鎮(zhèn)域行政執(zhí)法看莊寨

仝明金 崔光樂 郭慶新

陽春三月，春風(fēng)和煦，陽光明媚。

走在曹縣莊寨鎮(zhèn)寬闊的大街上，只見一座座高樓鱗次櫛比，路兩側(cè)楊柳依依，鮮花爭艷，街道干凈整潔，車輛停放有序。街道上人來車往，秩序井然，就連呼吸的空氣似乎也比以前新鮮了許多。如今的莊寨鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)建設(shè)已初具規(guī)模，現(xiàn)代化的生活氣息越來越濃，鎮(zhèn)區(qū)面貌越來越美，呈現(xiàn)出一派繁榮興盛的景象。知情人都說，這些可喜的變化得益于綜合行政執(zhí)法改革、得益于執(zhí)法隊(duì)員們的辛勤付出！

昔日執(zhí)法之困

曹縣莊寨鎮(zhèn)位于魯豫兩省四縣交界處，總面積64平方公里，總?cè)丝?5萬人，鎮(zhèn)區(qū)人口8.2萬。日蘭高速、240國道橫貫東西，規(guī)劃建設(shè)中的魯南高鐵穿鎮(zhèn)而過，設(shè)有建筑面積5000平方米的高鐵站一座，區(qū)位優(yōu)勢明顯。該鎮(zhèn)常年商賈云集，經(jīng)貿(mào)活動(dòng)頻繁，成為商家投資興業(yè)的一方熱土，先后被評為山東省小城鎮(zhèn)建設(shè)示范鎮(zhèn)、山東省“百鎮(zhèn)建設(shè)行范行動(dòng)”示范鎮(zhèn)、山東省“產(chǎn)業(yè)化驅(qū)動(dòng)城鎮(zhèn)化十強(qiáng)鎮(zhèn)”、全國小城鎮(zhèn)建設(shè)試點(diǎn)鎮(zhèn)、全國文明村鎮(zhèn)、全國重點(diǎn)鎮(zhèn)。近年來，編制了《曹縣莊寨鎮(zhèn)總體規(guī)劃（2012-2030）》《莊寨鎮(zhèn)控制區(qū)詳細(xì)規(guī)劃》，建設(shè)各式樓房100多萬平方米，自來水廠、污水處理廠、熱電廠、垃圾中轉(zhuǎn)站等基礎(chǔ)設(shè)施配套完善，逐步發(fā)展培育形成了產(chǎn)業(yè)集聚、人口集中、功能集成、要素集約的小城鎮(zhèn)格局。2017年，莊寨鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值37.5億元，地方財(cái)政收入過億元。

而在經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展的背后，也出現(xiàn)了一些不盡如人意的地方。莊寨鎮(zhèn)是以林木加工業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的特色產(chǎn)業(yè)鎮(zhèn)，產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢明顯，全鎮(zhèn)各類企業(yè)近2000家，產(chǎn)值500億元，素有“中國板材之都”的美稱。隨著經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，在社會(huì)管理、城鎮(zhèn)管理上明顯滯后。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權(quán)受限，導(dǎo)致違法占地、違規(guī)建設(shè)、占道經(jīng)營、木業(yè)廢品污染、違章停車、道路擁堵等問題難以得到有效解決，嚴(yán)重影響了城鎮(zhèn)形象。尤其是240國道穿鎮(zhèn)而過，來往的大小車輛眾多，時(shí)常造成道路擁堵，加之運(yùn)輸車輛超載損毀路面、木條木屑隨意灑落等，令過往群眾苦不堪言。這些問題鎮(zhèn)政府看在眼里，急在心里，并采取了積極措施，但收效甚微。依照現(xiàn)行法律法規(guī)，現(xiàn)有的行政執(zhí)法權(quán)大都集中在縣級以上職能部門，由于執(zhí)法人員少，執(zhí)法半徑小，覆蓋不到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的角角落落，或是收到鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉報(bào)移送案件，驅(qū)車趕到離城區(qū)40余公里的莊寨鎮(zhèn)，已經(jīng)失去了執(zhí)法時(shí)效性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖有人員力量方面的優(yōu)勢，但因?yàn)闆]有真正意義上的執(zhí)法權(quán)，對違法違規(guī)行為只能以警示教育和勸阻為主，效果不夠理想，如果越權(quán)執(zhí)行，可能成為行政復(fù)議的對象。

現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理權(quán)限已難以與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相匹配，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理“大腳穿小鞋”“小馬拉大車”的現(xiàn)象愈加突出?，F(xiàn)實(shí)倒逼改革，基層呼喚改革。加快推動(dòng)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)、賦予與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)基本相適應(yīng)的管理權(quán)限成為基層的共同心聲。

破解執(zhí)法困局

深化行政執(zhí)法體制改革，推進(jìn)綜合執(zhí)法，是全面深化改革的重要內(nèi)容，也是建設(shè)法治政府、推動(dòng)政府治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，更是基層破解執(zhí)法難題的有效途徑。

2015年底，中共山東省委辦公廳、山東省人民政府辦公廳《關(guān)于推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革的指導(dǎo)意見》中提出：“根據(jù)需要和條件可通過法定程序賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、城鎮(zhèn)化水平高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分行政執(zhí)法權(quán)。”這給基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)一步提高社會(huì)管理和公共服務(wù)能力帶來了福音。

2016年8月，曹縣莊寨鎮(zhèn)被省編辦確定為全省唯一鎮(zhèn)域綜合行政執(zhí)法改革試點(diǎn)鎮(zhèn)。省市縣編辦在試點(diǎn)工作中給予了強(qiáng)有力的指導(dǎo)與支持，多次組織召開座談會(huì)，就相關(guān)縣直部門權(quán)力下放及莊寨鎮(zhèn)承接落實(shí)等問題進(jìn)行研討論證。最終將城市管理、人防、文化、國土、水務(wù)、民政、農(nóng)機(jī)、教育、交通等9個(gè)部門18個(gè)領(lǐng)域的583項(xiàng)行政執(zhí)法權(quán)下放到莊寨鎮(zhèn)。2017年1月，莊寨鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)正式成立，成為山東省唯一一個(gè)成立綜合行政執(zhí)法大隊(duì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

執(zhí)法機(jī)構(gòu)有了，如何建立一支素質(zhì)過硬、業(yè)務(wù)精湛、作風(fēng)優(yōu)良的專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍成為鎮(zhèn)黨委政府的頭等大事。鎮(zhèn)黨委政府首先選拔了3名優(yōu)秀科級干部擔(dān)任執(zhí)法大隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；采取“編制分類管理、人員統(tǒng)籌使用”的方式，以鎮(zhèn)原“七站八所”人員為基礎(chǔ)，通過招聘、調(diào)動(dòng)、公益崗安置等方式，充實(shí)了62名執(zhí)法人員力量；打破身分藩籬，任命了大隊(duì)長、副大隊(duì)長及中隊(duì)長等中堅(jiān)力量；設(shè)置了法規(guī)室、綜合服務(wù)室、執(zhí)法督查室、辦公室等4個(gè)職能辦事機(jī)構(gòu)；推行網(wǎng)格化執(zhí)法監(jiān)管和扁平化辦公模式，在鎮(zhèn)東北、西北、東南、西南四個(gè)片區(qū)設(shè)置派駐中隊(duì)和一個(gè)機(jī)動(dòng)隊(duì)。

莊寨鎮(zhèn)十分重視和珍惜這次改革試點(diǎn)機(jī)遇，特別是在執(zhí)法辦公場所和執(zhí)法裝備上給予了全力扶持。在鎮(zhèn)財(cái)政困難的情況下，投資300萬元，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)裝修了1200多平方米辦公場所、配備了9輛執(zhí)法專用車和各類器械裝備近100套，為執(zhí)法人員量身制作了執(zhí)法服裝。依托信息技術(shù)，積極探索實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+執(zhí)法”模式，建立“莊寨鎮(zhèn)綜合執(zhí)法”微信公眾號，搭建執(zhí)法者與群眾和市場主體的互動(dòng)平臺，營造守法懂法的良好氛圍。投資60萬元，以“天網(wǎng)工程”為依托，建立了智能監(jiān)控平臺，實(shí)現(xiàn)影像資源共享，全鎮(zhèn)主要路口、各村重點(diǎn)部位實(shí)現(xiàn)監(jiān)控全覆蓋，對執(zhí)法現(xiàn)場開展即時(shí)研判分析、實(shí)時(shí)指導(dǎo)調(diào)度，為開展綜合行政執(zhí)法奠定了良好基礎(chǔ)，進(jìn)一步提升了工作效能。

為確保行政執(zhí)法全覆蓋，無死角，建立了相互配合、聯(lián)合執(zhí)法的常態(tài)工作機(jī)制。經(jīng)曹縣縣政府研究，國土、水務(wù)等職能部門刻制執(zhí)法專用章，交由莊寨鎮(zhèn)使用。各有關(guān)職能部門專業(yè)人員每月到莊寨鎮(zhèn)就業(yè)務(wù)工作集中授課一次，就職能部門新動(dòng)態(tài)新精神與莊寨鎮(zhèn)資源共享、信息互通。積極與鎮(zhèn)駐地的交通、公安等部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，開展聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)，及時(shí)上報(bào)違規(guī)占壓道路違規(guī)案件數(shù)據(jù)。加強(qiáng)與管區(qū)和村（社區(qū)）的協(xié)同配合，完善了鎮(zhèn)、管區(qū)、村（社區(qū)）網(wǎng)格化管理體制，管區(qū)、村居干部做好執(zhí)法信息預(yù)警和發(fā)現(xiàn)上報(bào)、執(zhí)法聯(lián)絡(luò)，執(zhí)法大隊(duì)、督查大隊(duì)執(zhí)法互補(bǔ)、失職問責(zé)。

鍛造執(zhí)法鐵軍

實(shí)行鎮(zhèn)域綜合行政執(zhí)法，對莊寨鎮(zhèn)來說也是件新鮮事兒，一切都得從頭開始，摸著石頭過河。為此，鎮(zhèn)里特意安排分管執(zhí)法大隊(duì)的正科級干部田雷帶領(lǐng)大隊(duì)、中隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)赴江蘇省昆山市張浦鎮(zhèn)、如皋市長江鎮(zhèn)等學(xué)習(xí)鎮(zhèn)級綜合行政執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)?；貋砗?，田雷帶領(lǐng)大隊(duì)一班人立即著手研究制定隊(duì)伍建設(shè)、規(guī)范執(zhí)法程序等措施，結(jié)合鎮(zhèn)域工作實(shí)際，研究制定了一套執(zhí)法流程，設(shè)計(jì)了一冊執(zhí)法文書，編制了一本法律法規(guī)手冊，出臺了內(nèi)部管理辦法。

不照規(guī)矩不成方圓。執(zhí)法大隊(duì)針對工作人員來源渠道多、身份復(fù)雜、素質(zhì)存在差異、執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)相對欠缺的實(shí)際，建立了以制度管人管事的長效機(jī)制，著力鑄造一支能夠勝任鎮(zhèn)域行政執(zhí)法任務(wù)的鋼鐵隊(duì)伍。在制度層面，制定了《日常工作管理辦法》《管理制度匯編》《執(zhí)法制度匯編》《行政處罰自由裁量基準(zhǔn)清單》，人手一冊，并嚴(yán)格抓好落實(shí)，全程約束和管理執(zhí)法人員行為。每天早晚兩次組織全體人員集中學(xué)習(xí)法律法規(guī)，每月底進(jìn)行集中測試。堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)習(xí)，有效提升了隊(duì)伍素質(zhì)。對新進(jìn)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)和測試，三次測試不合格的，采取不予安排上崗、調(diào)離或予以辭退措施。2017年12月在執(zhí)法證考試中所有參考人員全部過關(guān)。在人員管理方面，實(shí)行積分量化管理。建立工作人員檔案，一人一檔，對工作人員執(zhí)法活動(dòng)、日?？记?、著裝等每個(gè)細(xì)節(jié)全部以分計(jì)算、量化管理，實(shí)行100分制績效考核，考核結(jié)果與績效工資掛鉤。通過量化管理，有效調(diào)動(dòng)了大家的工作積極性，逐步形成了爭創(chuàng)一流、你趕我超的良好氛圍。對于執(zhí)法大隊(duì)內(nèi)部管理辦法，入職剛剛半年的小劉深有感觸：“我是一名退伍兵，通過公益崗安置到執(zhí)法大隊(duì)。報(bào)到后沒有直接安排去一線執(zhí)法，而是先讓學(xué)習(xí)公共法律知識和體能訓(xùn)練，說過幾天還要考試。隊(duì)里還發(fā)了《日常工作管理辦法》等十多種小手冊，要求每天都看幾遍。過了半個(gè)月，一考試，沒過。領(lǐng)導(dǎo)說，不過不行。最后，我又連續(xù)看了7個(gè)晚上的書，這才通過了法律考試。”

為了讓隊(duì)員們盡快熟悉業(yè)務(wù)，進(jìn)入工作角色，鎮(zhèn)執(zhí)法大隊(duì)加大教育培訓(xùn)力度，采取集中授課、分批培訓(xùn)等方式，組織人員到市警官培訓(xùn)基地系統(tǒng)學(xué)習(xí)執(zhí)法知識，結(jié)合鎮(zhèn)消防隊(duì)、派出所訓(xùn)練隊(duì)員們的體能。與此同時(shí)，執(zhí)法大隊(duì)還緊密結(jié)合當(dāng)前時(shí)勢，組織隊(duì)員深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神、習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想，適時(shí)開展“講黨性、樹品行、促執(zhí)法”主題教育，著力加強(qiáng)職業(yè)道德建設(shè)。通過系統(tǒng)培訓(xùn)學(xué)習(xí)，隊(duì)員們政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力得到明顯提高，為執(zhí)法工作奠定了良好基礎(chǔ)。

公正執(zhí)法贏民心

公生明，廉生威。

負(fù)責(zé)執(zhí)法大隊(duì)工作的田雷多次告誡隊(duì)員們：“我們在執(zhí)法中一定要堅(jiān)持原則，公道正派，做到公正公平，讓當(dāng)事人信服，這樣才有利于工作開展?！?/p>

田雷是這樣說的，也是帶頭這樣做的。鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊(duì)組建后，集中開展占壓道路整治、拆除屋外屋、拆除違章建筑、拆除小鍋爐等專項(xiàng)活動(dòng)。為此，前來政府找人說情的還真不少，甚至包括一些領(lǐng)導(dǎo)干部。田雷頂住來自各方壓力，只回敬一句話：“照顧可以，罰款先從我工資里扣！”一下子把人家給頂了回去。2017年底，全市組織科學(xué)發(fā)展綜合考核，鎮(zhèn)里一家規(guī)模較大的木業(yè)企業(yè)被指定為全市大項(xiàng)目觀摩企業(yè)，恰巧，這家企業(yè)因?yàn)槔驹能囕v沒有覆蓋遺灑路面被鎮(zhèn)執(zhí)法隊(duì)員現(xiàn)場查到，按規(guī)定要進(jìn)行罰款。企業(yè)負(fù)責(zé)人找到鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)求情，結(jié)果也被執(zhí)法人員給擋回來，依法進(jìn)行了處理。今年3月16日，執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)某化工廠無土地審批手續(xù)，這家企業(yè)負(fù)責(zé)人找到市縣的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)通融，結(jié)果還是被依法罰款9萬元。在一次全鎮(zhèn)干部大會(huì)上，田雷動(dòng)情地說：“鎮(zhèn)里執(zhí)法大隊(duì)剛剛成立，每月立幾十個(gè)案子，如果一人說一份情，莊寨的環(huán)境還不照樣臟亂差下去，咱們執(zhí)法大隊(duì)還有存在的意義嗎？今后，鎮(zhèn)里的工作人員只要不再說情，這就是對執(zhí)法大隊(duì)工作有力的支持！”田雷的一番話感染了每一位鎮(zhèn)干部。鎮(zhèn)里也適時(shí)開展專題教育，要求公務(wù)人員不要干涉行政執(zhí)法案件。一年多來，全鎮(zhèn)沒有一起因“講人情”撤銷的案例，維護(hù)了行政執(zhí)法的嚴(yán)肅性。

基層執(zhí)法直接面對廣大農(nóng)村群眾，執(zhí)法環(huán)境復(fù)雜，為切實(shí)做到公平公正執(zhí)法，不損害群眾利益，有效制止違規(guī)違法行為，隊(duì)員們在執(zhí)法中堅(jiān)持“事實(shí)存在、程序合法、結(jié)果適當(dāng)”的原則，規(guī)范執(zhí)法程序，做到依法文明執(zhí)法。田雷介紹了整個(gè)執(zhí)法流程，他舉例說，2017年12月份，執(zhí)法大隊(duì)查處一起機(jī)動(dòng)車撒漏木條木屑案件，執(zhí)法人員首先啟動(dòng)行車記錄儀，記錄案件全部過程；然后由執(zhí)法大隊(duì)法規(guī)室對執(zhí)法流程、執(zhí)法制度、執(zhí)法程序、執(zhí)法行為進(jìn)行法制審核；案審委員會(huì)對案件罰款數(shù)額集體討論，并下達(dá)執(zhí)法文書，相對人做完筆錄后，將罰款交到指定銀行。執(zhí)法大隊(duì)每月將當(dāng)月執(zhí)法文書交縣法制部門嚴(yán)格把關(guān)，并建立案卷檔案室。為堅(jiān)決避免“人情因素”干擾，確保執(zhí)法的公正性，執(zhí)法大隊(duì)成立了案審委員會(huì)，出臺了《重大行政處罰案件集體討論辦法》，對所有處罰案件均實(shí)行集體討論決定。2017年12月，執(zhí)法大隊(duì)副大隊(duì)長宗新旺在一輛渣土車的處理上沒有堅(jiān)持集體討論這一制度，而是擅自作了處理，田雷發(fā)現(xiàn)后與宗新旺進(jìn)行了思想交流，指出了擅自處理案件的危害性。宗新旺覺得自己違反辦案程序，也認(rèn)識到了錯(cuò)誤，自己認(rèn)罰2分（從100分制績效考核中扣除）。此事在執(zhí)法大隊(duì)中引起不小震動(dòng)。

在鐵面執(zhí)法的同時(shí)，執(zhí)法大隊(duì)也體現(xiàn)出柔性的一面。去年，在開展占壓城鎮(zhèn)道路專項(xiàng)治理前，編發(fā)“致車主的一封信”，呼吁車主按劃定的停車位停車，起到了較好的宣傳效果，贏得了群眾理解。2017年11月16日早晨7時(shí)，執(zhí)法人員巡查至鎮(zhèn)北環(huán)路西時(shí)，發(fā)現(xiàn)一輛農(nóng)用三輪車運(yùn)輸散裝物料未采取密閉措施，造成遺灑，按規(guī)定要對當(dāng)事人進(jìn)行2000元的罰款。當(dāng)事人趙現(xiàn)得因兒子去世，兩個(gè)孫子需要撫養(yǎng)，家庭十分困難。執(zhí)法大隊(duì)了解這一情況后，讓當(dāng)事人寫出保證書，由其所在的東明縣馬頭鎮(zhèn)姚村提供證明材料，免予處罰。類似的案例已達(dá)20次。

為了營造文明執(zhí)法、依法行政氛圍，堅(jiān)決杜絕暴力執(zhí)法行為，在執(zhí)法過程中，要求隊(duì)員們堅(jiān)持“亮明身份在先、文明用語在先、指明違法事實(shí)在先、權(quán)利告知在先”，堅(jiān)決做到罵不還口、打不還手。為此，執(zhí)法大隊(duì)還專門設(shè)立了“委屈獎(jiǎng)”。2017年12月，隊(duì)員張亮、寧松志在東寺村處理一起違法占地案件時(shí)，當(dāng)事一名40多歲的婦女很不配合，嘴里還里罵罵咧咧的。張亮上前解釋時(shí)，冷不丁被這名婦女狠狠地?fù)伭艘欢?，一旁的寧松志見狀趕忙去制止，這名婦女又乘機(jī)給了寧松志一巴掌，同時(shí)又往他臉上吐口水。自始至終，這兩名隊(duì)員都沒有還手，心平氣和地把問題處理好。后來，兩人領(lǐng)取了“委屈獎(jiǎng)”，并得到執(zhí)法大隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)的表揚(yáng)。而那名出手打人的婦女受到行政拘留的處罰。

莊寨鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)組建一年多來，以高度的歷史使命和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，履職盡責(zé)，攻艱克難，以辛勤的汗水換來了城鎮(zhèn)面貌的改善和城鎮(zhèn)品位的提升，受到社會(huì)各界的廣泛贊譽(yù)。莊寨鎮(zhèn)黨委書記郭鳳民十分感慨：“執(zhí)法大隊(duì)是一支團(tuán)結(jié)奮進(jìn)、敢打硬仗的隊(duì)伍，承擔(dān)了鎮(zhèn)上大量的工作。經(jīng)過一年來的整治，以往那種違法建設(shè)、私搭亂建、店外經(jīng)營、馬路市場等亂象得到有效遏制，城鎮(zhèn)整體形象得到大幅提升，執(zhí)法大隊(duì)在鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中立下了汗馬功勞！”

一年多來，共立案登記579件，累計(jì)處罰各類市場主體414家、罰款274.3709萬元；違章停車處罰846輛，罰款12.25萬元，上傳交警違章停車平臺1036輛；共計(jì)行政處罰286.6209萬元。通過執(zhí)法巡查、舉報(bào)，共制止違法建筑354起，拆除193家；清理屋外屋、棚外棚320處、7000多平方米；清理占路汽修廠26家、規(guī)范沙石料場8家；全面治理鎮(zhèn)區(qū)文化市場、夜市、露天燒烤，規(guī)范夜市燒烤攤點(diǎn)50家，制止低俗文化演出6次；結(jié)合環(huán)保、國土部門，短時(shí)間內(nèi)拆除小鍋爐1400余臺，查處散煤用戶540余家，拆除圖斑240余處。在受理的所有案件中，沒有出現(xiàn)一例行政復(fù)議或信訪投訴案件。作者單位：菏澤市編辦 E：WJJ

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