基于服務(wù)型政府建設(shè)視角下社會服務(wù)改革創(chuàng)新研究

馮景賢

摘 要 學(xué)者對“社會服務(wù)”概念的看法不一致，有人理解為社會保險，有人則理解為社會福利，但卻沒有形成對社會服務(wù)研究的學(xué)術(shù)爭鳴。明晰當(dāng)今社會服務(wù)的基本內(nèi)涵和外延，深化社會服務(wù)強(qiáng)化社會福利化。通過發(fā)展社會服務(wù)體系，構(gòu)建專職化社會服務(wù)網(wǎng)，以確保社會福利資源獲取的豐沛和服務(wù)送達(dá)的快捷，為加快實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的建設(shè)提供保障。

關(guān)鍵詞 社會服務(wù) 社會福利化 服務(wù)型政府

中圖分類號：D630.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkz.2018.06.068

Research on Social Service Reform and Innovation from the Perspective of Service-oriented Government Construction

FENG Jingxian

（KingMed School of Laboratory Medicine， Guangzhou Medical University， Guangzhou， Guangdong 510182）

Abstract Scholars have inconsistent views on the concept of "social services". Some people understand it as social insurance， while others understand it as social welfare， but they do not form academic contention about social service research. Clarify the basic connotation and extension of social services today， and deepen social services to strengthen social welfare. Through the development of a social service system， a full-time social service network will be established to ensure the availability of social welfare resources and the quick delivery of services to provide guarantees for the acceleration of the construction of a service-oriented government.

Keywords social service； social welfare； service-oriented government

在我國，“社會服務(wù)”的概念和界限在學(xué)界雖未達(dá)統(tǒng)一，但人民群眾對社會服務(wù)體系發(fā)展完善的需求日益增長。加強(qiáng)社會服務(wù)研究，建設(shè)服務(wù)型政府是社會現(xiàn)實(shí)的要求。

首先必須從理論上厘清“社會服務(wù)”概念；其次把完善的社會服務(wù)體系作為服務(wù)型政府建設(shè)的重要內(nèi)容。長期以來，我國社會服務(wù)在社會保障體系中則處于邊緣地位。服務(wù)型政府的社會保障體系，必須由社會保險的資金和健全的社會服務(wù)體系共同構(gòu)成作為支撐，二者缺一不可。

1 社會服務(wù)的基本內(nèi)涵

還原西方社會服務(wù)概念的演化路徑，其主體經(jīng)歷了從“純粹政府主體”，到“政府、公共職能部門主體”，再到“一切社會正式組織為主體”的轉(zhuǎn)變；服務(wù)客體經(jīng)歷了從“特殊群體的急難幫助”，到“特殊群體的急難幫助和特定個人的健康照顧”，再到“需要社會保護(hù)的所有人”的轉(zhuǎn)變；服務(wù)活動過程經(jīng)歷了從“體現(xiàn)基本生存意義上的社會救助階段”，到“特定人群的社會照顧階段”，再到“具有普世意義的專門服務(wù)階段”的轉(zhuǎn)變。

在我國，社會服務(wù)（Social Services）是指一種由社會對其成員施加的勞務(wù)幫助和照顧的服務(wù)活動。我國社會服務(wù)實(shí)踐模式的發(fā)展歷史經(jīng)歷了傳統(tǒng)的“單一行政性非專業(yè)化的社會服務(wù)模式”[1]向“多元主體協(xié)同專業(yè)化社會服務(wù)模式”[2]的轉(zhuǎn)變。當(dāng)下的社會服務(wù)理念，實(shí)質(zhì)已經(jīng)發(fā)展成為涵蓋“全社會”的“普世性服務(wù)”：隨著社會的發(fā)展，社會服務(wù)已從“社會服務(wù)就是救濟(jì)貧困”演化到“方便民生、服務(wù)社會”。社會服務(wù)的責(zé)任主體從單一行政部門發(fā)展到諸多的社會正式組織，如包括政府、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體以及社區(qū)支持網(wǎng)絡(luò)等在內(nèi)的多元化綜合體系；服務(wù)對象既包括兒童、青少年、婦女、老年人、殘疾人等一系列社會弱勢群體，也包括接收不到社會保障以及接受社會保障后起不到作用仍需要幫助和解決問題的全體公民，尤其是“有特定需要的個人或群體”，向其提供必須的日常勞務(wù)幫助和生活照顧的服務(wù)活動。[3]

2 社會服務(wù)的外延

其一，社會服務(wù)有別于社會保險。社會保險 （Social Insurance）指的是向喪失勞動能力、暫時失業(yè)或生病造成經(jīng)濟(jì)損失的人，提供援助的一種社會經(jīng)濟(jì)制度。這就意味著社會保險具有制度的他律性，而社會服務(wù)蘊(yùn)含的“勞務(wù)服務(wù)”、“精神服務(wù)”和“專門服務(wù)”等明顯不受制度的強(qiáng)制約束。

其二，社會服務(wù)有別于社會福利。社會福利指從社會層面解決人民福利問題的各種政策和措施，是一種基本的社會保障制度，社會福利具有緩和社會矛盾的調(diào)節(jié)功能。內(nèi)容包括生活環(huán)境、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、交通、文體等方面的待遇，包括政府民政部門主辦的社會福利事業(yè)的群體服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、家庭服務(wù)、個案服務(wù)、收養(yǎng)服務(wù)等。社會福利的目的在于提高人民的生活質(zhì)量。社會服務(wù)不是一個實(shí)實(shí)在在的工作，而是一個具有廣域范疇的抽象概念。社會服務(wù)包含社會福利、社會救助、社會管理和社會工作等多個領(lǐng)域。社會服務(wù)目的在于滿足被服務(wù)對象的勞務(wù)或精神需要，服務(wù)資格沒有社會福利那樣明確要求，服務(wù)對象也沒有被嚴(yán)格限制。社會服務(wù)主要內(nèi)容與社會福利雷同，但資金來源不像社會福利主要來自政府撥款，因此，人民更期待社會福利水平的提高。

3 社會工作在社會福利化中的作用

社會工作是社會服務(wù)的發(fā)送器。聯(lián)合國出版的《國家社會服務(wù)方案之發(fā)展》一書中指出，社會工作是一種用以協(xié)助個人及其社會環(huán)境，以使其更好地相互適應(yīng)的活動。[4]社會工作特征為：服務(wù)性、專業(yè)性和職業(yè)性。其一，服務(wù)性。社會工作是以人道主義為指導(dǎo)，以科學(xué)知識為背景，為他人提供專業(yè)化利他服務(wù)活動。其二，專業(yè)性。社會救助和社會保險等工作崗位需要受過專門社會工作教育培養(yǎng)的人才，須獲得合法的專業(yè)資格才能上崗；社會工作是一門應(yīng)用性科學(xué)，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用系統(tǒng)、專業(yè)手段解決個人與群體問題。其三，職業(yè)性。隨著社會服務(wù)的發(fā)展，社會工作逐漸從義務(wù)、志愿性工作演化為受薪的工作。面對越來越復(fù)雜的社會問題，需要職業(yè)工作者用專業(yè)手法來解決。這意味著社會服務(wù)轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)化、職業(yè)化、體系化發(fā)展，不僅使社會服務(wù)水平整體得到提高，客觀上提升了全社會的服務(wù)質(zhì)量。

社會工作產(chǎn)生于社會服務(wù)，但社會工作卻是社會保障的目標(biāo)“社會福利化”的重要手段。首先，社會工作在社會福利體系中處于基礎(chǔ)性地位。社會工作是社會服務(wù)組織、推行、具體化的基礎(chǔ)，通過其專業(yè)活動促進(jìn)社會保障正常運(yùn)行，它是社會福利體系的重要基礎(chǔ)。其次，社會工作是社會服務(wù)體系中社會福利的發(fā)送和傳遞介質(zhì)。社會服務(wù)體系中社會福利必須依賴社會工作落實(shí)，社會工作的專業(yè)人員、專門服務(wù)機(jī)構(gòu)在工作過程中解決相應(yīng)的個人、家庭與社會層面的問題，不斷創(chuàng)新服務(wù)手段和方式，提高社會服務(wù)效率和服務(wù)水平。[5]其三，社會工作的實(shí)施過程是一種社會服務(wù)的供給過程。包括服務(wù)對象和社會工作者的福利，服務(wù)對象獲得的福利包括能力的提高、自助的實(shí)現(xiàn)，而社會工作者也獲得物質(zhì)、精神或能力的福利。[6]

4 建構(gòu)專職化社會服務(wù)網(wǎng)，打造服務(wù)型政府

4.1 打造服務(wù)型政府，實(shí)現(xiàn)社會福利化

社會福利化是社會服務(wù)的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)需要打造服務(wù)型政府。服務(wù)型政府就是為社會服務(wù)、為公眾服務(wù)的政府，新時代堅(jiān)持以人民為中心的理念，要求政府時時刻刻把人民擺在至高無上的位置，在國家治理的過程中，以法治手段為管理，強(qiáng)化政府服務(wù)本領(lǐng)。

（1）建設(shè)服務(wù)型政府是社會福利化的前提。從西方發(fā)達(dá)國家目前社會政策的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，我國政府應(yīng)建設(shè)成為服務(wù)型政府。1945年，英國以“貝弗里奇報告”為基礎(chǔ)，率先進(jìn)入“福利國家”行列，但好景不長，勞動力價格偏高、失業(yè)率上升、預(yù)算赤字、官僚主義等問題應(yīng)運(yùn)而生。到20世紀(jì)60年代后，人口老齡化讓福利國家財(cái)政背上沉重的負(fù)擔(dān)，經(jīng)濟(jì)全球化讓福利國家的高福利引發(fā)的高稅收循環(huán)面臨著巨大的改革壓力，從而導(dǎo)致福利國家“瀕臨絕境”。 [7]70年代，以英國吉登斯為代表的學(xué)者們批評了貝弗里奇的消極福利制度，對新自由主義倡導(dǎo)的放任不管的福利改革方向也進(jìn)行了批判，提出了“福利社會”和“發(fā)展型社會福利”的政策。所謂“福利社會”指社會民眾的福利不僅由中央政府提供，應(yīng)該發(fā)揮地方政府、社會第三部門、企業(yè)和個人等的共同作用，一起承擔(dān)社會福利責(zé)任。[8]“發(fā)展性社會福利”則強(qiáng)調(diào)社會福利和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整合，強(qiáng)調(diào)個體、社區(qū)和國家作為服務(wù)主體，充分利用市場、計(jì)劃和合作等機(jī)制，構(gòu)織多層面承擔(dān)社會福利發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)。社會作為一個“服務(wù)整體”促進(jìn)社會福利發(fā)展。[9]無論是“福利社會”還是“發(fā)展性社會福利”理論，兩大理論都強(qiáng)調(diào)社會福利化。為了實(shí)現(xiàn)“社會福利化”這一目標(biāo)，首要的做法就是構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化、多元化的社會服務(wù)體系，打造服務(wù)型政府。

（2）建設(shè)服務(wù)型政府，需要完善社會服務(wù)。我國政府要實(shí)現(xiàn)向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵完善社會服務(wù)體系。服務(wù)型政府要把社會服務(wù)變成自身的職能之一，用社會服務(wù)體系的建設(shè)質(zhì)量來測量政府執(zhí)政水平的高低，把完善社會服務(wù)體系當(dāng)作服務(wù)型政府的基本工作來抓，促進(jìn)政府自身建設(shè)從單純的管理逐步向服務(wù)角色轉(zhuǎn)化。服務(wù)型政府的建設(shè)目標(biāo)之一就是建立完善的社會服務(wù)體系，促進(jìn)社會服務(wù)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，社會服務(wù)體系要全面覆蓋民生涉及的各個方面，提供更優(yōu)質(zhì)的社會服務(wù)款項(xiàng)供人民選擇。

（3）完善社會服務(wù)體系，必須創(chuàng)新社會管理。學(xué)者指出，目前我國社會服務(wù)面臨機(jī)構(gòu)組織管理紊亂、社會服務(wù)資金管理不規(guī)范、社會服務(wù)效率低下等現(xiàn)狀，客觀上影響了社會保障的效果。[10]因此，加強(qiáng)社會管理相關(guān)方面的創(chuàng)新探索刻不容緩。

一是完善社會服務(wù)體系建設(shè)。我國社會服務(wù)建設(shè)既要滿足基礎(chǔ)福利保障要求，還要建立與新時代要求相匹配的較高服務(wù)目標(biāo)，在社會服務(wù)建設(shè)的動態(tài)發(fā)展中發(fā)揮不同時期不同地區(qū)的資源優(yōu)勢，提高社會服務(wù)水平。如全面推行的針對老年人、殘疾人，兒童貧困者、弱勢勞工等弱勢勞動能力群體的社會服務(wù)，保障了他們的的衣、食、住、行、用等基本生活，同時采用勞動力培訓(xùn)、技能教育等服務(wù)手段提高他們的自理能力和生活水準(zhǔn)，提升他們生存的信心和勇氣。在經(jīng)濟(jì)較好地區(qū)則在滿足基礎(chǔ)福利社會服務(wù)的基礎(chǔ)上，逐步推行全覆蓋的社會服務(wù)，如社會保障、社區(qū)服務(wù)、社會管理、社會慈善等，一方面改善他們的物質(zhì)生活條件，另一方面豐富文娛生活，提高生活質(zhì)量。

二是合理設(shè)置服務(wù)組織機(jī)構(gòu)。設(shè)計(jì)社會服務(wù)組織結(jié)構(gòu)時要綜合考慮部門權(quán)力的搭配、崗位職責(zé)的界定、部門的監(jiān)管、績效的評估等。各組織機(jī)構(gòu)要做到工作有目標(biāo)有規(guī)劃，根據(jù)員工的專業(yè)服務(wù)能力符合服務(wù)對象的需求分配任務(wù)，建立獎懲機(jī)制、強(qiáng)化績效管理和考核。

三是探索社會服務(wù)主體多元發(fā)展模式。隨著政府購買服務(wù)模式的展開，政府逐漸將社會服務(wù)移交給了企業(yè)和社會組織，本著社會本位的服務(wù)理念，為了追求效益最大化，社會組織會不斷改變僵化的模式，創(chuàng)新高效、簡單而又周全的服務(wù)模式。為了拓寬社會服務(wù)體系的縱向和橫向的覆蓋面，政府、企業(yè)與社會組織應(yīng)廣泛開展合作，從而帶動企業(yè)和社會組織參加到社會服務(wù)的各項(xiàng)工作當(dāng)中，豐富社會服務(wù)組織內(nèi)容的多樣性。隨著不斷參與社會服務(wù)的企業(yè)隊(duì)伍的不斷壯大，必定會開啟高效、靈活、節(jié)儉的社會服務(wù)模式，從而推動社會服務(wù)體系的進(jìn)一步發(fā)展。

四是人才培養(yǎng)強(qiáng)化社會管理?，F(xiàn)代社會福利的傳遞中常常要依靠科學(xué)技術(shù)手段和科學(xué)方法，而掌握科學(xué)方法需要專門人才去完成，因此，完善社會服務(wù)體系，強(qiáng)化社會管理需要相應(yīng)人才的支撐。人才需要培養(yǎng)，人才更需儲備。大興重視人才選拔人才培養(yǎng)人才之風(fēng)，明確培養(yǎng)目標(biāo)，探索社會服務(wù)管理人才和專業(yè)人才培養(yǎng)的有效模式，建立人才晉升和提拔的長效機(jī)制。

（4）發(fā)展社會服務(wù)，城鄉(xiāng)共同發(fā)力。學(xué)者呼吁，發(fā)展社會服務(wù)有益于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，但是我國廣大農(nóng)村社會服務(wù)處于“缺位”狀況，這對我國社會服務(wù)的發(fā)展將極為不利。[11]

社會服務(wù)在城鄉(xiāng)發(fā)展上的不平衡不充分是我國的基本國情。為了滿足人民日益增長的美好生活的需求，城鄉(xiāng)政府需要同時發(fā)展，國家需要同步推進(jìn)城鄉(xiāng)的社會服務(wù)體系建設(shè)。單一通過政府財(cái)政投入來實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的絕對平衡，不利于兩個區(qū)域的社會服務(wù)體系建設(shè)的科學(xué)發(fā)展，不僅需要巨額資金投入，而且實(shí)施難度很大。我國社會服務(wù)體系要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的科學(xué)發(fā)展，需要走城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會服務(wù)發(fā)展道路，使城鄉(xiāng)社會服務(wù)水平的差距明顯小于經(jīng)濟(jì)和收入的差距。鄉(xiāng)村居民有地緣優(yōu)勢和血緣基礎(chǔ)，社會服務(wù)在農(nóng)村更有群眾優(yōu)勢，整合當(dāng)?shù)刭Y源也更容易，提升鄉(xiāng)村居民體驗(yàn)與城市居民差距不大的社會服務(wù)的獲得感和幸福感。

4.2 打造專業(yè)化、職業(yè)化社會服務(wù)網(wǎng)

社會服務(wù)網(wǎng)為人民群眾遞送社會福利。社會服務(wù)需要服務(wù)型政府主導(dǎo)，還需要有專業(yè)化、職業(yè)化的社會工作者，更需要有網(wǎng)絡(luò)化、多元化的社會支持網(wǎng)。

（1）培養(yǎng)專業(yè)化、職業(yè)化的社會工作者。社會工作者（“Social worker”），是指本著利他的工作理念，利用專業(yè)化的知識和實(shí)踐能力，幫助個人或組織解決社會問題，實(shí)現(xiàn)社會和諧的職業(yè)工作者。社會工作者幫助對象是社會福利、社會救助、社會慈善、殘障康復(fù)、優(yōu)撫安置、醫(yī)療衛(wèi)生、青少年服務(wù)、司法矯治等項(xiàng)目中需要幫助的人。其次，社會工作者是專門的職業(yè)。但是，學(xué)者指出我國社會服務(wù)專業(yè)和職業(yè)化人才嚴(yán)重缺乏。[12]我國社會工作起步較晚，為了改善社會服務(wù)建設(shè)，我國的社會工作者服務(wù)的專業(yè)化和要進(jìn)一步加強(qiáng)。政府要從制度和政策上為社會工作者的職業(yè)化提供保障，明確社會工作者的職業(yè)和考核要求等；社會要對社會工作者的價值進(jìn)行宣傳，吸引更多的人才加入社會工作者隊(duì)伍。

（2）打造網(wǎng)絡(luò)化、多元化的社會支持網(wǎng)。社會支持網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建。社會支持網(wǎng)絡(luò)與社會服務(wù)及社會工作密切相聯(lián)，其網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成不僅依據(jù)社會服務(wù)各方面的資源，而且考慮社會各方面關(guān)系的協(xié)調(diào)，在此基礎(chǔ)上運(yùn)用科學(xué)知識和手段編織社會支持網(wǎng)絡(luò)體系。

社會支持網(wǎng)的優(yōu)勢表現(xiàn)為：其一，社會支持具有綜合性。社會支持網(wǎng)絡(luò)中的支持不僅涉及到物質(zhì)層面、精神層面、心理層面等內(nèi)容，而且有可能涉及國際的文化、宗教等內(nèi)容；社會支持網(wǎng)中每一個成員常常不再是作為第三人出現(xiàn)，而是扮演了積極、主動的參與者和實(shí)施者的角色。其二，社會支持網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性與目標(biāo)長期性。由于政府及相關(guān)組織的支持、配合，再加上專業(yè)化社區(qū)工作的介入和社區(qū)群眾的積極參與，社會支持網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)一經(jīng)形成就顯得非常穩(wěn)定。社區(qū)成員的積極參與，讓社區(qū)資源的調(diào)動變得容易，充足的資源和互幫互助的平臺讓社會支持網(wǎng)絡(luò)長期發(fā)展的目標(biāo)成為可能。

社會支持網(wǎng)絡(luò)的主要內(nèi)容是由多元化的社會服務(wù)（或社區(qū)服務(wù)）主體決定的。多元化的社會服務(wù)包括服務(wù)主體、服務(wù)對象、服務(wù)內(nèi)容及服務(wù)形式的多元化。其一，社會服務(wù)的主要承擔(dān)者是街道、社區(qū)及其相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，專業(yè)社會工作者以及鄰里等主體；其二，社會服務(wù)對象主要是所有需要幫助和服務(wù)的社區(qū)群眾；其三，社會服務(wù)內(nèi)容主要包括社區(qū)照顧、老年人服務(wù)、殘疾人服務(wù)、兒童服務(wù)、貧困救助服務(wù)以及社區(qū)內(nèi)各種便民、利民服務(wù)等；其四，社會服務(wù)形式主要包括物質(zhì)幫助、精神幫助、心理支持、關(guān)系支持等。有了這種多元化、網(wǎng)絡(luò)化的社會服務(wù)，社會支持網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)就能夠穩(wěn)定地增加社區(qū)的福利。

綜合看來，改革開放帶來了政府職能向服務(wù)方向發(fā)展，社會福利也得到較快發(fā)展。完善社會服務(wù)體系建設(shè)帶來了人民群眾的受教育機(jī)會的增加和受教育程度的大幅度提高，健康中國的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)也提升了社會服務(wù)體系建設(shè)的日程，群眾性的社區(qū)活動場所和設(shè)備也越來越多、越來越完善，綜合環(huán)境整治得到了良好效果。這使得人與人、人與社會、人與自然之間的關(guān)系也越來越和諧。但是， 城鄉(xiāng)在公共福利事業(yè)的發(fā)展上的差異還較大，教育、醫(yī)療等方面依然存在不少問題。因此，打造服務(wù)型政府，建構(gòu)專職化社會服務(wù)網(wǎng)成為當(dāng)前社會服務(wù)改革工作的重點(diǎn)。

基金項(xiàng)目：2015年度廣州市屬高?？蒲许?xiàng)目青年項(xiàng)目（社科類）課題《廣州市屬高校新時期學(xué)習(xí)型服務(wù)型創(chuàng)新型基層黨組織建設(shè)研究》（課題批準(zhǔn)號：1201430922）

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