淺議我國行政法中的信賴保護(hù)原則

夏洲源

摘 要：信賴保護(hù)原則在行政法上的確立并發(fā)揮作用，是法安定性原則與依法行政原則、公共利益與個人利益相權(quán)衡的結(jié)果，其目的在于維護(hù)行政行為的確定力與公信力，限制行政主體隨意變更或消滅行政行為，保護(hù)相對人的合法權(quán)益。信賴保護(hù)原則貫穿于行政權(quán)力運(yùn)行的全過程。我國應(yīng)盡快完善相關(guān)立法，將信賴保護(hù)原則確立為行政法上的一項基本原則，以推動我國的行政法治建設(shè)。

關(guān)鍵詞：信賴保護(hù)原則；法安定性；信賴?yán)妫环ɡ硪罁?jù)

中圖分類號：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-2596（2018）06-0061-03

信賴保護(hù)原則是二戰(zhàn)后由聯(lián)邦德國通過法院判例逐漸發(fā)展起來的一項行政法基本原則，后經(jīng)日本及我國臺灣地區(qū)等效仿、繼受與發(fā)展，現(xiàn)已在大陸法系有關(guān)國家和地區(qū)得到明確的確認(rèn)。但信賴保護(hù)原則在我國行政法學(xué)中的研究和行政法中的運(yùn)用才剛剛起步，2003年的《行政許可法》首次規(guī)定了信賴保護(hù)原則，這標(biāo)志著我國行政法發(fā)展過程中產(chǎn)生了一項新的制度：信賴保護(hù)原則。

一、信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的內(nèi)涵及其理論依據(jù)

行政法上的信賴保護(hù)原則，是指對于行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行公權(quán)力職務(wù)時的作為或不作為，相對人若予以信賴，并在此一信賴基礎(chǔ)之上進(jìn)一步從事具體行為，只要相對人的信賴是善意的且在正當(dāng)合理的范圍內(nèi)，則行政機(jī)關(guān)即有義務(wù)保障相對人的信賴?yán)?。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公民的權(quán)利范圍得到擴(kuò)大，活動的領(lǐng)域越來越廣闊，對政府的行為的依賴性也就越來越大；在現(xiàn)代生活中，政府機(jī)關(guān)還是作為維護(hù)社會秩序穩(wěn)定的主要主體，公民的活動還是要獲得政府的許可，借此種行政行為來安排自己的活動，公民對政府產(chǎn)生一定的信任，并且這種信任值得保護(hù)，來維護(hù)公民的合法權(quán)益，另一方面，也能增加政府行為的公信力，該行政行為不得被隨意撤銷，如出于公共利益的需要而必須撤廢該行政行為時，也應(yīng)給予相對人相應(yīng)的補(bǔ)償[1]。此為行政法上信賴保護(hù)原則的基本含義。

信賴保護(hù)原則雖然在許多國家的行政法典中已得到確立，但它是建立何種理論基礎(chǔ)上，仍是一個存在爭議的問題。信賴保護(hù)的理由仍存在爭議：聯(lián)邦行政法院的推論部分源自法治國家原則中得到確認(rèn)的法律安定性，部分來自誠實信用原則；除此之外，學(xué)理上還根據(jù)社會國家原則，并且越來越多地根據(jù)基本權(quán)利[2]。關(guān)于行政法上信賴保護(hù)原則的理論依據(jù)，理論界主要有三種觀點：（1）誠信類推說。該說認(rèn)為，行政法上的信賴保護(hù)原則乃私法上誠實信用原則的合理類推所致，“信義誠實的原則乃至信賴保護(hù)原則，是將私人間的法律原理適用于行政法關(guān)系的情況。”[3]（2）法律安定說。該說主張信賴保護(hù)原則得以確立是為了維護(hù)法律的安定性，所以法安定性原則作為信賴保護(hù)原則之依據(jù)，較為妥當(dāng)。（3）基本權(quán)利說。該說認(rèn)為信賴保護(hù)原則實質(zhì)是為了保護(hù)人民的基本權(quán)利而確立，以保護(hù)公民的正當(dāng)權(quán)益免受政府不當(dāng)行政行為的侵害。

信賴保護(hù)原則的理論依據(jù)是指該原則能夠合理存在的、在理論上能夠說得通的依據(jù)，即是對“為什么信賴保護(hù)原則會存在的回答”。信賴保護(hù)原則以前為什么沒有出現(xiàn)，而到近現(xiàn)代才會出現(xiàn)，應(yīng)該從經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及法治的發(fā)展挖掘信賴保護(hù)原則的存在根據(jù)；隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，代表著公民的利益訴求逐漸地增多，對政府的依賴會更多；同時，隨著法治進(jìn)程的加快，公民的權(quán)利得到更好的維護(hù)，公民的社會地位得到一定的提升，若政府的公信力沒有一定的信賴性，隨意地撤銷，肯定會激起民憤，不利于社會秩序的穩(wěn)定。因此，在上述三種“理論依據(jù)”中，以法安定性需要作為解釋較為合理，同時，又不能忽視經(jīng)濟(jì)的作用。其中最具說服力的當(dāng)屬法的安定性，它是行政行為法律效果不受瑕疵影響和存續(xù)力的依據(jù)，并且給行政行為賦予自己的特性。無論如何，撤銷授益行政行為的判斷不僅要考慮依法行政原則，也要考慮信賴保護(hù)原則[4]。

二、信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的適用

任何原則都有其特殊的適應(yīng)條件、范圍以及方法，信賴保護(hù)原則作為行政法的一項基本原則，是行政主體實施行政行為所應(yīng)遵循的法律準(zhǔn)則，其主要目的在于限制行政主體隨意變更或消滅行政行為，以保護(hù)相對人的信賴?yán)?，在行政過程中，信賴保護(hù)原則有其特定的適用條件、范圍與方法。信賴保護(hù)的基本要件包括信賴基礎(chǔ)、信賴表現(xiàn)、信賴值得保護(hù)；信賴保護(hù)的方式可分為存續(xù)保護(hù)和財產(chǎn)保護(hù)；信賴保護(hù)原則的法理依據(jù)，則是由治國原則、誠信原則、基本權(quán)利保障原則以及法安定性原則共同組成，任何一種單一的法律原則均無法完全構(gòu)成信賴保護(hù)原則的法理依據(jù)。

（一）適應(yīng)的條件

1.信賴基礎(chǔ)。信賴基礎(chǔ)是信賴保護(hù)原則存在的基礎(chǔ)，無此前提信賴保護(hù)原則無從適用。所謂信賴基礎(chǔ)，必須是能夠產(chǎn)生某個特定法律狀態(tài)的公權(quán)力決定或行為，而這種決定或行為足以引起相對人產(chǎn)生特定的期望和信賴。簡言之，就是指人民信賴什么？信賴之客體為何？亦即先要有一有效表示國家意思的“法的外貌”。這里“法的外貌”包括具體行政行為和抽象行政行為[5]。這里的行政行為不區(qū)分是具體行政行為還是抽象的行政行為，只要是涉及公權(quán)力的行使，通過一定的行政行為表現(xiàn)出來，且該行政行為是合法有效成立的，行政相對人就有對其信賴的理由。當(dāng)然，還有一個重要的步驟就是，行政行為的做出，需要通知到行政相對人，信賴?yán)姹Ｗo(hù)的主要是行政相對人的利益，如果說若相對人根本不知該行政行為的內(nèi)容或誤認(rèn)為一個事實上已生效力的行政行為并未成立，那么這種行為則不能作為信賴保護(hù)的基礎(chǔ)。

2.信賴表現(xiàn)。信賴表現(xiàn)系要求行政相對人認(rèn)識到行政主體做出的行政行為的存在，另外，主張信賴保護(hù)的相對人需要因信賴該行政行為的有效存續(xù)而做出相應(yīng)的處置或安排，例如安排其生活或處分其財產(chǎn)。信賴?yán)姹Ｗo(hù)的是行政相對人因信賴行政行為而遭受的損失，必不可少的一個要件就是，該損害結(jié)果要與信賴該行政行為之間存在因果關(guān)系；也就是說該損害結(jié)果是因為信賴該行政行為而做出的處分行為導(dǎo)致的。

3.信賴值得保護(hù)。值得保護(hù)的信賴必須是正當(dāng)?shù)男刨嚒Ｋ^正當(dāng)?shù)男刨?，是指相對人對行政行為的信賴必須是善意的且對于行政行為的違法并無重大過失。如果導(dǎo)致行政行為撤銷的違法事由可歸責(zé)于相對人，那么這種信賴則不值得保護(hù)。法律只保護(hù)公民的合法權(quán)益，不會去保護(hù)公民的惡意財富，若行政相對人明知道行政行為的違法，還故意因改行政行為作出一定的處分行為，這是屬于行政相對人的責(zé)任，這不屬于信賴?yán)姹Ｗo(hù)的范圍[6]。在國外的《行政程序法》中也有相關(guān)的不適用信賴保護(hù)原則的具體情形，如《聯(lián)邦德國行政程序法》第48條第二款列舉了三種不適用信賴保護(hù)的具體情形：①行政行為是由于惡意詐欺、脅迫或賄賂取得的；②行政行為是由于交給當(dāng)局的在關(guān)鍵問題上不正確的或不完全的報告取得的；③認(rèn)識到行政行的違法性或由于重大疏忽而沒認(rèn)識到的。我國《行政許可法》第69條也規(guī)定了被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。

（二）適用的范圍

行政法中的信賴保護(hù)原則應(yīng)貫穿于行政主體運(yùn)用行政權(quán)做出行政行為的全過程。鑒于實踐中損害社會成員正當(dāng)權(quán)益的主要是行政行為的變動，因此，信賴保護(hù)原則主要適用于行政行為的變動過程中。

1.具體行政行為變動中的適用。行政行為的變動大多分為行政行為無效、撤銷、廢止及變更等情形。信賴保護(hù)原則主要適用在具體行政行為的撤銷與廢止上。行政行為的撤銷與廢止是兩種截然不同的情形，行政行為的撤銷針對的是違法的行政行為，而行政行為的撤銷針對的是合法的行政行為。因此，這兩種行政行為的變動方式對于信賴保護(hù)原則的適應(yīng)也是不一樣的。

首先，依法行政原則要求，行政主體如果做出了違法的具體行政行為，有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)依職權(quán)并經(jīng)正當(dāng)程序予以撤銷。此時，做出撤銷決定的主體就會衡量行政相對人的信賴?yán)媾c公共利益之間的關(guān)系，而不是為了完全貫徹合法性而隨意的處分行政相對人的信賴保護(hù)利益[7]。其次，針對行政行為的廢止情形，基于信賴保護(hù)原則，具體行政行為的廢止也應(yīng)受到限制。具體來說，對于合法的授益行政行為，除非法律上有特別規(guī)定，原則上不得廢止。若因作為行政行為根據(jù)的事實或者法律狀態(tài)變更以及緊迫的公共利益的需要而廢止行政行為，而要對行政相對人因廢止該行政行為遭受的損失。

2.抽象行政行為變動中的適應(yīng)。因為抽象行政行為的制定針對的不是特定的人特定的事項，是一種可以反復(fù)適應(yīng)的普遍性規(guī)范。所以，信賴保護(hù)原則主要體現(xiàn)在：行政主體原則上不得制定具有溯及力的抽象行政行為。按照法治原則要求，法律規(guī)范約束的對象都是未來的行為，而不是約束過去的行為，其內(nèi)容必須具有明確性、可預(yù)測性、連續(xù)性和穩(wěn)定性[8]。

三、我國行政法上信賴保護(hù)原則的立法完善

信賴保護(hù)原則在行政法上的確立，標(biāo)志著行政法治由形式意義向?qū)嵸|(zhì)意義的轉(zhuǎn)變，它貫穿于行政權(quán)運(yùn)行的全過程。信賴保護(hù)原則所體現(xiàn)的現(xiàn)代法治精神及其對推進(jìn)我國行政法治建設(shè)的重要意義，決定了其在我國行政法中確立的必要性。但目前我國僅在《行政許可法》中確立了信賴保護(hù)原則，不僅適用范圍過窄，而且缺乏相應(yīng)的配套制度。對此應(yīng)從以下幾個方面加以完善：

（一）制定行政程序法，將信賴保護(hù)原則寫入行政程序法，將信賴保護(hù)原則確立為我國行政法上的一項基本原則

行政程序法的制定是下一階段中國行政法發(fā)展的頭等大事，信賴保護(hù)原則的引入應(yīng)當(dāng)融入這一進(jìn)程?？倓t中應(yīng)當(dāng)明確信賴保護(hù)原則基本原則的地位，分則中要在行政行為的效力部分詳盡具體地規(guī)定行政行為撤銷、廢止的信賴保護(hù)規(guī)則，使信賴保護(hù)的精神貫穿全法。這樣不僅使行政程序法更加完善，也會使信賴保護(hù)原則得以加速推廣。

（二）應(yīng)當(dāng)建立行政判例制度規(guī)范信賴保護(hù)原則的適用

法律原則都具有比較抽象、具有彈性的特性，在實踐中的具體應(yīng)用時產(chǎn)生的問題較多，若不進(jìn)行細(xì)化的規(guī)定，可能導(dǎo)致法官的自由裁量權(quán)的過于膨脹，這樣就不會有利于對行政相對人的利益的保護(hù)，與信賴保護(hù)原則產(chǎn)生的目的與初衷會背道而馳；從世界各國的經(jīng)驗來看，信賴保護(hù)原則的良好適用，需要在實踐中積累經(jīng)驗，并通過司法判例加以固定化，但是固定的同時，又不能過于死板，不能靈活地運(yùn)用在具體實案中。因為社會生活紛繁復(fù)雜，在每一個適用信賴保護(hù)原則的具體的案件中，法官都需要斟酌信賴是否值得保護(hù)，衡量公共利益和信賴?yán)媸胼p孰重，這時就需要法官合理運(yùn)用司法自由裁量權(quán)，進(jìn)行創(chuàng)造性的司法活動，但是法官在自由裁量的時候要根據(jù)一般人的判斷，秉著能使一般人信服的原則進(jìn)行裁量，不可盲目地使用自己的自由裁量權(quán)為了保證國家法律適用的統(tǒng)一。我國應(yīng)當(dāng)建立行政判例制度，通過公布行政判例歸納具有普遍意義的適用規(guī)則，規(guī)范各級法院的司法裁量權(quán)，使信賴保護(hù)原則的適用有章可循，真正得到落實。

（三）完善行政行為的撤銷與廢止的相關(guān)規(guī)定

在上文中，我們已經(jīng)提到，信賴保護(hù)原則主要適用在具體行政行為的撤銷與廢止上。因此要落實該原則，首先要完善行政行為的撤銷與廢止制度。對行政行為的撤銷與廢止的條件應(yīng)嚴(yán)格加以規(guī)定，對于違法的行政行為，應(yīng)嚴(yán)格進(jìn)行審查，判斷公共利益的損害與行政相對人的利益的損害的比例，不得隨意撤銷行政行為；對于合法的行政行為，只有在行政行為做出時所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章等已被修改或廢止，行政行為所依據(jù)的客觀情況已發(fā)生重大變化，其繼續(xù)存在會對公共利益造成重大損害等情形下，行政行為才允許廢止，但相對人因此遭受損害的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)予以補(bǔ)償。要對廢止的條件進(jìn)行嚴(yán)格的審查。

四、結(jié)語

信賴保護(hù)原則是二戰(zhàn)后世界普遍要求加強(qiáng)人權(quán)保障，控制政府行政權(quán)力濫用的憲政背景下，由聯(lián)邦德國行政法院通過一系列判例逐漸發(fā)展起來的一項行政法基本原則。信賴保護(hù)原則在大陸法系國家理論界和實踐中得到確認(rèn)，并取得積極效果。英美法系國家雖然沒有明文規(guī)定信賴保護(hù)原則，但類似的信賴保護(hù)原則得有“禁止反言原則”“保護(hù)合理期待原則”來達(dá)到保障人權(quán)控制政府權(quán)力濫用的目的。我國由于法治建設(shè)起步晚，法治建設(shè)不夠完善，理論和實務(wù)界對信賴保護(hù)原則研究較少。2003年的《行政許可法》首次規(guī)定了信賴保護(hù)原則，正在擬定中的《行政程序法》也規(guī)定了信賴與誠信原則，這也正是我國加強(qiáng)人權(quán)保障、控制政府權(quán)力濫用及法治建設(shè)完善的表現(xiàn)。

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