協(xié)同視角下高校黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)機(jī)制分析

王亞娟

摘 要：科學(xué)、高效的問責(zé)運(yùn)作機(jī)制可以提高高校黨風(fēng)廉政建設(shè)的績(jī)效。本研究在對(duì)高校黨風(fēng)廉政問責(zé)相關(guān)研究現(xiàn)狀進(jìn)行回顧的基礎(chǔ)上，結(jié)合協(xié)同學(xué)、行政問責(zé)和政黨治理等相關(guān)理論，對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)過程中出現(xiàn)問題時(shí)的事前、事中、事后的協(xié)同問責(zé)進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)在黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)過程的不同階段，協(xié)同的重點(diǎn)和內(nèi)容有所不同，本文的分析在一定程度上為促進(jìn)高校黨風(fēng)廉政問責(zé)機(jī)制建設(shè)提供參考。

關(guān)鍵詞：協(xié)同問責(zé)；黨風(fēng)廉政建設(shè)；問責(zé)機(jī)制

中圖分類號(hào)：D262.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2018）06-0131-03

一、研究現(xiàn)狀

關(guān)于高校問責(zé)（或高校廉政問責(zé)，亦稱教育問責(zé)）的研究在國(guó)外由來已久，并在一定程度上形成了比較成熟的理論體系。近年來，國(guó)內(nèi)理論界、學(xué)術(shù)界關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)制的研究成果可謂碩果累累，且具有一定的可操作性，總結(jié)起來，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是高校問責(zé)的概念和內(nèi)涵；二是高校黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)的主要內(nèi)容和對(duì)策。

（一）高校問責(zé)的概念和內(nèi)涵

高校問責(zé)的概念起始于英國(guó)，它是英國(guó)高校處理與國(guó)家、納稅人之間的關(guān)系衍生而來。馬丁特羅認(rèn)為，教育問責(zé)是指教育組織按照法律和道德的要求，有責(zé)任向他人匯報(bào)并及時(shí)證明和回答教育資源如何使用，效果如何，主要涉及誰負(fù)責(zé)，負(fù)有何種責(zé)任，向誰負(fù)責(zé)，通過何種手段或方法，結(jié)果如何等問題（DeMets et al，2016）。高校問責(zé)是指利益相關(guān)者通過一定合法程序，讓未履行好權(quán)責(zé)對(duì)等義務(wù)的高校公共權(quán)力使用者承擔(dān)責(zé)任并接受處罰的一種行政處罰措施。

（二）高校黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)制的主要內(nèi)容和對(duì)策

我國(guó)高校關(guān)于問責(zé)的研究主要體現(xiàn)在問責(zé)主體、問責(zé)方式、問責(zé)措施等內(nèi)容上，例如，胡洪彬（2015）[1]認(rèn)為黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)制直接面向的主體是各級(jí)黨政機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)班子和成員，其邏輯基礎(chǔ)是有權(quán)必有責(zé)，只要在權(quán)力范圍內(nèi)出現(xiàn)黨風(fēng)廉政建設(shè)問題必須有人為此承擔(dān)責(zé)任，并從各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部黨風(fēng)廉政建設(shè)自我覺醒和自覺行動(dòng)前提、對(duì)黨的優(yōu)良作風(fēng)和廉政建設(shè)經(jīng)驗(yàn)及道路的傳承創(chuàng)新、黨風(fēng)廉政建設(shè)制度體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)和實(shí)現(xiàn)理論大眾化的重要抓手等四個(gè)方面對(duì)實(shí)現(xiàn)黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)的路徑進(jìn)行了探討。斯陽（2016）[2]提出廉政風(fēng)險(xiǎn)防控與現(xiàn)代大學(xué)治理的主張。此外，潘外順、夏筠（2015）[3]、柯瑞清（2015）[4]、胡洪彬（2015）[5]、陳?。?016）[6]等學(xué)者分別闡述了落實(shí)高校黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)制的具體做法或?qū)Σ摺?/p>

綜上，雖然現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)高校黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)制已經(jīng)做了大量研究：從概念、內(nèi)容和制度建設(shè)多視角進(jìn)行了分析，但是，從協(xié)同視角研究高校問責(zé)制建設(shè)的相關(guān)研究還較少，有待深入探索。

二、分析的理論基礎(chǔ)

本研究認(rèn)為，高校黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)機(jī)制的理論體系主要包括，協(xié)同理論、行政問責(zé)、政黨治理及政治問責(zé)等相關(guān)理論作為研究的基礎(chǔ)。

（一）協(xié)同理論

“協(xié)同”的概念最早由德國(guó)學(xué)者哈肯（1971）提出，協(xié)同理論是在系統(tǒng)論的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，協(xié)同學(xué)認(rèn)為，一些開放的、自組織的系統(tǒng)具有“協(xié)同效應(yīng)”特征，在特定環(huán)境下，系統(tǒng)內(nèi)部一些存在差異的子系統(tǒng)（如部門、機(jī)構(gòu)）盡管特性功能完全不同，但是由于這些內(nèi)部子系統(tǒng)或要素間存在合作、相互依賴的關(guān)系，因而會(huì)產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，當(dāng)然，由于系統(tǒng)內(nèi)部子系統(tǒng)之間同時(shí)存在競(jìng)爭(zhēng)、干擾和制約等的相互影響關(guān)系，過多的離散、相互干擾、掣肘或摩擦，就會(huì)降低協(xié)同效應(yīng)，甚至導(dǎo)致整個(gè)系統(tǒng)陷入混亂無序的狀態(tài)。如果各子系統(tǒng)能協(xié)同合作，系統(tǒng)的整體功能就能更好地運(yùn)行。高校黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)機(jī)制從某種層面可以視為一種“協(xié)同”系統(tǒng)，因而可以運(yùn)用協(xié)同學(xué)的理論來加以分析。

（二）高校行政問責(zé)相關(guān)理論

行政問責(zé)相關(guān)理論認(rèn)為，高校行政問責(zé)是對(duì)高校行政權(quán)力擁有和使用者，因失職、不作為或亂作為，給高校或其他利益相關(guān)者帶來損失時(shí)，進(jìn)行的一項(xiàng)行政處罰措施。其中，問責(zé)主體可以是高等教育機(jī)構(gòu)的利益相關(guān)者，也可以是上級(jí)行政主管機(jī)關(guān)。為了提升廉政問責(zé)制新政的約束力和震懾力，不僅需要發(fā)揮各級(jí)黨組織的主導(dǎo)作用，同時(shí)也亟需發(fā)揮多元主體的參與協(xié)同作用（胡洪彬2016）[7]；問責(zé)客體則是需要對(duì)某事項(xiàng)負(fù)責(zé)的高校主管行政部門或負(fù)責(zé)人；問責(zé)內(nèi)容是指高校的利益相關(guān)者的利益訴求；問責(zé)方式則是指具體的處罰或警告措施。高校行政問責(zé)機(jī)制建設(shè)必須結(jié)合以上內(nèi)容，明確規(guī)定廉政問題所涉及的問責(zé)主體（多元問責(zé)主體）、客體、內(nèi)容和方式，結(jié)合內(nèi)部問責(zé)與外部問責(zé)，才能夠發(fā)揮行政問責(zé)的作用，真正實(shí)現(xiàn)勤政和廉政。

（三）政黨治理及政治問責(zé)相關(guān)理論

政黨治理理論認(rèn)為，執(zhí)政黨擔(dān)負(fù)政治領(lǐng)導(dǎo)和行政領(lǐng)導(dǎo)的雙重任務(wù)，政黨成員特別是參與執(zhí)政的成員素質(zhì)和能力高低，影響到執(zhí)政黨的執(zhí)政效率，因此，“黨要管黨，從嚴(yán)治黨”一直是我黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政黨治理原則，政黨治理是對(duì)政黨自身的一種組織調(diào)整和適應(yīng)過程，需要根據(jù)環(huán)境、歷史階段的變化，在黨組織執(zhí)政能力提升、成員管理能力、形象塑造、規(guī)范遵從、腐敗懲治等方面進(jìn)行全方位的建設(shè)，政治問責(zé)是在黨內(nèi)對(duì)違反政治紀(jì)律、政治規(guī)矩的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行處罰或教育的方式。與行政問責(zé)不同的是，政治問責(zé)側(cè)重于黨內(nèi)處理和教育。習(xí)近平同志指出，要堅(jiān)持黨對(duì)高校的領(lǐng)導(dǎo)，高校黨委要履行好管黨治黨、辦學(xué)治校的主體責(zé)任，堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，把黨的建設(shè)工作與思想政治工作、與立德樹人和規(guī)范管理要求、與教學(xué)科研和學(xué)習(xí)就業(yè)等實(shí)際工作相結(jié)合。因此，要堅(jiān)持黨對(duì)高校的領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)政治原則，不能弱化黨的領(lǐng)導(dǎo)，特別是我國(guó)近年提出“終身問責(zé)”的新型問責(zé)方式，離崗、退休、提拔都不能成為免于問責(zé)的“護(hù)身符”。

三、協(xié)同視角下高校黨風(fēng)廉政問責(zé)機(jī)制分析

就目前而言，我省高校黨風(fēng)廉政建設(shè)取得了一定的成績(jī)，但是離黨和人民的要求還有一些距離，需要不斷強(qiáng)化高校黨風(fēng)廉政問責(zé)機(jī)制建設(shè)。可以通過科學(xué)、高效的問責(zé)機(jī)制運(yùn)作來提高黨風(fēng)廉政建設(shè)的績(jī)效。為此，本研究進(jìn)一步基于協(xié)同理論的內(nèi)涵和本質(zhì)，參考行政問責(zé)及政黨治理的相關(guān)理論，對(duì)高校黨風(fēng)廉政問責(zé)機(jī)制運(yùn)行過程的各個(gè)環(huán)節(jié)、階段進(jìn)行分析，促使高校黨風(fēng)廉政建設(shè)協(xié)同問責(zé)運(yùn)行機(jī)制的有機(jī)協(xié)同，減少問責(zé)系統(tǒng)的內(nèi)部沖突和內(nèi)耗，探索問責(zé)主體多元化、信息公開化和問責(zé)程序規(guī)范化的道路。

（一）事前問責(zé)的協(xié)同分析

事前問責(zé)需要確定的一項(xiàng)重要事項(xiàng)就是責(zé)任主體的確定，高校內(nèi)部不同部門、二級(jí)院系以及學(xué)校層面的黨風(fēng)廉政建設(shè)相關(guān)問題的責(zé)任主體應(yīng)該包含哪些個(gè)人或集體，不應(yīng)該包含哪些個(gè)人或集體，應(yīng)該進(jìn)行科學(xué)分析，結(jié)合實(shí)際情況加以確定。一般而言，各層面、各部門及二級(jí)學(xué)校的黨政一把手、分管專業(yè)副職、專職人員應(yīng)該是主要的責(zé)任人。

在明確責(zé)任主體的情況下，應(yīng)該詳細(xì)規(guī)定不同級(jí)別、不同職位責(zé)任人承擔(dān)起黨風(fēng)廉政建設(shè)方面的責(zé)任并列示責(zé)任內(nèi)容（簽訂責(zé)任狀）。根據(jù)其負(fù)責(zé)的內(nèi)容，賦予其相應(yīng)的權(quán)利，力爭(zhēng)做到權(quán)責(zé)對(duì)等，只有權(quán)利和責(zé)任匹配的情況下，相關(guān)責(zé)任主體才能夠有效負(fù)責(zé)，行使相應(yīng)的權(quán)力來完成相應(yīng)的任務(wù)。在高校，比較容易出現(xiàn)的問題是“責(zé)任下移”“責(zé)任不清”的情況，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)層將某些應(yīng)該自己負(fù)責(zé)處理的事項(xiàng)，交由他人處理，出了問題，由下屬或他人來擔(dān)責(zé)。或者存在多頭管理、交叉管理，“誰都管，誰都可以不用管”的情況，出了問題，相互推諉責(zé)任，扯不清，道不明的情況也時(shí)有發(fā)生。究其根本原因在于職責(zé)范圍不清，責(zé)任內(nèi)容不明確造成的。因此，必須對(duì)各級(jí)行政和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部以及專職工作人員的職責(zé)、責(zé)任內(nèi)容進(jìn)行科學(xué)分析，加以清晰界定和固化。

在責(zé)任內(nèi)容的確立方面，要區(qū)分管理責(zé)任、教育責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任、實(shí)施責(zé)任等不同的責(zé)任情況，什么責(zé)任應(yīng)該由什么部門、人員作為責(zé)任承擔(dān)主體，均應(yīng)該進(jìn)行詳細(xì)分析并以制度化的形式加以規(guī)定。

（二）事中問責(zé)的協(xié)同分析

高校黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)一般需要解決五個(gè)問題：即確定問責(zé)主體（誰問）、問責(zé)對(duì)象（問誰）、問責(zé)內(nèi)容（問什么）、問責(zé)程序（怎么問）和問責(zé)結(jié)果，在回答這五個(gè)問題的依據(jù)在于根據(jù)黨和國(guó)家的政治要求，遵循黨中央提出的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，按照“黨要管黨、從嚴(yán)治黨”的原則進(jìn)行。

事中問責(zé)一般發(fā)生在通過巡視、信訪、檢舉等途徑已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了問題線索，需要進(jìn)一步查證問題的真實(shí)性、可靠性，問題影響大小，問題性質(zhì)等。事中問責(zé)的協(xié)同要得到有效的實(shí)現(xiàn)，還有一個(gè)關(guān)鍵在于針對(duì)不同的責(zé)任內(nèi)容和責(zé)任主體制定嚴(yán)格、科學(xué)的問責(zé)程序，高校黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任追究應(yīng)該有科學(xué)、合理的步驟和方式方法。例如，針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)程序與針對(duì)專職人員的問責(zé)程序應(yīng)該有所不同，需要對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行問責(zé)的，應(yīng)該由上級(jí)黨委或上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門啟動(dòng)問責(zé)，確定問責(zé)主體、問責(zé)方式；對(duì)專職人員的問責(zé)則可以由專業(yè)職能部門根據(jù)專業(yè)管理要求，由相關(guān)職能部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門人員參與組成聯(lián)合問責(zé)小組，啟動(dòng)相應(yīng)的問責(zé)程序。不同問責(zé)程序的設(shè)定，均應(yīng)該按照協(xié)同的原則，精心設(shè)計(jì)、反復(fù)試驗(yàn)和不斷修正，使得按照問責(zé)程序進(jìn)行問責(zé)工作效率高、成本低，問責(zé)程序不僅可以公開、透明、高效，而且能夠得到滿意的問責(zé)結(jié)果。

（三）事后問責(zé)的協(xié)同分析

事后問責(zé)環(huán)節(jié)主要是指通過問責(zé)調(diào)查，已經(jīng)確定問題性質(zhì)、問責(zé)對(duì)象和問責(zé)程序的情況下，按照問責(zé)對(duì)象適用的問責(zé)程序，開始實(shí)施問責(zé)。此階段的問責(zé)協(xié)同，各職能部門、參與問責(zé)的主體之間必須緊密協(xié)同，依據(jù)法定的問責(zé)程序和干部管理權(quán)限或職權(quán)范圍，展開問責(zé)，針對(duì)不同的情況，實(shí)施不同的問責(zé)內(nèi)容和問責(zé)方式。例如，如果是領(lǐng)導(dǎo)班子或領(lǐng)導(dǎo)干部違反黨風(fēng)廉政建設(shè)要求，需要給予一定黨紀(jì)政紀(jì)處分，要按照有關(guān)條例和規(guī)定，由上級(jí)紀(jì)檢部門和黨委做出處理，如果問責(zé)內(nèi)容是誡勉談話，由紀(jì)檢部門負(fù)責(zé)實(shí)施，如果需要調(diào)整班子、調(diào)離崗位、責(zé)令辭職、免職等處理的情況，則由紀(jì)檢部門會(huì)同組織人事部門負(fù)責(zé)實(shí)施，如果需要通報(bào)批評(píng)、書面檢查的，可以由紀(jì)檢部門具體實(shí)施。

在上述問責(zé)程序啟動(dòng)和實(shí)施過程中，要做好幾方面的協(xié)同工作：首先，要注重追究責(zé)任人責(zé)任與追究領(lǐng)導(dǎo)人責(zé)任的協(xié)同，同一件事或問題，責(zé)任具體該負(fù)什么責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)人員該負(fù)什么責(zé)，誰負(fù)主要責(zé)任、誰負(fù)次要責(zé)任，要?jiǎng)澐智宄?。其次，要重視追究集體責(zé)任與追究個(gè)人責(zé)任的協(xié)同，追究集體責(zé)任，要避免出現(xiàn)“表面集體負(fù)責(zé)，實(shí)際上無人負(fù)責(zé)”的情況，通過集體問責(zé)，要讓相關(guān)責(zé)任集體、部門每一個(gè)成員切身體會(huì)到自己應(yīng)盡的職責(zé)和應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，相關(guān)工作沒做好會(huì)給集體、部門帶來的名譽(yù)和利益損失，避免出現(xiàn)“法不責(zé)眾”的現(xiàn)象。對(duì)集體的問責(zé)，要結(jié)合和對(duì)個(gè)體問責(zé)同時(shí)實(shí)施，對(duì)集體中需要對(duì)問題負(fù)主要責(zé)任的相關(guān)人員實(shí)施個(gè)人問責(zé)，讓其認(rèn)識(shí)到其不作為或亂作為不僅給機(jī)體帶來名譽(yù)和利益的損失，而且也會(huì)給個(gè)人帶來名譽(yù)、利益上的損失，從而起到真正的懲戒和教育作用。

在事后問責(zé)環(huán)節(jié)，還需要重視高校內(nèi)部黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)文化環(huán)境與氛圍的建設(shè)和培育。各高校參與問責(zé)的主體也應(yīng)強(qiáng)化監(jiān)督責(zé)任意識(shí)和使命意識(shí)，形成工作合力，提高問責(zé)的威懾力，確保問題出現(xiàn)在哪里，責(zé)任就追究就會(huì)如影隨形跟到哪里，形成各職能部門、二級(jí)學(xué)院以及廣大師生員工均重視并自覺支持學(xué)校的問責(zé)決定，營(yíng)造黨風(fēng)廉政問責(zé)文化氛圍，對(duì)違反黨風(fēng)廉政建設(shè)的行為形成“人人喊打”的政治生態(tài)，促使高校形成優(yōu)良的黨風(fēng)、政風(fēng)、教風(fēng)、學(xué)風(fēng)，把高校黨風(fēng)廉政建設(shè)推向新的階段。

四、結(jié)論

在對(duì)現(xiàn)有研究進(jìn)行歸納的基礎(chǔ)上，本研究通過運(yùn)用協(xié)同學(xué)、行政問責(zé)和政黨治理的相關(guān)理論，從黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)過程的視角，分析了黨風(fēng)廉政建設(shè)過程中對(duì)出現(xiàn)問題的事前、事中和事后的全過程問責(zé)協(xié)同進(jìn)行了分析，分析發(fā)現(xiàn)在黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)過程的不同階段，問責(zé)協(xié)同的內(nèi)容和重點(diǎn)有所不同，在事前問責(zé)階段，協(xié)同的重點(diǎn)在于確定問責(zé)主體、問責(zé)事項(xiàng)、責(zé)任客體，使責(zé)任內(nèi)容與相應(yīng)權(quán)力相匹配。在事中問責(zé)階段，協(xié)同的重點(diǎn)在于問責(zé)程序、問責(zé)客體、問責(zé)查證、問責(zé)信息的確立和匹配。在事后問責(zé)階段，協(xié)同的重點(diǎn)在于問責(zé)程序?qū)嵤?、問?zé)環(huán)境氛圍建設(shè)、問責(zé)主體之間的整合運(yùn)用。

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（責(zé)任編輯 賽漢其其格）