國家規(guī)模和管理成本

羅濱遜

(劍橋大學，英國劍橋)

一、引言

任何關于國家規(guī)模大小的優(yōu)勢和劣勢的分析，如果不考慮規(guī)模對國家管理成本的影響，包括社會服務和國防成本，都是不完整的。到目前為止，據(jù)我觀察，這還是經(jīng)濟分析領域的一塊處女地。我已經(jīng)咨詢過其他比我知識淵博的人，他們也同我一樣對這個領域很陌生。

在這種情況下，我只能很大程度的依賴先驗的一些觀點，也有兩種統(tǒng)計證據(jù)我可以拿來所用。第一個是艾莉森· 馬丁女士(Miss Alison Martin)和亞瑟· 路易斯教授(Professor Arthur Lewis)的文章《公共收入和支出的模式》。這篇文章并不是直接關于國家規(guī)模的影響的，而是關于政府支出和個人平均收入的關系以及政府支出和不同國家經(jīng)濟發(fā)展階段之間關系。但作者為了分析其問題，在資料收集階段就重新計算了公共支出——中央的、地區(qū)的、地方的，并把這些公共支出和GNP聯(lián)系起來，因此直接計算GNP中各種支出的份額的可能性就很大了，且可以拿來為我們這篇文章所用。第二個統(tǒng)計資料來源是彌爾頓·吉伯(Milton Gilbert)和歐文·克拉維斯(Irving Kravis)的研究《國民產(chǎn)值和貨幣購買力的國際比較》，這篇文章是為在巴黎的歐洲經(jīng)濟合作組織準備的。這個文章研究的是1950年的情況但目的是為了1952年的國防支出計劃，且包含的國家數(shù)量自然也比之前路易斯教授的文章中所包含的更加嚴格。兩篇文章中共有的國家有美國、英國、法國和意大利。但是這個研究中有這些國家的實際支出和某些公共服務支出的比較，而前一篇文章中沒有這種比較。

顯而易見，通過統(tǒng)計數(shù)據(jù)來比較具有不同規(guī)模、人均收入和經(jīng)濟發(fā)展階段等特征的不同國家提供的公共服務不是一件容易的事。沒有一個定義性或不變的事物是能代表公共管理、教育、國防或其他任何服務。服務的質(zhì)量和數(shù)量本身就是變量，任何關于規(guī)模影響的詳細討論都應該不僅包括成本而且包括質(zhì)量。我將在以下部分嘗試考慮質(zhì)量的可變性，但在目前的知識和數(shù)據(jù)情況下，真正充分討論的可能性還是不大的。

二、支出的分類

采用路易斯教授關于公共支出的分類會比較方便。他的分析總括起來可分為兩大類：基本支出，包括公共管理、經(jīng)濟支出、教育、健康；其他支出，包括國防、公共債務服務、社會保障、食品和農(nóng)業(yè)補助。后者比前者更多的反映了國家與國家之間在人均收入、經(jīng)濟、政治和社會政策方面的不同。

九個國家在這兩類服務上的總支出如表1可見。

表1 1953—1954年公共支出占GNP的百分比

由表1可見，相比其他服務，基本服務占GNP的比重在國與國之間變化是很大的。支出的排行和人口數(shù)的排行相差不是很大。但是如果研究細節(jié)，會發(fā)現(xiàn)這種相關關系很有說明性。而且，上表中采用的是服務支出在GNP中的比重，這方面的排行和實際絕對人均支出的排行是很不同的。

三、公共管理的成本

公共管理的成本，基于狹義定義，可以合理地認為國家公共管理的規(guī)模對其有幾個方面的影響。

一方面，一個小國家也必須和大國一樣設立相關的中央機構。如果是民主機構，則立法和服務機構的成員數(shù)量的決定，相比選民的代表率這個基本原則，更大程度是由能方便有效參與辯論的人員數(shù)量以及兩院的席位多少決定的。因此英國眾議院的代表數(shù)量由1801年的658人減少到1957年的630人，但是其所代表區(qū)域的人口數(shù)由1700萬人(1801年時還包括愛爾蘭)增加到5100萬人。與目前英國眾議院的成員數(shù)量相比，法國國民大會的成員是594人，意大利下議院的數(shù)量是590人，美國眾議院的數(shù)量是435人。而且，一個國家外交管理人員的數(shù)量是由其與國外交往的數(shù)量和國外交往產(chǎn)生的問題的層次決定的。一個小國的收入很可能更多得依賴其他國家，國民收入中包含更多比例的進口和出口，邊界的平均百萬人口長度更長，因此其收入中更高比例的花費用在外國事務中。

另一方面，大國的公共管理，根據(jù)其實際規(guī)模，可能和公民個體更加遙遠。在一個小國中，管理者和被管理者之間可能存在個人接觸。在大國中，雖然有電臺和電視，兩者之間的距離卻會越來越遠。這就需要地區(qū)的或省級的政府來處理這個問題，分權到地方政府。國家的規(guī)模越大，意味著更冗長和更加強的分層等級鏈，也意味著行政事務更加復雜，因為下屬數(shù)量的增加導致協(xié)調(diào)管理難度增加。

與此同時，管理的大規(guī)模和不斷增加的管理遙遠感使得事務必須被詳細記錄和分析在紙上，而中央做最后決策的人的數(shù)量有限，時間有限，因此必須預先消化并盡可能簡化。好的機構可能能把員工有效使用到一定程度，但任何熟悉大國管理難題和小國的有彈性、直接和小規(guī)模管理方式的人都應該問問他自己，是否只有大國有管理的優(yōu)勢。

考慮到這些問題，則思考不同國家的公共管理費用在GNP中的比重是一個很有趣的問題。美國和英國在1953年到1954年幾乎是相同的比重：分別是240%和236%。錫蘭和牙買加都是小國，管理也很簡單，他們的比重分別是277%和289%。法國和意大利的花費比重相比要大得多，分別是332%和376%。瑞典和新西蘭，是小國但建立了現(xiàn)代管理體系，分別花費了309%和292%，幾乎和印度的309%相同。印度是一個大國，人口眾多，但管理相對較薄弱。

表2 1953-1954年的管理花費在GNP中的比重

在從這些數(shù)據(jù)中得出任何結論前，最好看看這些數(shù)據(jù)意味著什么，不意味著什么。

如果不存在規(guī)模經(jīng)濟或規(guī)模不經(jīng)濟，假定的每單位實際資源的價格是一定的，則可以認為公共管理的成本從某種意義上是保持不變的。如果警察服務是旨在提供人身安全，且如果一個人的收入增加不代表其價值增大，則警察服務根據(jù)人口數(shù)量相應變化(不考慮規(guī)模經(jīng)濟)。如果警察服務是旨在為財產(chǎn)提供保護，則根據(jù)GNP的大小而相應變化。當然也必須考慮警察的收入如何。如果警察的工資隨著人均GNP的增加等比例增長，則警察服務的成本隨著人口數(shù)量的變化而變化，也和GNP的變化保持一定的比例。如果隨著人均收入的增長，需要更多的保護，且如果每個警察能提供的安全產(chǎn)出不變，則警察服務的費用在GNP中的比例會不斷增加。只有當警察的勞動率和整個經(jīng)濟體的生產(chǎn)率保持等比例時，警察費用在GNP中占的比例才會保持不變。

我花了很長的篇幅來說明這點，是因為我認為這有助于大家認識到管理成本在GNP中的比例是受哪些因素的影響。富有和有效率國家的政府工作人員毫無疑問在很多情況下會比貧窮國家的更有效率，但是否其差距和經(jīng)濟體的生產(chǎn)率的差距一樣大就很可疑了。而且，有一些服務的需求是隨著人均收入的增加而增加的。因此，我們認為人均花費越高，人均收入也越高；這兩個因素共同作用的結果，我們認為，在其他條件都相同的情況下，富裕國家的公共管理花費在GNP中的比重越大。

對于比較具有不同人均收入和不同人口數(shù)的國家的公共管理花費，如果我們深入分析，會發(fā)現(xiàn)不僅比較其占GNP的比例是有價值的(這正是路易斯教授所研究的)，而且研究人均絕對花費也是很有意義的，而這一點路易斯教授特意避開了。彌爾頓·吉伯(Milton Gilbert)和歐文·克拉維斯(Irving Kravis)的研究則主要是做這方面的比較。他們研究用美元價格和歐洲國家貨幣的價格重新對美國、英國、法國和意大利的費用進行評估，不僅包括個人消費，而且包括了在公共管理、國防和其他一些公共服務方面的花費。這篇文章分析的是1950年的情況，因此和路易斯教授的研究不能直接比較，但是管理方面的花費一般變動沒有，比如國防花費那么大。然而，他們對公共管理的定義比路易斯教授的定義要寬泛很多，包括了一些路易斯教授定義為經(jīng)濟服務的項目，比如修建路和交通的費用，政府提供給產(chǎn)業(yè)、商業(yè)、采礦和勞工的服務所需的費用，但兩者都剔除了相關領域的資本花費。

美國的人均公共服務實際花費和法國幾乎是一樣的，是英國的3/4。英國的GNP只有美國的1/5，但卻占用了這些資源的2/5來提供公共服務，因此占GNP的比例是美國的兩倍。但是既然美國的政府人員工資較高，而英國的政府人員工資較低，因此英國的管理費用在英國產(chǎn)出的比重相對要低，逼近了美國的比重。

表3 1950年在公共服務上的花費(除開國防，以美元價格計算)

注：①實際人均GNP是吉伯和克拉維斯根據(jù)美國價格計算的。②實際GNP的計算是根據(jù)吉伯和克拉維斯的相對人均GNP按照美國價格計算出來的。③公共管理的人均實際花費是根據(jù)吉伯和克拉維斯估計的數(shù)據(jù)，按照美國價格和工資計算的。④管理花費占GNP的比重是根據(jù)吉伯和克拉維斯的數(shù)據(jù)計算的。關于公共管理的概念，他們的定義要比馬丁和路易斯的寬泛，包含了大部分的經(jīng)濟服務，而后者剔除了這部分。⑤需要強調(diào)的是，通過用美國價格給所有的案例重新評估，由于富裕國家的更高實際收入對GNP中支出的管理花費的比例的影響就自動消除了。

用美國價格估價是最好的展示人均花費的指標。很顯然英國的人均管理花費就比美國或法國高出30%。意大利少支付了近20%。因此，從絕對值方面看，這四個國家中最大的國家的管理花費處于另外三個國家的中間層，而這三個國家的規(guī)模只有最大國家的1/4或1/3。用實際花費和GNP的比例來衡量，當管理的成本和成果都以美國價格來衡量，這個最大的國家有最低的成本，另外三個相近，但他們之間的差異還是挺大的。因此，這些證據(jù)并不和規(guī)模經(jīng)濟相一致。因為數(shù)據(jù)非常有限，且本文定義的“管理”的質(zhì)量和覆蓋面都很沒辦法統(tǒng)一，因此很難進行精細的計量計算來發(fā)現(xiàn)國家規(guī)模和人均收入的不同。

四、 社會服務

沒有理由認為大國的管理者會比小國的管理者在社會服務上支出更多或更少。當然，對于人口密度非常小的國家，相比高密度國家，其教育和醫(yī)療服務會更昂貴。但人口密度高低和一個國家的規(guī)模大小是完全獨立、不相關的。像這種人口總數(shù)小且人口平均密度低(比如澳大利亞)或者人口總數(shù)小但人口密度高(如比利時)的例子是不少的。同樣，也能舉出像人口總數(shù)多但密度低(如美國)和人口總數(shù)大且密度高(如印度)的例子。

看起來相比人口總數(shù)，人均社會服務成本更多的受人口密度的影響。低密度也許會使得學校班級的大小、醫(yī)院的大小不能最優(yōu)化，單位服務的管理成本更高。高密度人口也許導致更昂貴的醫(yī)療。但是這些都和大國或小國的規(guī)模經(jīng)濟或規(guī)模不經(jīng)濟是不相關的。如果再來看這些統(tǒng)計數(shù)據(jù)，這些標準服務的成本沒有顯示任何的相關性。表4展示了1953-1954年以下各國在教育和醫(yī)療等公共服務上的支出。

表4 1953—1954年教育、醫(yī)療、住房、社會保險等公共支出占GNP的比重

注：①數(shù)據(jù)來自馬丁和路易斯的文章。②百分比是以國家貨幣計算的支出占以國家價格和貨幣計算的GNP的比值。③社會保障包括所有社會和軍隊退休金、公共援助及各種社會保障金。

由表4可見瑞典、英國和新西蘭的國家支出中有較大部分是支付給醫(yī)療和教育，而美國支付的GNP比重只有這些國家的一半，而印度落后于其他國家很多。如果能把用于教育和醫(yī)療的私人支出和公共支出總和作比較，可能更能說明實際情況。但是1953—1954年的這些相關數(shù)據(jù)很難找到。吉伯和克拉維斯對1950年的情況作了這種比較。他們比較了這個領域的所有支出：包括私人的和公共的，用美國價格重新估值，用美元計算了購買力等價。他們的計算結果如表5所示。

表5 1950年在教育和醫(yī)療上私人和公共的實際總支出比較

由此可見，美國在教育和醫(yī)療方面的實際總花費比英國多出了50%，且比較貼切地反映了在實際人均總收入方面的差異。法國和意大利在教育方面的支出都比較高，但法國在醫(yī)療方面的支出占總收入的比重仍比較大，而意大利的份額就小得多了。是否由這些數(shù)據(jù)能得出任何與經(jīng)濟規(guī)模相關的結論，這是很值得懷疑的。但清楚的一點是，除了教師能力和研究機構質(zhì)量方面的差異沒有這么明顯，富裕的國家有能力而且也確實提供了更高標準的這些服務。

五、經(jīng)濟服務

經(jīng)濟服務可以是不同的形式。有些反映了政治政策和對某些特定行業(yè)的補貼，包括在農(nóng)業(yè)上面的支出，特別是農(nóng)業(yè)補貼。有些則反映了對某些裝備的需求，比如排水系統(tǒng)、灌溉系統(tǒng)、土地整理以及奇特公共工程等。很容易理解比如新西蘭、意大利、錫蘭和印度等有大的需求，而英國和瑞典則需求較小。

相比而言，對道路、交通服務和對工業(yè)、商業(yè)和采礦業(yè)的需求則統(tǒng)一得多。除了印度，低人均支出反映了低人均付稅能力，英國和美國在道路和交通方面的支出占GNP的比重比其他國家要小。對于英國而言，這也許是因為修建的干道比較少，但主要的原因還是其人均收入相對較高，而且都集中在一些小區(qū)域中。很難由在道路和交通方面的支出得出結論，認為大國的人均支出更具經(jīng)濟性。美國在道路花費上的人均成本和瑞典、新西蘭差不多，但是英國和法國的兩倍，是意大利的七倍，印度的九十倍。法國和意大利雖然人口數(shù)量差不多，但在道路上的人均實際支出是意大利的三倍。

表6 1953—1954年在經(jīng)濟服務方面的支出占GNP的比重

注：①數(shù)據(jù)來自馬丁和路易斯的文獻，已經(jīng)去除了經(jīng)濟服務中在住房方面的支出，而將之歸入社會服務。②其他經(jīng)濟服務包括勞工與合作項目。

有理由認為，小國考慮到其國防和自給自足，將在農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)補貼方面支出更多，以避免在戰(zhàn)爭時期出現(xiàn)供給困難。但是統(tǒng)計數(shù)據(jù)卻不支持這種論點。英國和新西蘭的GNP支出中最大份額是用于這個目標。但是法國，雖然人口數(shù)相近，有更大的農(nóng)業(yè)，卻是所有國家中在這方面支出最少的。瑞典、意大利、美國和牙買加的支出比重非常相近，但是各自的人口數(shù)卻相差很大。

工業(yè)、商業(yè)和采礦業(yè)的支出在GNP中的比重也許能更好地展示規(guī)模經(jīng)濟。美國的支出比重最小，英國次之(除去牙買加不怎么考慮這方面的發(fā)展)，法國和意大利有相對高得多的份額。瑞典和新西蘭，雖然是小國，有幾乎相同的比重，比法國和意大利要小得多。這些支出數(shù)據(jù)反映了自然資源用于工業(yè)和采礦業(yè)的多少，以及經(jīng)濟政策對這些活動的支持程度。由此可以認為這個領域是存在規(guī)模經(jīng)濟的，但是對整個國家的產(chǎn)出價值影響不大。

公共工程，包括排水系統(tǒng)、灌溉系統(tǒng)、水供給和土地整理，對大國而言理論上是有某種經(jīng)濟性的。比如整體都在一個國家里的河流系統(tǒng)，如果是在美國或法國，其開發(fā)的效率和系統(tǒng)性要比在印度的亞穆納河或恒河高，這兩條河的源頭不在印度國境之內(nèi)，但印度又非常依賴這兩條河。

這些統(tǒng)計數(shù)據(jù)不能證明存在規(guī)模經(jīng)濟。但是這些服務的規(guī)模經(jīng)濟是否能用支出來有效衡量也是很可疑的。一個更好或更有價值的排水系統(tǒng)或灌溉服務理論上并不是由其成本決定的，而是其對農(nóng)業(yè)和工業(yè)的效果決定的。

六、國防

現(xiàn)在來談談國防的成本。對于定義國防服務是否已經(jīng)達到一個可接受水平，這一點非常難判斷。不同的國家，因為有不同的人均收入，所以有非常不同的國防標準，或者有些還部分依靠其他國家提供。任何關于國家的規(guī)模和國防成本之間統(tǒng)計分析都幾乎是不可能的，唯一可能做的就是對國防成本設定一些潛在的決定因素。

首先，正如我們都知道的，如果我們把這些圖形，如圓、三角形或相似的圖像的尺寸變成雙倍，其周長也會變成雙倍，而面積變成四倍。因此如果兩個國家的人均面積相近，外形不是相差很大，且一個國家的人口數(shù)是另一個的四倍，其國家邊界只有另一個的兩倍，則人均邊界長度只有另一個的一半。因此，如果國防的成本和邊界的長度是成比例的，那么大國的人均國防是小國的一半。

第二，也從一個明顯的道理來說明。任何給定形狀的國家，其內(nèi)部和邊界的距離超過某個長度，比如直徑的四分之一長度的面積大小是固定的。這樣當我們考慮國防時，比較關注的是不需要考慮的面積，而不是邊界長度，而且國家越大，這種可以不考慮的面積越大，因此，從這個角度，國家越大，人均國防成本就越??；或者對于固定的人均國防成本，大國的國防就越好。

第三，如果兩個國家的人均收入相同，且其生產(chǎn)單位的平均面積相同，那么大國的生產(chǎn)單位數(shù)量更多，則如果某個生產(chǎn)單位遭到破壞，其在整個國家生產(chǎn)力的比重就會越小。因此大國的抗風險能力就要強于小國。然而，一個更大和更富有的國家，其財富來自于把資源集中到少數(shù)幾個效率較高的產(chǎn)業(yè)。如果是這種情況，這個富裕的大國也許會需要和小國同樣的甚至更多的人均國防成本。

小國相比大國，很可能更多地依靠對外貿(mào)易來獲得必需的食物和原材料。因此，有效的國防，即使在戰(zhàn)爭時期，也必須保證對外貿(mào)易的流動；海上或陸地交通的國防也是必須的。從這個方面看，小國相比大國更處于不利地位。

而且，有一點很少被強調(diào)，那就是很多國防問題產(chǎn)生是因為國家聯(lián)盟的支持幫助，在危險來臨時其相互是否靠得住。一個大國擁有的國防資源，要和其潛在敵人所擁有的國防資源相比較。其掌握的國防資源集中于自己的邊防，相比要把資源分散到各個不同區(qū)域，在一定程度上更能享受到資源的規(guī)模經(jīng)濟。

表7 1953—1954年國防支出占GNP的比重

注：以上數(shù)據(jù)是通過比較各國在國防上的支出占各國的GNP的比重，其中各國的GNP是以本國貨幣和產(chǎn)出為標準來衡量的。

最后，有理由認為國防支出也是存在規(guī)模經(jīng)濟的。首先，國防費用的很大一部分支出是用于研究和發(fā)展新武器的間接成本，因此人口數(shù)越多，越有優(yōu)勢。第二，在武器的制造方面，也是很大可能存在技術的規(guī)模經(jīng)濟的，而大國就比中等國家更有可能達到規(guī)模經(jīng)濟。有些同盟國家可能會把武器的研發(fā)和生產(chǎn)分工到不同的國家，但這種分工是否能產(chǎn)生和一個統(tǒng)一國家同樣的經(jīng)濟性，就很值得懷疑了。

如果由之前的研究來判斷國防支出，很清楚就會發(fā)現(xiàn)富裕國家，不論大小，其在國防上的支出都是要遠超過小國的。表7就展示了不同國家的國防支出占GNP比重相差很大。

然而，以上數(shù)據(jù)并沒有顯示出實際國防支出的差距在哪里。這種差距一方面是因為GNP中用于國防支出的份額的差異，但也有一部分是源自GNP本身的差異。表8將歐洲的國家中產(chǎn)出和美國具有可比性的國家列出，計算出其實際國防支出和實際人均國防支出。

表8 1952年的國防支出

注：①以上數(shù)據(jù)來自吉伯和克萊維斯的研究《國民產(chǎn)值和貨幣購買力的國際比較》。②為了對國防實際支出進行比較，所有的支出都是以美國價格為標準。③1950年，同樣這兩位作者計算了以美國價格為標準的國防支出占GNP的比重，所有的數(shù)據(jù)都要小一些：美國低53%，英國低78%，法國低82%，意大利低57%，而且美國的比重是這四個國家中最低的。

由表8可見，相比其他三個歐洲國家，美國的國民總收入要大很多，其國防支出的比重也要高許多，因此美國的實際國防支出是英國的七到八倍，法國的十二倍；其人均國防支出也是英國的兩倍。相比之前的分析，國防的有效標準的差距可能更大。

由此可見，大國在國防上的優(yōu)勢不能由大國和小國的相對支出來推斷。在目前看來，人均收入的差距主宰了一切，而且催生了不同的國防有效標準。然而，由之前的分析可以得出，大量的優(yōu)勢還是存在大國中。

七、 結論

對于初次嘗試研究政府運作的規(guī)模經(jīng)濟性，其結果在某種程度上是令人失望的。很清楚可以看出，如果我們只依賴統(tǒng)計數(shù)據(jù)，結果是沒有結論性的?？v觀政府的各項活動，各種服務的標準是如此不同，因此不可能得出結論說某一項政府服務，大國提供會更便宜。美國幾乎每個服務的人均成本都是最高的，但這是因為美國的人均收入是最高的，因此其服務的需求收入彈性相當高。在另一個極端，印度在各項政府服務方面的支出非常低，但這也是反映了印度的人均收入很低，而與其國家規(guī)模的公共服務的經(jīng)濟性沒有關系。

到目前為止，由之前的論述可以得出，相比中等國家或小國，大國運行社會服務有可能取得經(jīng)濟性，前提是人口密度足夠使地方單位，如學校、醫(yī)院、公司等能達到最優(yōu)規(guī)模。

為大規(guī)模人口提供經(jīng)濟服務也許比小規(guī)模人口更有優(yōu)勢。分析小國與外界的經(jīng)濟聯(lián)系比大國要困難，其對外界的依賴性更大，對外界的變化更敏感。如果大國和小國的服務標準相似，則其總支出亦不會比大國少很多，但因為人口不多，因此人均成本會更高。

行政管理和國防，這兩種服務有可能其規(guī)模經(jīng)濟會比較大。行政管理的經(jīng)濟性不是很確定，可能最多比GNP的1%多一些。更優(yōu)質(zhì)而低成本的國防顯然更有經(jīng)濟性，但統(tǒng)計數(shù)據(jù)無法顯示高級別的國防能帶來的回報。在實際中，國防支出反映的是支付不同標準的國防的能力，而不是追求標準的經(jīng)濟性，但有理由認為在國防領域是存在規(guī)模經(jīng)濟的。

如果我們把這個問題統(tǒng)一起來思考，對于大國而言，行政管理、提供公共服務和國防在規(guī)模經(jīng)濟上是有優(yōu)勢的，但是單獨來看國防，則優(yōu)勢不大。

附件：1953—1954年支出占GNP的比重