職教集團內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的發(fā)展路徑研究

王艷萍

摘 要： 職業(yè)教育集團是服務(wù)于職業(yè)教育、區(qū)域經(jīng)濟和學生發(fā)展的集約化辦學行為。隨著職業(yè)教育集團的不斷發(fā)展，職業(yè)教育集團的治理結(jié)構(gòu)也漸漸由行政權(quán)力主導的功能性治理向權(quán)責清晰、協(xié)調(diào)共治、效率優(yōu)先的結(jié)構(gòu)性治理變革。但仍需要以效率優(yōu)先、協(xié)同合作、利益均衡、適應(yīng)性及先進性為原則，從科學設(shè)置職教集團的組織機構(gòu)、健全完善職教集團的組織制度、搭建職教集團成員協(xié)同合作平臺、凝練職教集團治理文化、構(gòu)建職教集團利益協(xié)調(diào)與效益共享機制等五方面完善職教集團內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，促進職業(yè)教育集團辦學進一步發(fā)展。

關(guān)鍵詞： 職教集團；治理結(jié)構(gòu)；治理能力

中圖分類號： G718.5 文獻標識碼： A 文章編號： 2095-8153（2018）03-0015-05

職業(yè)教育集團是職業(yè)教育發(fā)展過程中為提高辦學實力和競爭優(yōu)勢而產(chǎn)生的一種集約化跨越式合作辦學形式。在我國，20世紀90年代初期，職業(yè)教育集團開始出現(xiàn)，進入90年代中期，職業(yè)教育集團在全國各地涌現(xiàn)，發(fā)展態(tài)勢強勁[1]。這一時期職業(yè)教育集團的產(chǎn)生與發(fā)展主要是出于做強做大、規(guī)模擴張的需要，自發(fā)性較強，自覺意識略弱?！秶鴦?wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》從國家層面提出，鼓勵多元投資主體共建職業(yè)教育集團。此后，山東、安徽等省市積極跟進，先后出臺文件鼓勵和倡導職業(yè)教育集約化、連鎖化、規(guī)?；k學。因此，進入21世紀的最初10年，基于職業(yè)教育改革發(fā)展的需要和政府的政策引導，全國職業(yè)教育集團層出不窮、蔚為壯觀。目前，職業(yè)教育集團化辦學仍處在探索、嘗試、實驗的過程中，需要不斷整合資源，謀求創(chuàng)新發(fā)展的對策。

職教集團的治理決定著其教育目標的實現(xiàn)和功能的發(fā)揮。職教集團的日常運行以自我管理為主，因此，要實現(xiàn)科學規(guī)范、統(tǒng)一的管理，組織決策的高效實施，需要建立和完善職教集團內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，健全職教集團約束和保障機制，提升職教集團治理能力，提高職教集團辦學效益。本研究將以職業(yè)教育集團化辦學內(nèi)涵、治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀為切入點，探索職教集團的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的發(fā)展路徑。

一、職業(yè)教育集團化辦學的內(nèi)涵分析

許多研究者對職業(yè)教育集團化辦學內(nèi)涵進行分析，但尚未形成官方統(tǒng)一的界定。雖然關(guān)于職業(yè)教育集團化辦學的各種界定其邏輯側(cè)重點、定性視角不盡相同，但都強調(diào)了職業(yè)教育集團化辦學的以下特點：

（一）組建主體的多元化

職業(yè)教育集團的成員單位主要有職業(yè)院校、企業(yè)、行業(yè)、政府機構(gòu)、科研機構(gòu)和其他社會組織等，通常職業(yè)院?；蚪逃芾頇C構(gòu)是核心主體。不同主體在集團整合過程中發(fā)揮的效能不同，政府機構(gòu)在宏觀上進行政策設(shè)計和操作指導，職業(yè)院校負責具體實施人才培養(yǎng)工作，企業(yè)參與制定人才培養(yǎng)方案，與學校共享資源和技術(shù)服務(wù)，其他社會組織負責提供咨詢和信息支持等工作，因此，職業(yè)教育集團可以實現(xiàn)各主體的功能互補和整合，提高工作效能。

（二）利益取向的一致性

職業(yè)教育集團是由不同行為主體組建的跨界協(xié)作組織。各主體有不同的利益追求，但在職業(yè)教育集團中，各主體可以找到實現(xiàn)利益的契合，這些利益契合點主要有培養(yǎng)符合企業(yè)規(guī)格的人才，提高畢業(yè)生素質(zhì)，緩解就業(yè)壓力，提升社會生產(chǎn)率，推動社會經(jīng)濟增長。職業(yè)教育集團可以通過資源的協(xié)作整合實現(xiàn)各方主體的共同利益。

（三）價值取向的相同性

與企業(yè)集團不同，職業(yè)教育集團是準公益性的社會組織，集團中各主體共同的價值取向是不以營利為目的，以人才培養(yǎng)為核心[2]。正是由于有共同價值取向，職業(yè)教育集團才能在產(chǎn)生后穩(wěn)固發(fā)展。

（四）聯(lián)結(jié)紐帶的多樣化

職業(yè)教育集團化辦學能夠長久維系，主要靠合作協(xié)議、集團章程、行政管理關(guān)系、投入的資產(chǎn)等多樣化紐帶聯(lián)結(jié)集團各主體。不同類別的職教集團內(nèi)各成員聯(lián)結(jié)紐帶不相同，形成的各成員單位之間的組織關(guān)系或松散或緊密。

（五）成員行動的共同性

基于一致的人才培養(yǎng)目標，職教集團各成員在設(shè)置調(diào)整專業(yè)、開發(fā)課程與專業(yè)、建設(shè)實訓基地、進行科技研發(fā)、創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式、開展社會服務(wù)、管理教育教學等方面會共同行動，這也是職教集團的關(guān)鍵和特色所在。

（六）定位歸屬的特性

職業(yè)教育集團本質(zhì)上是一種集約化辦學行為，這一辦學行為的宗旨是服務(wù)于職業(yè)教育、區(qū)域經(jīng)濟和學生的發(fā)展。目前，關(guān)于職業(yè)教育集團的性質(zhì)尚沒有統(tǒng)一的界定，現(xiàn)有的定位主要有產(chǎn)教聯(lián)合體、公益性合作型社會組織、特殊教育集團、教育聯(lián)合體等幾種，這些界定均強調(diào)職業(yè)教育集團是非法人、非營利組織，是松散的聯(lián)合體。

基于上述分析，職業(yè)教育集團是以提升人才培養(yǎng)質(zhì)量為基礎(chǔ)，通過整合職業(yè)院校、政府機構(gòu)、行業(yè)、企業(yè)、科研院所、其他社會組織等多元主體，進行的旨在服務(wù)于職業(yè)教育、區(qū)域經(jīng)濟和學生發(fā)展的集約化辦學行為。

二、職業(yè)教育集團內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀分析

教育部《關(guān)于深入推進職業(yè)教育集團化辦學的意見》（教職成﹝2015﹞4號）提出要規(guī)范完善職業(yè)教育集團治理結(jié)構(gòu)，并對職業(yè)教育集團內(nèi)部和外部治理提出較為具體的要求，這表明對職業(yè)教育集團實施科學有效治理具有緊迫性和重要性。據(jù)有關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，盡管職教集團數(shù)量增多、規(guī)模擴大，但集團規(guī)章制度仍不健全、組織架構(gòu)亦不合理、治理結(jié)構(gòu)也有待完善，構(gòu)建適應(yīng)職業(yè)教育集團發(fā)展的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)仍是職教集團各主體面臨的主要難題[3]。

（一）職業(yè)教育集團內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)主要類別

在職業(yè)教育集團運行實踐中，主要有以下三種內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)：一是理事會主導的多主體共同決策制。職業(yè)院校、企業(yè)或行業(yè)主導的職教集團多采用此種治理結(jié)構(gòu)，其中，理事會負責集團宏觀事務(wù)，包括制定集團章程、管理制度、工作方案等，理事會負責人一般由牽頭單位指派人員擔任。二是管理委員會指導下的理事會負責制。職業(yè)教育集團設(shè)置管理委員會、秘書處和理事會等機構(gòu)，管理委員會負責指導集團日常工作，統(tǒng)籌人才培養(yǎng)相關(guān)事項，理事會負責具體事務(wù)的執(zhí)行。區(qū)域型、行業(yè)型職業(yè)教育集團主要采用這一體制，管理委員會由政府機構(gòu)和行業(yè)協(xié)會組建。三是董事會主導的股東會決策制。職業(yè)教育集團設(shè)置股東會、董事會及其他內(nèi)部機構(gòu)，股東會負責決策集團重大事務(wù)，董事會是主要的執(zhí)行機構(gòu)。以產(chǎn)權(quán)為聯(lián)結(jié)紐帶的法人型職業(yè)教育集團主要為這一治理結(jié)構(gòu)，此種治理結(jié)構(gòu)也是未來職業(yè)教育集團內(nèi)部治理的發(fā)展方向[4]。

（二）職業(yè)教育集團內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀分析

隨著職業(yè)教育集團的不斷發(fā)展，其產(chǎn)權(quán)關(guān)系由行政或行業(yè)隸屬關(guān)系主導向契約、資產(chǎn)聯(lián)結(jié)轉(zhuǎn)變，與之相適應(yīng)，職業(yè)教育集團的治理結(jié)構(gòu)也漸漸由行政權(quán)力主導的功能性治理向權(quán)責清晰、協(xié)調(diào)共治、效率優(yōu)先的結(jié)構(gòu)性治理變革。結(jié)構(gòu)性治理包括職業(yè)教育集團的管理制度、組織機構(gòu)、合作載體等方面的建設(shè)，側(cè)重集團內(nèi)權(quán)責的支配與分配機制[5]。但集團治理結(jié)構(gòu)松散、集團成員深度合作不足等仍是職業(yè)教育集團化辦學面臨的嚴峻現(xiàn)實，因此，必須完善集團內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，以促進職業(yè)教育集團辦學的進一步發(fā)展。

1. 組織機構(gòu)設(shè)立簡單

無論選擇何種治理結(jié)構(gòu)，職業(yè)教育集團均設(shè)置相應(yīng)的內(nèi)部機構(gòu)分工實施管理，但相對于職業(yè)教育集團內(nèi)部紛繁復雜的事務(wù)而言，現(xiàn)有機構(gòu)設(shè)置層級較少，過于簡單，這一方面導致部分組織出現(xiàn)獨權(quán)現(xiàn)象，另一方面不利于科學民主高效地處理集團事務(wù)。

2. 組織制度保障不足

職業(yè)教育集團的組織制度是集團各主體權(quán)責的主要依據(jù)，是支配集團運行的規(guī)則和框架，是整合集團內(nèi)各種思想和力量的中介，是集團良好運行和持續(xù)發(fā)展的保障。目前，職業(yè)教育集團化辦學過程中構(gòu)建的制度體系保障效果良好，但仍存在不足，主要體現(xiàn)在以下幾方面：一是缺乏經(jīng)費籌集制度。非法人型職業(yè)教育集團經(jīng)費來源包括撥款、捐贈、贊助等多方面，但經(jīng)費來源并不固定，難以保障集團運作資金充足。二是校企之間尚未形成制度化的深入合作。職業(yè)教育集團內(nèi)校企合作主要以項目為支撐，然而集團章程的相關(guān)約束有限，項目結(jié)束校企繼續(xù)深入合作便難以維系。為保障校企雙方常態(tài)化深度合作，有必要將職教集團內(nèi)校企各方的權(quán)責、義務(wù)以制度化方式加以明確。三是校際合作制度缺失。職業(yè)教育集團內(nèi)各職業(yè)院校專業(yè)設(shè)置重復，在招生等領(lǐng)域存在競爭，不利于集團整體發(fā)展，有必要建立集團內(nèi)的校際合作制度。

3. 協(xié)作辦學平臺缺失

職業(yè)教育集團的成員較為分散，必須協(xié)調(diào)其外部治理和內(nèi)部治理，從而實現(xiàn)職教集團成員在人力資源、信息資源、設(shè)備設(shè)施等方面的整合和共享。目前，職業(yè)院校仍主要采用自我決策的治理模式，開放性不足，又沒有其他集團成員合作平臺，因此，其他成員很少參與職業(yè)院校的管理與決策，這使得職業(yè)教育集團整合共享資源面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

4. 文化系統(tǒng)尚未建立

目前，雖然職業(yè)教育集團數(shù)量眾多，但大多是松散的組織體，集團各成員原屬性不變，集團各成員尚未形成共同的發(fā)展理念、社會責任、行為規(guī)范、組織文化、品牌文化等，集團成員凝聚力不足，這嚴重影響了職教集團的社會認可度。

5. 利益沖突普遍存在

職業(yè)教育集團是利益相關(guān)者的組織體，存在多個治理主體。職業(yè)教育集團治理需要協(xié)調(diào)各方間的利益關(guān)系，平衡各方利益權(quán)限，實現(xiàn)集團各主體在辦學、人才培養(yǎng)、就業(yè)、發(fā)展等方面的合作，實現(xiàn)互利共贏。然而，職業(yè)教育集團內(nèi)職業(yè)院校之間、校企之間利益沖突普遍存在，這些沖突主要有企業(yè)人才需求的工具性與學校全面培養(yǎng)人才的沖突、實習過程中企業(yè)用工要求與學校教育質(zhì)量的沖突、因投資產(chǎn)生的利益交換沖突、共享共建資源中的利益不均衡問題、校校之間利益分配不平衡問題等?，F(xiàn)有的治理結(jié)構(gòu)下的利益配置不平衡，制約了職業(yè)教育集團成員間的合作發(fā)展。

三、完善職業(yè)教育集團內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的原則

一是效率優(yōu)先、協(xié)同合作原則。有效的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)要能降低集團各成員間的交易成本，提高集團成員間的合作效率，提升集團競爭力。通過各機構(gòu)加強集團各成員的溝通與聯(lián)系，促成集團各成員在人才培養(yǎng)、校企合作、產(chǎn)教融合等方面達成共識，提高職教集團的執(zhí)行能力。

二是利益均衡原則。利益均衡是指職業(yè)教育集團通過有效的制度、規(guī)則及協(xié)調(diào)機制等保障各成員在培養(yǎng)人才過程中，社會效益與經(jīng)濟利益平衡，實現(xiàn)合作共贏[6]。利益均衡的治理既需要政府運用行政管理手段參與，也需要治理結(jié)構(gòu)的多邊協(xié)調(diào)。

三是適應(yīng)性與先進性原則。職業(yè)教育集團內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的選擇要與其法律性質(zhì)、發(fā)展目標、聯(lián)結(jié)方式、經(jīng)營方向、主要成員地位等相適應(yīng)。另外，集團治理的最終目標是促進集團發(fā)展，因此，治理結(jié)構(gòu)也需要不斷的完善優(yōu)化，保持先進性。

四、職業(yè)教育集團內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的發(fā)展路徑

（一）科學設(shè)置職教集團的組織機構(gòu)

職業(yè)教育集團組建模式有多種類型，相應(yīng)的組織機構(gòu)設(shè)置也有區(qū)別，目前主要設(shè)置有理事會或董事會、執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)、反饋機構(gòu)等分工合作，但行政管控式治理仍是主導，這種粗放集權(quán)式的管理不利于集團的整體治理、精細治理。職教集團治理機構(gòu)設(shè)置的取向之一是實施扁平化管理，組織機構(gòu)扁平化設(shè)置是通過增加管理幅度、減少管理層級、精簡組織架構(gòu)、提高管理效率等克服垂直組織架構(gòu)存在的弊端，加強職教集團成員的信息溝通，提高其動作效率[7]。組織機構(gòu)的扁平化設(shè)置有以下幾個路徑：一是減少管理層級，防止機構(gòu)設(shè)置重復，機構(gòu)職能交叉重疊。二是通過平臺式管理或項目式管理精簡組織架構(gòu)，把任務(wù)分解到各成員單位，保障任務(wù)的有效落實，推進職教集團發(fā)展。三是集團領(lǐng)導機構(gòu)下設(shè)各類專業(yè)委員會，分別負責人才培養(yǎng)、專業(yè)建設(shè)、就業(yè)指導、教師推薦等工作，引導集團成員的深度融合，拓展集團成員的合作渠道，實現(xiàn)集團成員的合作共贏。

（二）健全完善職教集團的組織制度

完善的組織制度是約束集團各成員行為的依據(jù)，是保障職教集團穩(wěn)健運行的核心要素，是避免隨意化、主觀化管理的主要手段。制定集團內(nèi)組織制度需要注意以下事項：一是兼顧各成員的合理利益訴求，保障成員的積極參與，吸取來自各方主體的合理建議。二是注重制定程序的規(guī)范合法，保障各方主體平等的參與及表達權(quán)。三是厘清各職能機構(gòu)及各方主體的職責權(quán)限，保障組織制度內(nèi)容的公平。四是強調(diào)制度規(guī)則的可操作性，提高制度規(guī)則的可執(zhí)行力，也提高各方主體的意識。

職教集團的規(guī)章制度建設(shè)包括以下幾方面：

一是制定職教集團內(nèi)部治理章程。章程是職教集團內(nèi)部治理的基礎(chǔ)，是保障集團治理科學、民主、規(guī)范的前提。職教集團內(nèi)部治理章程既要符合國家法律法規(guī)，又要適應(yīng)集團內(nèi)部發(fā)展邏輯，同時，要具有可操作性，避免章程成為擺設(shè)。

二是規(guī)范集團決策程序。職教集團各方主體要提高程序意識，將決策程序?qū)懭爰瘓F章程，提高其權(quán)威性和操作性，保障集團決策的科學民主。

三是建設(shè)集團經(jīng)費籌集制度。職教集團的發(fā)展需要固定的經(jīng)費支持，有必要建設(shè)經(jīng)費籌集制度，明確各成員單位的繳費義務(wù)。經(jīng)費籌集制度還應(yīng)對集團各成員的繳費時間、繳費期限、支付標準、集團財務(wù)管理、懲罰措施等做出細致規(guī)定。

四是建設(shè)集團內(nèi)校企深度合作制度。以制度方式推動校企在專業(yè)建設(shè)、課程開發(fā)、教材研發(fā)、人才培養(yǎng)、學生實習及就業(yè)、企業(yè)員工培訓、教師深入企業(yè)鍛煉等方面進行深度合作。

五是建設(shè)集團內(nèi)校際合作制度。建設(shè)發(fā)展集團內(nèi)職業(yè)院校間學分互認、專業(yè)互動、教師共享、統(tǒng)一招生等合作制度，為集團內(nèi)校校合作提供保障。彰顯職業(yè)教育集團化辦學的功能，推動職業(yè)教育集團的發(fā)展。

（三）搭建職教集團成員協(xié)同合作平臺

為實現(xiàn)職教集團內(nèi)人才、信息、設(shè)施的共享，更好地發(fā)揮集團整體功能，需要在職教集團內(nèi)搭建協(xié)同合作平臺，促進集團內(nèi)各成員的合作。

搭建職教集團成員協(xié)同合作平臺包括以下三方面：一是建立集團成員信息共享的網(wǎng)絡(luò)平臺。由集團內(nèi)相關(guān)職能機構(gòu)對人才培養(yǎng)、崗位需求、員工培訓、實習實訓、教學資源等信息進行篩選、分類、整理、發(fā)布，加強集團內(nèi)成員間的信息溝通。二是建立集團內(nèi)人力資源和設(shè)施共享機制。充分利用集團內(nèi)豐富的人力資源和優(yōu)質(zhì)設(shè)施，有計劃地建設(shè)實施成員內(nèi)校校師資流動、企業(yè)人員參與教學、教師培訓企業(yè)員工、行業(yè)專家指導人才培養(yǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施開放使用等機制，實現(xiàn)職教集團內(nèi)人力資源和設(shè)施的共享。三是建立集團成員的聯(lián)席協(xié)商機制。在集團產(chǎn)權(quán)界定不明晰、成員權(quán)責不清晰的情況下，可以建立跨主體的聯(lián)席協(xié)商會議制度，通過聯(lián)席會議對集團內(nèi)重要事項進行協(xié)商、決策，形成有約束力的統(tǒng)一意見，提高決策的執(zhí)行能力。

（四）凝練職教集團治理文化

治理文化是基于職教集團治理活動的認識實踐形成的發(fā)展理念、思維方式、價值選擇、行為準則、評價標準等。治理文化是開展治理活動的前提，是推動治理結(jié)構(gòu)有效運行的動力。因此，職業(yè)教育集團必須凝練集團的治理文化，推進集團的內(nèi)涵式發(fā)展。職教集團治理文化建設(shè)包括以下內(nèi)容：一是集團核心文化建設(shè)。職教集團應(yīng)以尋求共贏為前提，堅持集團、人才、社會共同全面發(fā)展的理念，以社會利益優(yōu)先于經(jīng)濟效益為價值選擇，有效整合集團資源。二是集團品牌文化建設(shè)。集團品牌是集團特色文化的外顯，是集團對外宣傳的標識，集團要加強品牌文化建設(shè)，提高集團的社會認可度。

（五）構(gòu)建職教集團利益協(xié)調(diào)與效益共享機制

社會利益和經(jīng)濟效益是職業(yè)教育集團辦學的根本。職業(yè)教育集團化辦學只有兼顧并保護各主體的社會利益和經(jīng)濟效益，才能激勵集團各成員緊密合作。首先，職業(yè)教育集團的內(nèi)部治理需要利益相關(guān)者的多元參與，明確各主體的地位及權(quán)責，保障利益相關(guān)者對集團事項的管理決策權(quán)，維護協(xié)調(diào)各參與主體的利益。另外，要依據(jù)平等互利原則建立職教集團成員間的效益共享機制，使參與職教集團治理并促進其發(fā)展的各主體分享集團收益，建立職教集團內(nèi)各成員協(xié)同共創(chuàng)的關(guān)系。

職教集團屬多元合作組織，在現(xiàn)有政策體制下，只有轉(zhuǎn)變治理思維、健全治理結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新治理路徑，才能提升職教集團治理能力，促進職教集團進一步發(fā)展。

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