高校內(nèi)部治理碎片化困境及其突破：整體性視角

華起

摘 要 在當(dāng)今社會，教育理念及形式呈現(xiàn)出了創(chuàng)新發(fā)展趨勢，再加之公共管理理念的不斷滲透，也為高校內(nèi)部管理帶來了直接影響及作用，其中涵蓋的各個關(guān)聯(lián)要素都以碎片化形態(tài)維持運行，這就使得高校內(nèi)部治理以碎片化為主體，其面對的難題可想而知。為了改善高校內(nèi)部治理矛盾，從根本上提高內(nèi)部治理能效，就需要精準(zhǔn)掌控碎片化要素，促使各個治理主體協(xié)調(diào)配合，在優(yōu)化高校內(nèi)部治理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，促使治理模式更加具有整體性優(yōu)勢。

關(guān)鍵詞 高校內(nèi)部 碎片化困境 突破 整體性視角

中圖分類號：G647 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkz.2018.06.011

The Difficult Position and Breakthrough of Internal Governance Fragment in Colleges and Universities： A Holistic Perspective

HUA Qi

（Nanjing University of Finance & Economics， Nanjing， Jiangsu 210023）

Abstract In today's society， the educational idea and form show the innovation development trend， and the public management idea continuously permeates， also brought the direct influence and the function for the college internal management， in which all the related factors that cover are maintained in the defragmentation form， which makes the university internal governance become the main body with the defragmentation， the problem that its face can imagine. In order to improve the internal governance contradiction and improve the internal governance energy efficiency， it is necessary to master the defragmentation elements precisely， to promote coordination among the various governance subjects， and to make the governance model more holistic on the basis of optimizing the internal governance system.

Keywords inside college； fragmentation dilemma； breakthrough； holistic perspective

從本質(zhì)上來看，高校治理就是內(nèi)外利益關(guān)系為主導(dǎo)，在強(qiáng)化二者關(guān)聯(lián)性的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)對高校內(nèi)外環(huán)境的合理管控，因此，高校治理本身涵蓋內(nèi)外兩個不同范疇。通常情況下，高校內(nèi)部治理所貫穿的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)就是優(yōu)化利益結(jié)構(gòu)，促使治理決策更加可靠，從而促使經(jīng)濟(jì)指標(biāo)不斷提升，因此可以說高校內(nèi)部治理是維護(hù)利益總量的過程。高校內(nèi)部治理高效運行也同樣需要依托強(qiáng)而有效的制度體系，也只有其運行標(biāo)準(zhǔn)與預(yù)期目標(biāo)高度相符，才能促使高校內(nèi)部治理質(zhì)量不斷提升。因此，以高校內(nèi)部治理的碎片化困境為切入點，在分析研究基礎(chǔ)上依托整體性視角強(qiáng)化治理能效具有重要意義。

1 高校內(nèi)部治理碎片化現(xiàn)狀

碎片化從字面意義上來看就是原本完整的物質(zhì)以分散的形式呈現(xiàn)出來，這一理念最早在應(yīng)用于傳播學(xué)中，在信息化趨勢不斷拓展的環(huán)境下，碎片化也得以傳播，并逐漸成為獨特的傳播語境存在于社會中。從當(dāng)前形勢來看，碎片化的在不同的領(lǐng)域范疇中都有所涉及，無論是政治還是外交領(lǐng)域中，碎片化都能作為描述主體，對依托于組織結(jié)構(gòu)的主體交流及協(xié)調(diào)問題進(jìn)行描述，通俗來講也就是原本完成的主體環(huán)境被打破，逐漸分離出多個小主體，而各個部分往往難以協(xié)調(diào)，這就使得機(jī)構(gòu)的整體性優(yōu)化不斷弱化，相對的其中涵蓋的組織決策及流程等都過于分化，組織治理能效必然在其長期影響下不斷下降，治理那你退也會隨之出現(xiàn)，這就是所謂的治理困境。在高校內(nèi)部治理中存在的碎片化問題也在不斷凸顯中體現(xiàn)出了不同的治理形式。

1.1 高校內(nèi)部治理主體的碎片化

高校內(nèi)部治理的主體通常涵蓋以下幾個方面：首先是制定決策的管理主體；其次是執(zhí)行制度的主體；最后是針對內(nèi)部治理效果進(jìn)行評估及監(jiān)督，獲得反饋信息的衡量性主體。第一，在高校內(nèi)部治理中的碎片化問題主要集中體現(xiàn)在決策制定主體的分割性特點上，原本統(tǒng)一的整體在進(jìn)行分化后，雖然形成了細(xì)化的二元分化指標(biāo)，但是其體現(xiàn)的單一性特點也同樣不容忽視。該種文化以管理體制及主體的分化為主導(dǎo)，而單一化則代表著治理主體的單一性，以黨的行動方針為指導(dǎo)，過于看重能效作用的管理，將直接導(dǎo)致學(xué)生及教授在這一治理環(huán)境中長期處于弱勢地位。從當(dāng)前形勢來看，大多數(shù)的高校在內(nèi)部治理階段都會以兩級管理體制為核心，這就導(dǎo)致不同的治理主體在能效作用發(fā)揮階段產(chǎn)生了差異性的利益需求，無論是橫向還是豎向的關(guān)聯(lián)標(biāo)準(zhǔn)，都難以達(dá)到協(xié)調(diào)性要求，這就導(dǎo)致學(xué)校的整體規(guī)劃與之相沖，這就會導(dǎo)致利益分化問題不斷加劇。

該種分化問題如果能夠在健全機(jī)制下得以改善，再加之運行階段與學(xué)校進(jìn)行實時交流及溝通，就能將分化差異控制在最小范圍內(nèi)，這樣不僅促使資源得到合理配置，更能以總體利益方向為主導(dǎo)，在資源整合基礎(chǔ)上，促使不同的利益群體之間能夠相互配合，從而達(dá)到更加高效的配合效果，這就是新形勢下逐步優(yōu)化的公共管理理念，對于以往的科層管理體制來說這不僅是沖擊更是挑戰(zhàn)。但是在現(xiàn)階段，由于受到相應(yīng)滯后性因素的直接影響，行政權(quán)力仍舊處于單一化形態(tài)中，過于凸顯其核心地位，將直接導(dǎo)致等級秩序過于明顯，相對的高校在實際運行階段也會受到不同程度的干預(yù)，這將為管理工作的進(jìn)行帶來相應(yīng)影響，當(dāng)二者缺少及時溝通時，利益與利益之間就難以協(xié)調(diào)，這就導(dǎo)致二元分化狀態(tài)不斷深化。

第二，高校內(nèi)部治理主體實際上就是決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其碎片化表現(xiàn)主要集中在機(jī)構(gòu)的分化上，無論是組織結(jié)構(gòu)還是主體性能，都呈現(xiàn)出了明顯的裂化性特點。從當(dāng)前形勢來看，在高校發(fā)展進(jìn)程中，治理主體的分化問題也隨之加劇，而導(dǎo)致該問題存在的主要原因就是高校內(nèi)部所設(shè)置的職能部門多于實際需求，并且職能交叉問題顯著存在，這就導(dǎo)致不協(xié)調(diào)及產(chǎn)能不均等問題頻繁發(fā)生。除此之外，職能部門設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)低、過于廣泛化等問題的長期存在，促使機(jī)構(gòu)在發(fā)展中不得不做出分化。依托于新公共管理理念，部分高校也在原有基礎(chǔ)上對組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行了優(yōu)化改造，通過將從屬于同一職能的部門進(jìn)行職能劃分，并將其細(xì)化到不同的范疇中，就能促使執(zhí)行部門的發(fā)展方向更加明確，從而實現(xiàn)對部門履職效能的合理約束及規(guī)范。但是在實踐過程中，該種想法并不能精準(zhǔn)落實到位，這就導(dǎo)致職能拓展及交叉等問題的發(fā)生頻率不斷上升。

1.2 高校內(nèi)部治理目標(biāo)的碎片化

首先，在高校內(nèi)部的治理環(huán)境中，由于涵蓋范圍較為廣泛，一旦治理主體不能集中并呈現(xiàn)碎片化趨勢，目標(biāo)的整體性就會被打破。雖然不同組織結(jié)構(gòu)所設(shè)定的目標(biāo)在實際執(zhí)行階段都會被分解，但是高校所設(shè)置的戰(zhàn)略目標(biāo)一旦被分化，就說明主體呈現(xiàn)出裂化特點，后續(xù)再想將目標(biāo)整合在一起難度普遍較大；其次，以任期制為核心，不同設(shè)定目標(biāo)并不能協(xié)調(diào)運行，這就導(dǎo)致類裂化問題不斷加劇。實際上該種問題的出現(xiàn)是由于高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中治理的主體長期缺少靈活性，在單一性趨勢背景下，高校所制定的發(fā)展目標(biāo)就會與實際情況存在一定偏差，而長期及短期目標(biāo)在實際執(zhí)行階段標(biāo)準(zhǔn)也難以統(tǒng)一；最后，高校內(nèi)部治理中的參與主體并不明確，在缺少性問題的直接影響下，目標(biāo)的整體性優(yōu)勢也就會不斷下降。而我國高校在實際運行階段具有較為明顯的非盈利特點，各個組織結(jié)構(gòu)在發(fā)揮職能作用時無論是任務(wù)還是目標(biāo)都存在差異性，一旦治理主體的地位不能提升，在主體個性化訴求無法得到滿足的前提下，高校內(nèi)部的戰(zhàn)略目標(biāo)就會過于片面。

1.3 高校內(nèi)部治理機(jī)制的碎片化

在高校內(nèi)部治理中目標(biāo)所對應(yīng)的是理念，而機(jī)制則對應(yīng)執(zhí)行能效，這不僅是對目標(biāo)的延伸，更具有較為明顯的行為導(dǎo)向作用。但是在實際治理過程中，高校在機(jī)制方面呈現(xiàn)出了碎片化問題主要體現(xiàn)在以下兩個方面：首先是在目標(biāo)一致的環(huán)境下機(jī)制執(zhí)行形式存在差異及矛盾；其次是由于受到流程及政策的直接影響，共同目標(biāo)難以在同一的界定范疇中實現(xiàn)。導(dǎo)致前者出現(xiàn)碎片化問題的主要原因是治理主體之間的利益總量難以協(xié)調(diào)，這就導(dǎo)致執(zhí)行方向呈現(xiàn)較大差異，在功能重合的基礎(chǔ)上，業(yè)務(wù)流程就會被分散開；而后者之所以出現(xiàn)碎片化問題，是因為內(nèi)部治理政策不統(tǒng)一，在整體協(xié)調(diào)性不斷下降的基礎(chǔ)上，不同職能部門所依托的政策就大不相同，政策沖突問題顯著，這樣在后續(xù)進(jìn)行管理時，標(biāo)準(zhǔn)就難以統(tǒng)一，教學(xué)側(cè)重點也會隨之發(fā)生偏移。因此不難發(fā)現(xiàn)，高校治理目標(biāo)及治理機(jī)制的任何一方只有存在碎片化問題，就說明治理主體已經(jīng)分化，也正是由于高校不能在機(jī)制及目標(biāo)等重點環(huán)節(jié)中將資源進(jìn)行優(yōu)化，就必然導(dǎo)致利益主體難以一致，目標(biāo)整合及機(jī)制協(xié)調(diào)也將不斷凸顯形式化問題。

2 整體性視角下的碎片化出路

高校作為培養(yǎng)人才的重要場所，在推動社會發(fā)展中其重要性不容忽視，而碎片化困境在多個高校中都有所涉及，其產(chǎn)生機(jī)制與新公共管理存在密切聯(lián)系。在新公共管理范疇中，其主體方向更加傾向于行政權(quán)力的劃分，以期通過構(gòu)建單一化的組織結(jié)構(gòu)提高管理能效，因此不難發(fā)現(xiàn)，新公共管理在這一趨勢下推動了公共治理的碎片化發(fā)展。雖然新公共管理在某些細(xì)化范疇中體現(xiàn)出了明顯的優(yōu)勢特點，也能夠為管理水平的提升提供積極有效的助推力，但是在高校全面推進(jìn)改革工作后，碎片化問題也隨之出現(xiàn)，基于此，為了帶動高校走出這一發(fā)展困境，相關(guān)資深的學(xué)者也針對新公共管理，在經(jīng)驗總結(jié)及優(yōu)化的基礎(chǔ)上創(chuàng)新出了更為優(yōu)化的內(nèi)部治理模式，也就是基于整體性視角的治理模式，其重點主要集中在對碎片化問題的治理上，可以說這是對碎片化缺陷的一種彌補(bǔ)及校正。

2.1 整體性治理理論的主導(dǎo)思想

整體性治理理念最早產(chǎn)生于英國，由于新公共管理在長期實踐過程中產(chǎn)生了一定瑕疵及缺陷，為了實現(xiàn)對整體的優(yōu)化，并將弊端性問題改善，就創(chuàng)建了更加完善的整體性理論，促使內(nèi)部協(xié)調(diào)性指標(biāo)不斷提升，從而進(jìn)一步實現(xiàn)在整體視角下對公共服務(wù)理念進(jìn)行創(chuàng)新優(yōu)化。在整體性視角下，各個組織結(jié)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)突破等級限制，向著更加契合的方向運行，通過加強(qiáng)交流及溝通，促使資源得到最優(yōu)化配置，就能促使內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)更加完整及健全，因此，以整體性視角為核心，能夠?qū)崿F(xiàn)對整體的充分考量，在精準(zhǔn)把控各個關(guān)鍵細(xì)節(jié)的同時，就能將部分統(tǒng)一劃分到整體中，而破碎也能在優(yōu)化基礎(chǔ)上不斷整合。突破碎片化困境的關(guān)鍵點就在協(xié)調(diào)各個關(guān)聯(lián)部分上，只有提升其整體優(yōu)勢，才能進(jìn)一步提高內(nèi)部治理質(zhì)量。實際上協(xié)調(diào)及整合是整體性視角下較為重要的兩個部分及階段，在其功能作用發(fā)揮的基礎(chǔ)上，各個組織結(jié)構(gòu)中存在的問題就能得到改善，相對的以實踐為主導(dǎo)，行動方向及步調(diào)也能更加一致。

2.2 高校內(nèi)部整體性治理的重要意義

整體性視角無論是在任何群體環(huán)境下，其最終思想都是創(chuàng)建更為完善的組織結(jié)構(gòu)及行動指南，在高校內(nèi)部治理中更是如此，依托于這一理念整體性學(xué)校就可以理解為高校在自主管理的基礎(chǔ)上，以供應(yīng)生產(chǎn)產(chǎn)品為主體，通過構(gòu)建更加協(xié)調(diào)及完善的治理機(jī)制，在進(jìn)一步強(qiáng)化協(xié)調(diào)性及整體性的同時，就能促使各個治理主體的管理目標(biāo)更加趨于一致，從而在資源最優(yōu)化配置的環(huán)境下為學(xué)校內(nèi)部的協(xié)調(diào)治理夯實基礎(chǔ)。首先，創(chuàng)建整體性高校能夠以優(yōu)化服務(wù)機(jī)制為核心，促使運行能效不斷增強(qiáng)，在以往由于行政權(quán)力過于集中，學(xué)校在開展治理工作時會受到較多干擾，在流程及政策等難以協(xié)調(diào)時，矛盾因素就會相對增加，而在整體性視角下，更加側(cè)重于追求運行流程的完整性及協(xié)調(diào)性，在這一過程中師生的主體地位顯著提升，而各個治理環(huán)節(jié)緊密相連，也能為不同利益群體的共同合作提供重要契機(jī)，這樣公共服務(wù)的整體質(zhì)量就能達(dá)到預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)。

其次，整體學(xué)校能夠促使高校各個組織結(jié)構(gòu)有機(jī)結(jié)合在一起，在銜接能效不斷強(qiáng)化的基礎(chǔ)上，組織結(jié)構(gòu)也會更加趨于完整。在高校運行環(huán)境下涵蓋不同的職能部門及組織結(jié)構(gòu)，這不僅是發(fā)揮功能作用的關(guān)鍵點，更是推動高校發(fā)展的重要保障，因此，整體學(xué)校的組織結(jié)構(gòu)在優(yōu)化的同時逐漸突破了功能應(yīng)用的局限性，以此為基準(zhǔn)，針對組織結(jié)構(gòu)中的目標(biāo)及結(jié)果進(jìn)行創(chuàng)新，不僅能夠凸顯各個職能部門的專業(yè)優(yōu)勢，促使其分工更加明確，更能加強(qiáng)部門及院系之間的交流合作，因此不難發(fā)現(xiàn)，在整體學(xué)校下的組織結(jié)構(gòu)能夠打破以往分化環(huán)境下存在的局限性問題，更能帶給功能結(jié)構(gòu)下職能部門裂化以一定的沖擊及影響，尤其是在組織設(shè)計環(huán)節(jié)，能夠以創(chuàng)新為助推力，改善弊端性問題。

3 高校內(nèi)部整體性治理的優(yōu)化路徑

3.1 對治理主體進(jìn)行整合及優(yōu)化

通過上述論述不難發(fā)現(xiàn)，高校之所以在內(nèi)部治理階段體現(xiàn)出碎片化問題，是因為治理主體過于分化，在關(guān)聯(lián)作用下，治理環(huán)境也就不斷向著碎片化方向發(fā)展。因此，改善這一問題的關(guān)鍵點就在對治理主體的集中處理上，只有促使不同的主體能夠更加協(xié)調(diào)，才能從根本上提高其治理能效。首先，應(yīng)當(dāng)對高校不同層級進(jìn)行優(yōu)化，并促使其資源能夠配置到需求環(huán)境下，尤其是管理體制的優(yōu)化及改革，只有將過于集中的行政權(quán)力分化出來，促使其職能作用以細(xì)化的方式滲透到各個權(quán)力范疇中，才能促使目標(biāo)管理責(zé)任制形式更加科學(xué)及完善，從而為院系發(fā)展提供獨立性保障。

其次，對功能資源進(jìn)行優(yōu)化并將其重新整合在一起，這就需要將原有的高校組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行重組，并將職能部門中涵蓋的功能有機(jī)融合在一起，這一過程可以借鑒政府機(jī)構(gòu)改革中的大部制改革。通過將高校職能部門進(jìn)行重新優(yōu)化及調(diào)整，能夠促使其優(yōu)勢相互彌補(bǔ)，從而進(jìn)一步提升精細(xì)化指標(biāo)，只是保留幾個較為重要的職能類別，就能將交叉部門的管理權(quán)限都交由統(tǒng)一部門，這就能夠?qū)崿F(xiàn)對職能重疊及缺位情況的有效控制。除此之外，對不同類型的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行重新整合，本文所指的是以教授及學(xué)生為主體的組織形式，提升學(xué)校的組織領(lǐng)導(dǎo)地位，加強(qiáng)教師與學(xué)生之間的聯(lián)系，促使其形成統(tǒng)一整體，便于創(chuàng)建上下聯(lián)動的治理環(huán)境及結(jié)構(gòu)。

3.2 協(xié)調(diào)治理目標(biāo)

協(xié)調(diào)治理目標(biāo)，實際上就是各治理主體間在觀念上的統(tǒng)一。而在理念協(xié)調(diào)層面，整體性治理認(rèn)為可以通過幾種方式來實現(xiàn)理念協(xié)同：首先，要基于兩方面的考慮進(jìn)行整體性的“頭腦風(fēng)暴”，各主體不僅需要厘清戰(zhàn)略目標(biāo)對他者的影響，同時也要顧及他者對戰(zhàn)略目標(biāo)的影響。其次，目標(biāo)的協(xié)調(diào)必須經(jīng)過對話完成，即各治理主體間，無論是橫向結(jié)構(gòu)的主體之間還是縱向結(jié)構(gòu)的主體之間要充分的信息交換。這種充分的信息交換，才能使得各自的利益訴求整合成共同的戰(zhàn)略目標(biāo)。最后，通過共同性的汁劃將高校的戰(zhàn)略目標(biāo)分解為有機(jī)聯(lián)系的短期、部門目標(biāo)。而此類共同性計劃如何開展有賴于治理機(jī)制的整合。在目標(biāo)調(diào)和時，需要注意兩點：一是整體目標(biāo)的一致性指的是成果的一致性而非過程的一致性。整體性治理要求目標(biāo)、機(jī)制手段互為增強(qiáng)；手段機(jī)制以相互增強(qiáng)的方式支持目標(biāo)。二是整體治理目標(biāo)一定產(chǎn)生于激烈談判和殘酷反思過程之中。目標(biāo)隨著談判和反思加以調(diào)整。從這個意義上說，有關(guān)各方對原定目標(biāo)是否仍然有效發(fā)生爭議而又未能重新界定目標(biāo)都將是整體性治理的失敗。

3.3 整合治理機(jī)制

在整體性治理階段，其完整性目標(biāo)的實現(xiàn)主要基于機(jī)制整合，只有促使治理主體的協(xié)調(diào)性不斷提升，將治理目標(biāo)整合并優(yōu)化為統(tǒng)一方向，才能進(jìn)一步提升機(jī)制的融合能效。首先，治理主體的一致性是否能夠達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，其運行能效能否充分發(fā)揮，都需要依托機(jī)制對其進(jìn)行檢驗；其次，主體、目標(biāo)的整合及協(xié)調(diào)，都需要依托機(jī)制才能得以優(yōu)化。但是從整合視角來說，整體性治理則需要以項目化管理為核心，細(xì)化到高校管理，就需要將不同職能整合應(yīng)用到同一服務(wù)層面上，促使項目中的資源得到最優(yōu)化配置，從而從根本上改善碎片化問題。從本質(zhì)上來看，項目化管理能效作用發(fā)揮的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在，通過創(chuàng)建科學(xué)有效的評估體系，實現(xiàn)對管理流程及項目的合理規(guī)劃，促使主體作用充分發(fā)揮，從而實現(xiàn)對監(jiān)督及績效評價的不斷優(yōu)化。

4 結(jié)語

以整體性治理為主導(dǎo)的高校內(nèi)部治理，依托于項目化管理依據(jù)共時性和網(wǎng)絡(luò)化的結(jié)構(gòu)進(jìn)行運作，從而達(dá)成高校各部門、校院之間的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同辦公，即流程再造。在項目優(yōu)化管理中，客觀上要求建立以數(shù)據(jù)響應(yīng)為核心，以流程單新為載體的協(xié)同。因此可以說，在整體性視角下，高校內(nèi)部治理環(huán)境更加完善，并且各個組織部門在實際運作階段也能更加協(xié)調(diào)，促使權(quán)利配置及運行制衡、監(jiān)督制度等都能按照既定目標(biāo)運行。

本文為江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會科學(xué)研究基金項目：《“整體性治理”視閾下我國高校內(nèi)部治理體系重構(gòu)與現(xiàn)代化路徑研究》研究成果，課題編號：2016SJB880015

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