(zhèn)和全省百鎮(zhèn)建設(shè)行動(dòng)示范鎮(zhèn)，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)全面鋪開，建成新型農(nóng)村社區(qū)149個(gè)，城鎮(zhèn)化率提高到57.7%。[5]河北靈壽縣在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，注重統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，積極實(shí)施“五個(gè)城鄉(xiāng)一體化”工程，出臺(tái)了一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，促進(jìn)了農(nóng)民務(wù)農(nóng)收入和非農(nóng)收入同時(shí)增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化與農(nóng)村現(xiàn)代化均衡發(fā)展。

縣級(jí)政府在推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程中要堅(jiān)持城鄉(xiāng)相互支持、共同繁榮的城鎮(zhèn)化方向，堅(jiān)持“以工哺農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的推進(jìn)原則，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化推進(jìn)與新農(nóng)村建設(shè)并駕齊驅(qū)，使城鎮(zhèn)化成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的過程。

四、以化解“三農(nóng)”難題為重點(diǎn)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化立足于使鄉(xiāng)村相對(duì)落后的生產(chǎn)生活方式和狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)榛蜈呁诔擎?zhèn)較為先進(jìn)的生產(chǎn)生活方式和狀態(tài)。縣級(jí)政府要深刻吸取傳統(tǒng)體制下以剝奪農(nóng)民、犧牲農(nóng)業(yè)、破壞農(nóng)村環(huán)境特別是生態(tài)環(huán)境為代價(jià)的城鎮(zhèn)化的教訓(xùn)，破除“重工輕農(nóng)”思想，科學(xué)規(guī)劃，直面“三農(nóng)”難題推進(jìn)城鎮(zhèn)化。

河北省靈壽縣加快行政服務(wù)和教育、醫(yī)療等公共服務(wù)和公共產(chǎn)品向農(nóng)村覆蓋，加快城市交通、供水、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，為農(nóng)民“不離土不離鄉(xiāng)”的就地城鎮(zhèn)化提供了基本條件。通過城鎮(zhèn)化的推進(jìn)使農(nóng)村呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展勢(shì)頭，形成農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，發(fā)展機(jī)械化農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)，吸引農(nóng)村外出務(wù)工人員回鄉(xiāng)興辦產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)民職業(yè)分化、身份多樣化，在城鎮(zhèn)化過程中推動(dòng)農(nóng)村現(xiàn)代化。[6]山東省諸城市按照新型城鎮(zhèn)化的要求，提供了“一攬子”服務(wù)，打造出了就業(yè)、就學(xué)、醫(yī)療、養(yǎng)老、居住于一體的新型農(nóng)村社區(qū)綜合體，推進(jìn)道路、供水、供電、供氣、環(huán)衛(wèi)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)一體化，增強(qiáng)社區(qū)的承載功能。[7]

縣級(jí)政府在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程中必須把化解“三農(nóng)”難題作為重中之重，在政府財(cái)政、稅收政策等方面向農(nóng)村適度傾斜，按照城市標(biāo)準(zhǔn)和要求努力推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升社會(huì)服務(wù)水平，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、農(nóng)民就業(yè)增收、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

五、以體制機(jī)制創(chuàng)新為保障推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化的順暢持續(xù)推進(jìn)要以體制創(chuàng)新為戰(zhàn)略保障，關(guān)鍵是制度建設(shè)，同時(shí)也離不開改革創(chuàng)新的有力保障。從某種意義上說，城鎮(zhèn)化是一個(gè)制度建設(shè)和機(jī)制創(chuàng)新的過程，如果城鄉(xiāng)之間在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等存在由于制度原因而產(chǎn)生的不平等，那么，新型城鎮(zhèn)化就不可能有效推進(jìn)。因此，縣級(jí)政府推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化需要著眼于制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)體制機(jī)制的創(chuàng)新，解決城鄉(xiāng)要素有效流通、平等交換，實(shí)現(xiàn)公共資源均衡配置和共享。

山東省壽光市將新型智慧城市作為“互聯(lián)網(wǎng)+”與新型城鎮(zhèn)化的最佳契合點(diǎn)，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，形成以“智慧壽光”建設(shè)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的創(chuàng)新機(jī)制。一方面，從整體上把握需求導(dǎo)向，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，以“智慧壽光”信息基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)為先導(dǎo)，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了有效支撐；另一方面利用“互聯(lián)網(wǎng)+”帶來的研發(fā)、生產(chǎn)、管理、服務(wù)效率的提高，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生活要素資源等有機(jī)組合和合理配置，使城鎮(zhèn)的公共服務(wù)資源向鄉(xiāng)村延伸和分散，進(jìn)一步提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量與內(nèi)涵。山東省諸城市建立起新型農(nóng)村社區(qū)長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制，深化改革市、鎮(zhèn)財(cái)政體制，充分運(yùn)用土地優(yōu)惠政策、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等政策引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合發(fā)展。河北靈壽縣努力探索以城帶鄉(xiāng)的長(zhǎng)效機(jī)制，甚至突破城鄉(xiāng)分治、市縣分割的傳統(tǒng)管理的體制束縛，按照統(tǒng)籌兼顧、規(guī)劃先行、突出重點(diǎn)、分步實(shí)施的原則，加快調(diào)整城市發(fā)展格局，積極推進(jìn)就地城鎮(zhèn)化，實(shí)質(zhì)上就是通過改革破除制度障礙，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化。[8]

縣級(jí)政府在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程中必須破除一切妨礙科學(xué)發(fā)展的思想觀念，沖破體制機(jī)制的約束，從戶籍制度、土地管理制度、公共服務(wù)、行政管理體制等方面著手，構(gòu)建起系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體制。

城鎮(zhèn)化是人口持續(xù)向城鎮(zhèn)聚集的過程，是一個(gè)系統(tǒng)工程、長(zhǎng)期工作，涉及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、人口結(jié)構(gòu)調(diào)整和宜居環(huán)境建設(shè)等各個(gè)方面。中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化本質(zhì)上是一個(gè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化過程，縣級(jí)政府在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中要堅(jiān)持以人的城鎮(zhèn)化為核心，以產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展為支撐，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為驅(qū)動(dòng)，以化解“三農(nóng)”難題為重點(diǎn)，以體制機(jī)制創(chuàng)新為保障，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，使城鄉(xiāng)居民共享改革發(fā)展。

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【作者簡(jiǎn)介】

楊秋紅（1984-）女，山東壽光人，山東大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士在讀，濰坊科技學(xué)院講師，主要研究方向：馬克思主義中國(guó)化研究.