發(fā)展型社會(huì)政策的演進(jìn)歷程

馬東東

摘 要：社會(huì)政策是一個(gè)變化發(fā)展的概念，在這一過程中，國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)等不同行動(dòng)主體的影響各有不同，如何界定它們?cè)谏鐣?huì)福利供給中的角色，是社會(huì)政策發(fā)展中的核心問題。本文旨在從社會(huì)政策實(shí)踐主體所扮演的角色，以及它們與社會(huì)政策之間的關(guān)系這一視角來討論西方社會(huì)政策發(fā)展變遷的歷程，并從這條線索來梳理當(dāng)代發(fā)展型社會(huì)政策的產(chǎn)生和發(fā)展的脈絡(luò)，進(jìn)而對(duì)其有一個(gè)深入的認(rèn)識(shí)。

關(guān)鍵詞：發(fā)展型社會(huì)政策；演進(jìn)歷程；實(shí)踐主體

中圖分類號(hào)：D912.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2018）06-0042-03

一、社會(huì)政策的概念及實(shí)踐主體

（一）社會(huì)政策的概念

社會(huì)政策是一個(gè)發(fā)展變動(dòng)的概念，自19世紀(jì)末德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家瓦格納首先明確定義社會(huì)政策以來，西方各國(guó)的眾多學(xué)者都對(duì)社會(huì)政策進(jìn)行了全面的研究和討論。瓦格納認(rèn)為，社會(huì)政策就是“對(duì)分配領(lǐng)域中的問題采取立法及行政手段，以緩和問題的國(guó)家政策”[1]。不同國(guó)家在相同或不同時(shí)期提供社會(huì)福利的方式是不同的，因而形成了各自不同的社會(huì)政策模式。

縱觀不同學(xué)者對(duì)社會(huì)政策的解釋，可以確定學(xué)界的這樣一個(gè)共識(shí)，社會(huì)政策作為一個(gè)學(xué)科領(lǐng)域，是一個(gè)理論和實(shí)踐相結(jié)合的問題，就如蒂特馬斯所說，“‘政策一詞有著行動(dòng)取向和問題取向的意思”。就是說，社會(huì)政策是社會(huì)福利制度建設(shè)的指導(dǎo)原則，也為社會(huì)服務(wù)提供明確的行動(dòng)路線。蒂特馬斯還總結(jié)了不同學(xué)者對(duì)社會(huì)政策的定義，他認(rèn)為這些定義不論是廣義還是狹義，具有以下一些共同點(diǎn)：首先社會(huì)政策具有價(jià)值判斷，其宗旨皆為行善。其次，社會(huì)政策兼有經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)和非經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)。第三，社會(huì)政策涉及某些進(jìn)步的資源再分配手段[2]。

（二）社會(huì)政策的實(shí)踐主體

對(duì)社會(huì)政策的討論往往是伴隨著其形態(tài)的變化而產(chǎn)生變化的，就如在下文中將會(huì)討論的西方世界社會(huì)政策經(jīng)歷的幾個(gè)階段的變遷。在這一過程中，國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)等不同行動(dòng)主體在社會(huì)政策的發(fā)展過程中相互作用，對(duì)社會(huì)政策的影響各有不同。社會(huì)政策的實(shí)踐主體是指在社會(huì)政策的制度構(gòu)建和執(zhí)行過程中向政策對(duì)象提供社會(huì)福利和服務(wù)的主體。在西方社會(huì)的社會(huì)政策中，國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)是保障個(gè)人福祉的三個(gè)重要組成部分。而傳統(tǒng)型社會(huì)政策的發(fā)展都是圍繞著國(guó)家和市場(chǎng)這兩大實(shí)踐主體之爭(zhēng)而變化發(fā)展的。

長(zhǎng)久以來，國(guó)家在社會(huì)福利的提供中占據(jù)了主導(dǎo)地位，甚至一談到福利大多數(shù)人首先認(rèn)為這是政府的職責(zé)。這是因?yàn)閲?guó)家掌握著決策權(quán)，可以利用制度性的立法或政策規(guī)定對(duì)資源進(jìn)行適當(dāng)?shù)脑俜峙洌瑥亩ＷC一定限度的社會(huì)公平。市場(chǎng)則是一個(gè)以供求關(guān)系為基礎(chǔ)的使個(gè)人得到消費(fèi)選擇的場(chǎng)所，它的功能是滿足效益和效率的最大化。在社會(huì)政策的范疇內(nèi)，市場(chǎng)的作用在于為有需要的使用者提供可供選擇的資源，滿足家庭或政府在福利供給上的不足[3]。此外，我們也不能忽視社會(huì)，社會(huì)也是西方社會(huì)政策實(shí)踐中的一個(gè)重要主體。本文所討論的“社會(huì)”這一概念，包含了除市場(chǎng)和國(guó)家這兩大傳統(tǒng)主體之外的其他的社會(huì)福利提供者，比如家庭、社會(huì)組織、社會(huì)群體等。

二、傳統(tǒng)形式的社會(huì)政策的發(fā)展歷程

從西方社會(huì)政策的縱向發(fā)展來看，自17世紀(jì)英國(guó)的《濟(jì)貧法》問世至今，按照學(xué)界對(duì)社會(huì)政策發(fā)展的經(jīng)典劃分，可以將社會(huì)政策分為“補(bǔ)缺型”、“制度型”和“發(fā)展型”。前面兩種可以看成是傳統(tǒng)形式的社會(huì)政策，它們也是發(fā)展型社會(huì)政策的基礎(chǔ)。

（一）“補(bǔ)缺型”社會(huì)政策

社會(huì)政策往往是伴隨社會(huì)轉(zhuǎn)型及社會(huì)問題的出現(xiàn)而產(chǎn)生的，傳統(tǒng)的西方社會(huì)政策的主要關(guān)懷所在就是如何解釋并解決社會(huì)問題以及不同的社會(huì)主體（特別是國(guó)家）在社會(huì)政策實(shí)踐中應(yīng)扮演何種角色。因此，與傳統(tǒng)社會(huì)政策發(fā)展的兩個(gè)階段相對(duì)應(yīng)，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來看，伴隨西方工業(yè)社會(huì)發(fā)展而出現(xiàn)的主要社會(huì)問題可分為兩類，一類是經(jīng)濟(jì)蕭條或社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期引發(fā)的“絕對(duì)貧困”，另一類是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的“相對(duì)貧困”[3]。

“補(bǔ)缺型”社會(huì)政策正是在應(yīng)對(duì)前一種社會(huì)問題的過程中應(yīng)運(yùn)而生的。顧名思義，“補(bǔ)缺”就是填補(bǔ)社會(huì)整體上的缺陷與漏洞，也就是為了彌補(bǔ)社會(huì)問題帶來的危害，政策的作用范圍與實(shí)踐對(duì)象是社會(huì)群體中的存在問題的少部分人群，可以說是一種救急的社會(huì)政策。它起源于1601年英國(guó)頒布的《濟(jì)貧法》，是與工業(yè)化初期階段產(chǎn)生的社會(huì)問題相聯(lián)系的社會(huì)福利發(fā)展模式相適應(yīng)的?！把a(bǔ)缺型”社會(huì)政策是以自由主義思想作為理論基礎(chǔ)。因此，在“補(bǔ)缺型”的社會(huì)政策實(shí)踐中強(qiáng)調(diào)依靠家庭和市場(chǎng)來提供個(gè)人所需的福利待遇，只有當(dāng)家庭和市場(chǎng)的作用失靈而難以提供個(gè)人所需的福利待遇時(shí)，國(guó)家和政府才會(huì)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任[4]。

（二）“制度型”社會(huì)政策

“補(bǔ)缺型”社會(huì)政策發(fā)展到了20世紀(jì)40年代，伴隨當(dāng)時(shí)西方社會(huì)的轉(zhuǎn)型與國(guó)際形勢(shì)的變化，這種社會(huì)政策模式也開始轉(zhuǎn)變。在二戰(zhàn)后，西方社會(huì)福利模式過渡到“制度型”，“福利國(guó)家”在西方世界的普遍建立是“制度型”社會(huì)政策的基本標(biāo)志。

“福利國(guó)家”政策發(fā)端于英國(guó)1942年的貝弗里奇報(bào)告，繼而在整個(gè)西方盛行?！爸贫刃汀鄙鐣?huì)政策所面對(duì)的是社會(huì)出現(xiàn)的“相對(duì)貧困”問題，即社會(huì)階層的分化導(dǎo)致的利益差別和矛盾，不同的社會(huì)團(tuán)體和不同階層的人們之間在資源占有、機(jī)會(huì)獲得和社會(huì)地位方面出現(xiàn)日益明顯的差距，社會(huì)不公現(xiàn)象加劇。與“補(bǔ)缺型”社會(huì)政策面對(duì)的問題相比，這類問題所波及的社會(huì)范圍更廣，可以說是針對(duì)社會(huì)整體層面的福利。因此，“制度型”社會(huì)政策是以社會(huì)民主主義理論為指導(dǎo)，認(rèn)為貧困問題源于社會(huì)而非個(gè)人的原因，享受全面的高水平的福利保障，是全體公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。雖然“制度型”社會(huì)政策也強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)、家庭、社區(qū)等主體的作用，但是國(guó)家或政府在政策實(shí)踐過程中仍然占主導(dǎo)地位。

三、“發(fā)展型”社會(huì)政策的演進(jìn)

（一）福利國(guó)家的危機(jī)

傳統(tǒng)的社會(huì)政策在面對(duì)新的社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r時(shí)又會(huì)面臨實(shí)踐的困境，西方世界的“福利國(guó)家”在發(fā)展過程中自然也經(jīng)歷了挑戰(zhàn)。從上世紀(jì)70年代石油危機(jī)到90年代這段時(shí)期，西方福利制度又經(jīng)歷了一系列深刻的變化，從關(guān)注公民的基本需求到注重公民福利權(quán)利的轉(zhuǎn)變，政策發(fā)展從結(jié)果再分配到社會(huì)關(guān)系的重建，這些變化也是促成發(fā)展型社會(huì)政策產(chǎn)生的重要?jiǎng)恿Α?/p>

哈特利·迪安對(duì)此的討論比較深入全面。他從經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)三方面的因素討論了福利國(guó)家的“福利危機(jī)”。首先，經(jīng)濟(jì)因素是追溯到上世紀(jì)70年代初的全球油價(jià)波動(dòng)，世界幾個(gè)主要的經(jīng)濟(jì)體都難以繼續(xù)在經(jīng)濟(jì)上維持期福利國(guó)家體制。第二，福利危機(jī)的政治因素與經(jīng)濟(jì)危機(jī)有部分聯(lián)系，哈特利·迪安指出新右派贊成維持一個(gè)能夠確保社會(huì)秩序的強(qiáng)國(guó)家，試圖通過削減政府提供的社會(huì)服務(wù)來促進(jìn)自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，福利國(guó)家被視為是經(jīng)濟(jì)效率與全球競(jìng)爭(zhēng)力的阻礙。第三，福利危機(jī)的社會(huì)因素是由人口變遷和家庭形態(tài)長(zhǎng)期變化的積累效應(yīng)引起的。在經(jīng)濟(jì)危機(jī)和政治危機(jī)的背景下，福利國(guó)家的可持續(xù)性受到了質(zhì)疑，其賴以建立的基本前提發(fā)生了變化[5]。

（二）社會(huì)政策多元化的發(fā)展

面對(duì)傳統(tǒng)的福利國(guó)家干預(yù)式的社會(huì)政策的失效，西方社會(huì)的社會(huì)政策也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，在這一時(shí)期也形成了社會(huì)政策多元化的局面。例如，以“新右派”為代表的“自由主義福利觀”開始崛起；“進(jìn)步的改良主義福利觀”也試圖以自己的觀點(diǎn)來彌合傳統(tǒng)社會(huì)政策的“國(guó)家與市場(chǎng)”二分的對(duì)立局面[3]。總的來看，自由主義福利觀在政治上對(duì)“福利國(guó)家”持有批評(píng)態(tài)度，認(rèn)為由于政府是人為的事物，而人的認(rèn)識(shí)能力是有限的，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)將導(dǎo)致人自由的喪失。因此，自由主義者認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)更有節(jié)制，應(yīng)該用“最小的政府”來界定社會(huì)政策中政府的角色。自由主義對(duì)制度化的社會(huì)福利持否定態(tài)度，主張實(shí)行剩余福利國(guó)家模式，并突出市場(chǎng)規(guī)則和家庭與非營(yíng)利部門的作用[6]。因此可以看出，這一社會(huì)政策主張與“補(bǔ)缺型”社會(huì)政策時(shí)期的主張相似，國(guó)家在社會(huì)政策實(shí)踐中的角色開始受到質(zhì)疑與弱化，市場(chǎng)的角色重新回歸。

（三）發(fā)展型社會(huì)政策的形成與內(nèi)涵

當(dāng)代福利國(guó)家改革關(guān)鍵點(diǎn)之一就是要尋找在社會(huì)福利問題上國(guó)家政府與市場(chǎng)及其他的政策實(shí)踐主體之間的最佳交匯點(diǎn)，并協(xié)調(diào)好各自與社會(huì)政策穩(wěn)定發(fā)展之間的關(guān)系。與前兩個(gè)發(fā)展階段相比，在后福利社會(huì)，人們對(duì)社會(huì)政策的主體認(rèn)識(shí)更加深入與全面，只有動(dòng)員包括政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、家庭等各種社會(huì)力量協(xié)調(diào)合作，從而建立一個(gè)積極合理的福利制度。這種多元與混合的社會(huì)政策理念的不斷發(fā)展與實(shí)踐為當(dāng)代發(fā)展型社會(huì)政策開辟了道路。

傳統(tǒng)的社會(huì)政策建立于個(gè)人主義、集體主義和平民主義之上，發(fā)展型社會(huì)政策建立于發(fā)展主義思路之上，為社會(huì)政策的變革提供了一種有益的新思路[7]。國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)注的有關(guān)發(fā)展型社會(huì)政策的代表人物有米奇利、吉登斯、阿馬蒂亞·森、謝若登、古比和艾倫·沃克等人?？偨Y(jié)史巍[7]、錢寧[8]等人的研究，發(fā)展型社會(huì)政策的政策主張主要包括以下一些共同點(diǎn)：第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展同等重要，二者應(yīng)該互相融合。第二，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必須使所有社會(huì)成員都能受益，經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的成果應(yīng)惠及到每一個(gè)社會(huì)成員，要保證所有人群的政策參與權(quán)力。第三，社會(huì)政策應(yīng)該以社會(huì)投資為導(dǎo)向，尋求多種方式來發(fā)展社會(huì)資本與人力資本，從而提高人們參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力。第四，強(qiáng)調(diào)在社會(huì)政策中政府、社會(huì)和個(gè)人的權(quán)力和職責(zé)。

因此，從以上各項(xiàng)政策主張可以看出，與傳統(tǒng)型社會(huì)政策發(fā)展中始終圍繞對(duì)社會(huì)主體是國(guó)家還是市場(chǎng)的爭(zhēng)論不同，發(fā)展型社會(huì)政策更加關(guān)注的是一種多元的、可持續(xù)的和自我再生的社會(huì)政策發(fā)展路徑，弱化了社會(huì)政策的主體之爭(zhēng)，反而強(qiáng)調(diào)不同的政策實(shí)踐主體之間的協(xié)調(diào)與合作，順應(yīng)了當(dāng)今世界秩序的發(fā)展與轉(zhuǎn)型。

四、結(jié)語(yǔ)

西方社會(huì)政策的發(fā)展與演變經(jīng)歷了從產(chǎn)生之初的“補(bǔ)缺型”，到后來遍及各福利國(guó)家的“制度型”，再到引發(fā)當(dāng)代社會(huì)政策研究范式革命的“發(fā)展型”。這一演進(jìn)路線中的三種社會(huì)政策并非相互排斥和對(duì)立，而是相互聯(lián)系，后者是對(duì)前者的批評(píng)、繼承和發(fā)展。

全球化背景下，世界各國(guó)面臨很多新的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，發(fā)展型社會(huì)政策適時(shí)出現(xiàn)，順應(yīng)了當(dāng)今世界的變遷格局。它并不是對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)政策的否定，而是彌合了以往社會(huì)政策中國(guó)家與市場(chǎng)之間的裂痕。曾經(jīng)對(duì)市場(chǎng)持反對(duì)態(tài)度的人一方面越來越接受了市場(chǎng)的觀點(diǎn)，另一方面，他們也強(qiáng)調(diào)政府角色的重要性。發(fā)展型社會(huì)政策正是順應(yīng)了這一趨勢(shì)，使得過去一直圍繞市場(chǎng)與國(guó)家的爭(zhēng)論已經(jīng)逐漸平息，取而代之的是混合的多元的福利模式。政府、市場(chǎng)、社區(qū)、社會(huì)組織等不同的政策實(shí)踐主體開始合作，共同滿足社會(huì)的需要。總之，在發(fā)展型社會(huì)政策中，作為社會(huì)福利的提供者，對(duì)于這些主體之間的區(qū)別和爭(zhēng)論已經(jīng)不是關(guān)鍵了。

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（責(zé)任編輯 賽漢其其格）