農(nóng)村土地征收中的公民參與困境及對(duì)策研究
——基于政策執(zhí)行過程模型的分析

苗曾志

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院，北京100070）

新型城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)是農(nóng)村土地的城鎮(zhèn)化?，F(xiàn)有存量的國(guó)有土地不能滿足城鄉(xiāng)開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需要，這意味著需要重新界定農(nóng)村土地物權(quán)以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村部分土地用途的轉(zhuǎn)變，即需要將農(nóng)村集體土地收歸國(guó)有后，再轉(zhuǎn)化為各類城鄉(xiāng)建設(shè)用地。農(nóng)村土地征收在性質(zhì)上是農(nóng)村土地的集體所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有權(quán)，在這一過程中，農(nóng)民失去他們賴以生存的物質(zhì)生產(chǎn)資料以及與其相聯(lián)系的一系列土地權(quán)益，成為游離于城鄉(xiāng)之間的特殊人群［1］。土地征收如果缺失合理的參與機(jī)制，農(nóng)民就無法有效地進(jìn)行利益的表達(dá)和權(quán)利的行使，再加上全國(guó)各地沒有統(tǒng)一的補(bǔ)償規(guī)定，某些地方的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明確、不細(xì)化，農(nóng)民利益受損的情況時(shí)有發(fā)生。

一、農(nóng)村土地征收中的公民參與現(xiàn)狀分析

（一） 案例介紹

河南省洛陽市伊濱區(qū)成立于2007年3月，現(xiàn)管轄5個(gè)鎮(zhèn)，106個(gè)行政村，總面積280平方公里，總?cè)丝?5.5萬，是未來10年洛陽城鎮(zhèn)化進(jìn)程的主要方向。自2010年以來，部分村鎮(zhèn)開始進(jìn)行土地征收和房屋拆遷，并且陸續(xù)轉(zhuǎn)移和安置。伊濱區(qū)L鎮(zhèn)W村共有18個(gè)村民組，1108戶，總?cè)丝?515，耕地面積195公頃。截至2017年，隨著新一批功能區(qū)的建成和交付，L鎮(zhèn)W村的土地征收與動(dòng)遷安置被提上日程。與其他鎮(zhèn)不同的是，L鎮(zhèn)W村從征地拆遷到安置工作僅僅用了3個(gè)月時(shí)間，并且曾在一天內(nèi)有132戶全部簽完協(xié)議。然而，當(dāng)?shù)卦诓疬w過后很多村民卻存在無處安置居住的困境，只能暫住臨時(shí)搭建的簡(jiǎn)易房或者借住在親戚家里。筆者通過調(diào)研觀察和訪談獲知，在2017年2月初村委會(huì)發(fā)布征地通知時(shí)，W村的村民曾到村委會(huì)詢問具體政策，但村委會(huì)以“政府文件是這樣說的，其他我們也不清楚，具體要看拆遷辦”回應(yīng)。后來有相當(dāng)部分村民因?yàn)椤安惶宄?，怕拆了之后出問題”，也認(rèn)為“土地補(bǔ)償不合理，拆遷安置不到位”，而自發(fā)組建2個(gè)“微信協(xié)商群”，每個(gè)群內(nèi)有500名左右村民，共計(jì)1000人左右，基本上每戶有1人作為代表入群。2017年4月微信群村民曾自籌款維護(hù)合法權(quán)益，從北京請(qǐng)來律師為W村村民舉辦有關(guān)征地拆遷知識(shí)與維權(quán)的講座。同時(shí)村民從前不久拆遷的村里獲知，本批動(dòng)遷安置的房源并不充足，因此，他們遲遲不愿搬遷。在此過程中，村委會(huì)曾開會(huì)宣傳征地拆遷政策，為達(dá)到良好宣傳效果和政策順利落實(shí)，給前來參會(huì)的村民代表發(fā)放一定參會(huì)獎(jiǎng)勵(lì)金。但村民的拆遷意愿依然不溫不火、熱情度不高。后來村委發(fā)布公告指出：“安置房挑選次序按照簽訂協(xié)議、房屋拆除的先后次序確定，并作為今后商業(yè)門面房、商住房、車位等的挑選次序，并可獲得一定獎(jiǎng)勵(lì)?！庇纱擞行┐迕竦牧?chǎng)開始發(fā)生動(dòng)搖，并陸陸續(xù)續(xù)同意拆遷，他們害怕別人都拆了，自家最后分不到房子住，因此，很多村民紛紛轉(zhuǎn)變態(tài)度簽訂協(xié)議。最終結(jié)果是目前W村中已有300多戶家庭簽訂協(xié)議拆除房屋，但是他們依然面臨無房可?。↙鎮(zhèn)W村前期規(guī)劃安置在九號(hào)小區(qū)，目前有部分動(dòng)遷家庭無奈同意搬至八號(hào)小區(qū)） 的困難。

（二） 案例思考

伊濱區(qū)L鎮(zhèn)W村的征地拆遷使得部分村民得到妥善安置，但也有部分村民感到自己的利益受損，甚至到洛陽市政府欲通過上訪進(jìn)行維權(quán)。如此現(xiàn)狀不得不令人思考：在雙方協(xié)商同意的基礎(chǔ)上，為什么還會(huì)出現(xiàn)這樣的局面？根源在于征地拆遷政策的執(zhí)行過程出現(xiàn)偏差、政府與公民的交流和互動(dòng)缺失、雙方間的信任與合作關(guān)系沒有形成，雙方并未達(dá)成真正一致的意見。在這個(gè)過程中公民參與沒有很好地發(fā)揮作用，甚至公民沒有真正地參與進(jìn)來。上述案例及相關(guān)類似案例反映出，我國(guó)農(nóng)村土地征收中的公民參與具有以下幾方面特征。

一是公民參與具有自發(fā)性、盲目性、滯后性的特點(diǎn)。自發(fā)性在于村民們具有一定的維權(quán)意識(shí)，但并沒有通過官方公布的正式途徑來參與，如來信來訪、信息公開、代表提議、聽證會(huì)等方式，而是通過民間協(xié)商自發(fā)組成非正式的松散群體，屬于自下而上的參與。盲目性在于村民們?cè)诰S權(quán)過程中，存在知識(shí)上的不足和信息上的匱乏，主要目的集中于征地拆遷后的安置與補(bǔ)償，具體要維護(hù)哪方面的權(quán)益則說不清楚。如邀請(qǐng)律師到當(dāng)?shù)亻_展講座，但效果并不理想，村民們依然不明白該通過哪種方式參與土地征收過程并維護(hù)權(quán)益。滯后性在于村民們的參與行為往往集中在事后階段，也就是說多為結(jié)果參與而非過程參與。政府在完成征地方案后征求各主管部門有關(guān)意見，在獲批之后即向失地農(nóng)民等利益相關(guān)者公示。此環(huán)節(jié)中，失地農(nóng)民所謂的參與，實(shí)質(zhì)僅僅是“被通知”，并未在方案制定過程中表達(dá)自己有關(guān)意見、維護(hù)自己權(quán)益，實(shí)現(xiàn)真正意義上的參與。

二是公民參與的范圍較小、程度較低，參與方式不合理。首先，從范圍上來講，村中個(gè)別有威望的年長(zhǎng)者能夠就征地公共事務(wù)進(jìn)行主動(dòng)參與，或者帶動(dòng)部分村民向政府咨詢關(guān)于征地政策方面的信息，但青壯年和婦女參與不足。其次，從參與程度來講，農(nóng)民在公共事務(wù)方面更傾向于“隨大流”的思維模式，主要的關(guān)注點(diǎn)在于補(bǔ)償數(shù)額、安置方案等直接利益問題，而對(duì)于土地征收政策的合理性與合法性問題、征地范圍、征地用途等則關(guān)注不足，權(quán)利意識(shí)和法治觀念并沒有得到重視和加強(qiáng)。再次，公民參與方式不合理。在土地征收前期公民參與流于表面化和形式化，而關(guān)于土地補(bǔ)償?shù)臓?zhēng)議多為事后補(bǔ)救式參與，參與的意義變成與政府的討價(jià)還價(jià)，試圖提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使自己能夠獲得稍微多些的補(bǔ)償［2］?？偟膩碚f目前我國(guó)土地征收中的公民參與是被動(dòng)的、象征性的、初級(jí)的，尚未達(dá)到積極的、實(shí)質(zhì)性的、深度的公民參與要求，僅僅是對(duì)政府部門起到輔助決策的作用，遠(yuǎn)沒有上升到城鎮(zhèn)規(guī)劃決策的高度［3］。

二、在農(nóng)村土地征收中公民參與的困境分析

本文嘗試以史密斯的政策執(zhí)行過程理論來分析公民參與的困境及其原因。史密斯在《政策執(zhí)行過程》中認(rèn)為，理想化的政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、環(huán)境因素為影響政策執(zhí)行過程的四個(gè)重大因素［4］。理想化政策包括政策的形式（法律或命令）、政策類型（分配性和再分配性的、公共規(guī)制性或自我規(guī)制性的）、政策范圍（淵源、社會(huì)支持度）、政策的社會(huì)形象（公眾看法） 等，執(zhí)行機(jī)構(gòu)包括結(jié)構(gòu)與人員、領(lǐng)導(dǎo)者方式與技巧、執(zhí)行者能力與信心等，目標(biāo)群體包括組織化或制度化的程度、接受領(lǐng)導(dǎo)的傳統(tǒng)、先前的政策經(jīng)驗(yàn)等，環(huán)境包括社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)的、文化和歷史的環(huán)境和特點(diǎn)及其綜合特質(zhì)，這些因素都會(huì)直接影響政策執(zhí)行的效果（見圖1）。

圖1 史密斯政策執(zhí)行過程模型

圖1描述了在政策執(zhí)行過程中這四個(gè)主要變量及其相互關(guān)聯(lián)對(duì)政策執(zhí)行效果的影響過程。史密斯將政策制定與政策執(zhí)行分成兩大相互作用的過程，提出在政策執(zhí)行中，政策執(zhí)行組織、政策目標(biāo)群體、理想化政策和政策環(huán)境這四者之間發(fā)生互動(dòng)，政策執(zhí)行的過程就是從四者互動(dòng)的緊張狀態(tài)經(jīng)過處理走向協(xié)調(diào)和平的狀態(tài)的過程，政策執(zhí)行的結(jié)果作為反饋再輸入到政策制定過程。史密斯用“處理”一詞來表示對(duì)政策執(zhí)行中各組成要素內(nèi)部及彼此間的緊張、壓力和沖突等關(guān)系的反應(yīng)。在土地征收政策推行過程中，這些互動(dòng)的關(guān)系同樣存在。

（一）政策本身的理想化程度對(duì)公民參與產(chǎn)生影響

農(nóng)村土地征收與房屋拆遷政策是伴隨我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程而逐步實(shí)施的，其具有理論上的必然性和現(xiàn)實(shí)中的必要性。從本質(zhì)上來講，征地拆遷是基于公共利益而作出的長(zhǎng)期規(guī)劃，然而我國(guó)法律中對(duì)于“公共利益”的概念界定尚未明確。目前我國(guó)《憲法》及《土地管理法》規(guī)定了政府為了公共利益需要，有權(quán)征收集體農(nóng)用或建設(shè)用地，但是這幾部法律都沒有對(duì)公共利益內(nèi)容范圍明確界定。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近年來政府為了城市擴(kuò)建及工業(yè)引進(jìn)所展開的大幅度征地拆遷行為，許多地方違反了《土地管理法》有關(guān)征地程序的規(guī)定，未批先用、強(qiáng)征、暴力拆遷現(xiàn)象頻發(fā)?！锻恋毓芾矸ā返谒氖臈l、第四十五條、第四十六條規(guī)定的關(guān)于國(guó)家征收農(nóng)用地的認(rèn)定及審批程序中并沒有將公共利益界定納入和明確在審批程序中。在實(shí)際操作中，大部分國(guó)土人員只是按土地利用規(guī)劃執(zhí)行征地上報(bào)工作，而沒有征求農(nóng)民意見。此外，我國(guó)政策規(guī)定，我國(guó)土地征收的補(bǔ)償措施由地方依據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r制定，借此地方對(duì)征地補(bǔ)償?shù)木唧w規(guī)定有了一定自主權(quán)，但又沒有具體的衡量標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致政策推行面臨著合法性拷問。在一定程度上，這為公民的不合理參與提供了道義上的合理性和輿論上的同情心。

（二） 制度平臺(tái)缺失等環(huán)境因素對(duì)公民參與造成阻礙

一是缺乏明確的利益表達(dá)途徑。我國(guó)《土地管理法》第四十八條規(guī)定：“在征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)發(fā)布公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見?！边@個(gè)條款本身意味著，農(nóng)民并沒有參與征地協(xié)商的權(quán)利，對(duì)于土地所有權(quán)的變更也無權(quán)過問。公民雖然在方案確定后可以行使部分權(quán)利，但在方案制定時(shí)卻處于弱勢(shì)地位，既不能知情，也不能協(xié)商，只能聽任政策自上而下傳達(dá)［5］。再者，法律中對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)集體組織和農(nóng)民通過何種途徑何種方式表達(dá)自己的意見未作進(jìn)一步的說明，也導(dǎo)致了實(shí)際操作中地方政府對(duì)此環(huán)節(jié)無意忽略或有意回避。農(nóng)村土地歸集體所有，而農(nóng)民正是這個(gè)集體的組成者，理應(yīng)知曉土地所有權(quán)的變更，也應(yīng)參與征地方案的制定與修改，作為利益相關(guān)者在事關(guān)征地的談判中應(yīng)該有表達(dá)話語的空間，地方政府不應(yīng)該反客為主。至少在征地審批前后，土地權(quán)利人應(yīng)該有參與談判和表達(dá)意見的機(jī)會(huì)，或有申請(qǐng)聽證的權(quán)利。

二是缺乏有效的權(quán)利救濟(jì)方式。土地是農(nóng)民最重要的物質(zhì)生產(chǎn)資料，失去土地意味著對(duì)農(nóng)民最大權(quán)益的剝離。根據(jù)現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)的規(guī)定，土地權(quán)利人對(duì)征地補(bǔ)償方案有異議的，其救濟(jì)途徑是先由縣級(jí)以上人民政府協(xié)調(diào)處理，協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征地的人民政府裁決，對(duì)裁決不服再申請(qǐng)復(fù)議或訴訟。然而這個(gè)規(guī)定與《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》存在矛盾，因?yàn)榘凑者@兩部法律規(guī)定，權(quán)利人可以直接提起復(fù)議或訴訟而不是必須先經(jīng)由縣政府協(xié)調(diào)。兩種救濟(jì)方式的規(guī)定不一致，根本原因是現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)對(duì)征地補(bǔ)償安置行為的定性模糊，即究竟是行政行為還是民事行為，這決定著補(bǔ)償安置爭(zhēng)議是屬于行政爭(zhēng)議還是民事爭(zhēng)議。法律制度的不完善和在實(shí)踐操作中的失范，造成公民訴求在實(shí)際參與中頻頻受阻，導(dǎo)致村民對(duì)于征地的不合作態(tài)度。

三是傳統(tǒng)官本位政治文化尚存。傳統(tǒng)官本位政治文化環(huán)境導(dǎo)致公民主體意識(shí)的缺失。成功的政策執(zhí)行有賴于政策執(zhí)行者與政策影響者之間的相互調(diào)適，這個(gè)過程并非傳統(tǒng)的“上令下行”的單向信息流程，而是一個(gè)雙向的信息交流過程，政策執(zhí)行者與政策接受者雙方在相互調(diào)適過程中處于平等的地位。但就我國(guó)的實(shí)際情況來看，我國(guó)的土地征收政策執(zhí)行模式還是傳統(tǒng)“上令下行”的模式，政府出臺(tái)政策，公民被動(dòng)拆遷，缺乏雙向的信息交流，政府與公民雙方也不處于平等地位，公民被動(dòng)地接受政策給自己帶來的效果。公民的需求無法及時(shí)傳達(dá)給地方政府，地方政府的政策意圖也不能有效地傳達(dá)給公民，使政策執(zhí)行的效果大打折扣。

（三） 執(zhí)行機(jī)構(gòu)的不稱職對(duì)公民參與有抑制作用

一是政策執(zhí)行者也有自利的天性。根據(jù)公共選擇理論，行政主體是自利的，以理性的效用最大化為目標(biāo)的，常常會(huì)把政策制定與執(zhí)行權(quán)變成謀取自身利益的工具。行政主體在執(zhí)行公共政策過程中為了尋租需要，會(huì)在公民參與的路徑中設(shè)置障礙，壟斷行政過程，謀取自身利益。同時(shí)，在實(shí)際的公共參與實(shí)踐中，公民參與卻不一定代表著公共利益。參與者經(jīng)常代表的是現(xiàn)存組織群體，表達(dá)著他們的特殊利益，而不是公民的普遍利益。公民參與政策過程，也存在以理性的“經(jīng)濟(jì)人”為出發(fā)點(diǎn)、追求自身利益最大化的現(xiàn)象。在政策過程中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)公共利益與私人利益、團(tuán)體利益之間的矛盾。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，有些基層政府或村集體組織因征地拆遷而優(yōu)先獲得補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)，而有些家庭則因此造成經(jīng)濟(jì)損失。這種不公平感會(huì)使農(nóng)民對(duì)征地拆遷政策產(chǎn)生抵觸情緒，不利于土地征收政策的執(zhí)行。因此，基層政府要自覺約束行政行為，對(duì)于政府牽頭的征地項(xiàng)目一定要慎之又慎，還要明確補(bǔ)償機(jī)制，確保農(nóng)民權(quán)益不受損害。

二是地方政府的征地程序不規(guī)范。我國(guó)雖然有相關(guān)的土地征收法律規(guī)定，但是大多是對(duì)于國(guó)家層面的整體情況而言，在農(nóng)村具體可操作性不強(qiáng)。由于各地農(nóng)村的實(shí)際情況不同，存在人口、地域、風(fēng)俗、民情等方面的差異，這就造成基層政府在土地征收的具體執(zhí)行過程中具有一定的彈性空間，這樣一來雖然有助于地方根據(jù)具體情況靈活掌握和國(guó)家政策法規(guī)的統(tǒng)一，但是又可能會(huì)出現(xiàn)基層政府權(quán)力使用過度的情況。一方面，各級(jí)政府利用市場(chǎng)主體的身份用行政強(qiáng)制手段限制農(nóng)村集體土地所有者與直接征地企業(yè)的聯(lián)系，并未嚴(yán)格依照法律規(guī)定的征地程序進(jìn)行土地征收，不利于土地征收政策的順利實(shí)施。另一方面，政府假借合法征地興建新型社區(qū)的名義進(jìn)行非法占地和轉(zhuǎn)讓，在沒有得到農(nóng)村集體所有者同意的情況下擅自不按征收審批程序自主征收和非法轉(zhuǎn)讓，損害了農(nóng)民的土地權(quán)益。

三是省級(jí)政府的監(jiān)督管理不到位。完成整個(gè)征地審批最多的涉及縣、市、省、中央四級(jí)政府及相關(guān)職能部門，包括發(fā)展改革、國(guó)土資源、城市規(guī)劃、環(huán)保、林業(yè)等行業(yè)主管部門。在相關(guān)文件逐級(jí)上報(bào)審查時(shí)，各級(jí)政府間及相關(guān)職能部門審查重點(diǎn)未嚴(yán)格區(qū)分、審查責(zé)任未分清，由此對(duì)同一報(bào)件材料重復(fù)審查或漏審的情況大量存在。對(duì)于地方政府的征地程序以及用地單位的土地使用情況缺乏有效監(jiān)管，土地未能嚴(yán)格依照法律規(guī)定的程序和條件進(jìn)行征收，且不能保障失地農(nóng)民的知情權(quán)協(xié)商權(quán)以及相關(guān)利益訴求，甚至很多已經(jīng)被征收的土地，往往沒有法律批文或者沒有后期完善的使用方向。文件即使被重新審查和批復(fù)，也常是以事后補(bǔ)辦手續(xù)為解決辦法，使政府最終實(shí)現(xiàn)征地占地的“合法化”［6］。除了征地審批之外，省級(jí)政府對(duì)于基層政府的征地行為也缺乏有力的后續(xù)監(jiān)督，在審批之后就任其自行處理，對(duì)于基層政府是否依照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行征地則不聞不問，既缺乏有效的審查機(jī)制，也缺乏相應(yīng)的糾改措施，導(dǎo)致公民參與嚴(yán)重缺失。

（四） 目標(biāo)群體的能力不足是公民參與困境的重要原因

一是公民普遍偏低的文化程度制約其參與能力。一般來說，公民受教育程度愈高，對(duì)民主的要求就愈強(qiáng)烈。有學(xué)者通過對(duì)文化程度與公共政策關(guān)注度之間的線性關(guān)系進(jìn)行實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)“學(xué)歷與關(guān)注度之間存在著高度正相關(guān)關(guān)系”［7］。由本文案例也可以看出，公民由于知識(shí)與信息方面的不足，在進(jìn)行實(shí)際參與的過程中存在方式不合理、目標(biāo)不明確等問題。本次對(duì)W村的調(diào)查顯示，所調(diào)研的大多數(shù)農(nóng)村村民受教育程度在初中及以下，具有高中以上程度的相對(duì)很少。雖然大多數(shù)村民的子女受教育水平已有提高，但其子女卻并不是參與的主體。老年作為參與主體，由于對(duì)于征地拆遷政策和知識(shí)的匱乏，其參與過程并不順利。

二是在地租理論視角下公民參與可以說是利益選擇。地租是土地所有權(quán)的表現(xiàn)形式。馬克思的地租理論將地租分為絕對(duì)地租和級(jí)差地租。絕對(duì)地租是在土地私有制存在的條件下農(nóng)民租種土地，不論租種地的好壞都必須交納的地租，是資本主義地租的一種形式。我國(guó)的土地所有權(quán)雖然不歸農(nóng)民所有，但土地的使用權(quán)在農(nóng)民手上。農(nóng)民將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人，如果農(nóng)民不能獲取相應(yīng)的報(bào)酬，就是政府對(duì)農(nóng)民土地使用權(quán)的否定。在絕對(duì)地租存在的前提下，獲得地租收益是農(nóng)民轉(zhuǎn)出土地的利益選擇，是農(nóng)民轉(zhuǎn)出土地最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)。但是從調(diào)查結(jié)果來看，土地征收后轉(zhuǎn)給承包商的價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出征地補(bǔ)償價(jià)格，其中的差價(jià)被農(nóng)戶認(rèn)為是利益損失。農(nóng)村土地征收的收益水平較低會(huì)影響農(nóng)民轉(zhuǎn)出土地的積極性，一部分農(nóng)民寧可選擇拋荒也不愿意讓土地被征收，這嚴(yán)重影響了土地征收政策的執(zhí)行。

三是農(nóng)民安土重遷的傳統(tǒng)思想影響。雖然按照政策規(guī)定，土地征收必須建立在農(nóng)戶自愿的基礎(chǔ)上，但在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)由于受傳統(tǒng)文化的影響，大部分農(nóng)民戀土情結(jié)較重，將土地作為最終的養(yǎng)老保障，除非不得已，是不愿意轉(zhuǎn)出土地的。并且在對(duì)土地征收尤其是房屋拆遷的看法上，農(nóng)民與縣級(jí)政府執(zhí)行機(jī)關(guān)難以達(dá)成共識(shí)。在很大程度上，縣級(jí)政府執(zhí)行機(jī)關(guān)部分官員希望推進(jìn)土地征收，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，完成自己的政績(jī)。而對(duì)農(nóng)民來說，他們考慮得最多的因素是養(yǎng)老保障、勞動(dòng)力因素和提高經(jīng)濟(jì)收益。由于出發(fā)點(diǎn)不同，農(nóng)民與政府兩者在短時(shí)間內(nèi)難以達(dá)成共識(shí)。這為部分地區(qū)土地征收埋下了隱患。

三、在農(nóng)村土地征收中公民參與的對(duì)策建議

（一）在征地政策中明確厘定公共利益

對(duì)公共利益的界定是征地拆遷工作的必要環(huán)節(jié)，但這個(gè)環(huán)節(jié)往往存在的一些漏洞，使征地拆遷過程背離公共性，導(dǎo)致公共利益、商業(yè)利益不分，事實(shí)上為部分人員的腐敗行為提供了沃土，也為群體性事件的發(fā)生埋下了隱患。因此，明確界定公共利益要做到以下幾點(diǎn)。第一，界定主體要多元化，不能只依靠政府部門來界定，要積極培育具有專業(yè)性、權(quán)威性的第三方機(jī)構(gòu)，對(duì)政府的公共利益界定內(nèi)容進(jìn)行核查，同時(shí)要將實(shí)施主體、被拆遷人也納入到界定主體中，在界定公共利益時(shí)充分考慮各方面因素，滿足更多人的合法利益訴求。第二，公共利益內(nèi)容界定要依照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，減少政府利用公共利益界定來謀取利益的空間，同時(shí)要根據(jù)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、人口構(gòu)成、城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局等具體情況，不斷豐富和細(xì)化公共利益界定內(nèi)容，使內(nèi)容與實(shí)際操作很好地銜接起來。定義內(nèi)容不宜過于細(xì)化或過寬。內(nèi)容過寬往往會(huì)使限定有一定的困難，讓一些基層政府、被拆遷人或者開發(fā)商利用漏洞做出擦邊行為；而內(nèi)容過窄，會(huì)極大地束縛政府相關(guān)部門的行動(dòng)。第三，在總結(jié)國(guó)外地區(qū)在公共利益界定方面的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，將拆遷工作與本地區(qū)的實(shí)際情況相結(jié)合。

（二） 提高執(zhí)行機(jī)關(guān)的職業(yè)素質(zhì)及依法辦事能力

黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)各級(jí)政府以及行政人員提出了明確的總要求，要在實(shí)際工作中轉(zhuǎn)思想、轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)。征地拆遷過程真正考驗(yàn)著政府辦事人員的思想觀念、工作作風(fēng)。因此，行政人員應(yīng)該在以下方面加強(qiáng)自身素質(zhì)：在思想觀念上，應(yīng)堅(jiān)持“民本位”思想，不斷提高自己的服務(wù)意識(shí)，真正站在群眾的角度想問題。在行為方式上，要堅(jiān)持“空談?wù)`國(guó)，實(shí)干興邦”的務(wù)實(shí)求真精神，遇到事不推脫、不敷衍，為群眾辦實(shí)事。在征地拆遷過程中，要換位思考，真正體會(huì)相關(guān)人員的處境，為辦事群眾簡(jiǎn)化不必要的程序，為其細(xì)心解讀相關(guān)法律政策以及辦事流程，維護(hù)被拆遷人的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)以及監(jiān)督權(quán)，充分聽取群眾意見，采納群眾合理意見，保護(hù)群眾對(duì)政府與行政人員監(jiān)督；堅(jiān)持依法行政，杜絕在征地拆遷過程中隨意改動(dòng)政策、變通法律的行為，不得法外隨意設(shè)定權(quán)力，應(yīng)該依照各級(jí)政府的權(quán)力清單辦事，對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)進(jìn)行細(xì)化。

（三）拓寬公民參與途徑，營(yíng)造良好制度環(huán)境

官本位的文化環(huán)境已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前公共治理的要求。征地拆遷工作涉及被拆遷人的切身利益，被拆遷人理應(yīng)參與到征地拆遷過程的各個(gè)環(huán)節(jié)。區(qū)級(jí)政府應(yīng)該為被拆遷人創(chuàng)造法律、制度環(huán)境，拓寬公民的參與途徑。首先，要保障被拆遷人的知情權(quán)，在征地拆遷的各個(gè)階段，都應(yīng)該在社區(qū)或者村委會(huì)告示牌上張貼相關(guān)政策文件，包括征地拆遷的必要性和合理性、各級(jí)政府對(duì)補(bǔ)償款發(fā)放的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定、后期安置以及民生安排等內(nèi)容，并定期由政府相關(guān)部門派出工作人員為被拆遷人解讀相關(guān)文件，爭(zhēng)取其對(duì)政府征地拆遷行為的理解與支持。其次，保障被拆遷人的表達(dá)權(quán)。區(qū)級(jí)政府應(yīng)該開通區(qū)長(zhǎng)信箱或者專項(xiàng)信箱，及時(shí)回復(fù)被拆遷人的問題。在解答公民關(guān)切的問題時(shí)，杜絕太官腔，要正確地理解群眾的需要，解決問題的方法切實(shí)可行，把話說到群眾的心坎里。同時(shí)應(yīng)建立聽證制度，并將聽證會(huì)貫穿于征地拆遷工作的各個(gè)環(huán)節(jié)中，聽取群眾的意見，按照群眾的意見對(duì)相關(guān)文件進(jìn)行修改，真正地滿足群眾訴求。最后，保障被拆遷人的監(jiān)督權(quán)。公民監(jiān)督作為社會(huì)監(jiān)督的重要組成部分，具有廣泛性真實(shí)性的特點(diǎn)，是一股不容忽視的力量。群眾應(yīng)該及時(shí)檢舉相關(guān)部門的失范行為，與行政監(jiān)督、司法監(jiān)督形成合力，共同維護(hù)自身的合法權(quán)益。

（四） 加強(qiáng)公民參與能力培育，提高農(nóng)民組織化程度

首先，農(nóng)民的參與能力不足，存在著政策法律相關(guān)知識(shí)匱乏的問題，這就需要政府進(jìn)行教育和引導(dǎo)。在日常行政中尤其是在土地征收的公共政策施行時(shí)，做好政策參與的引導(dǎo)工作，普及公民參與的途徑方式，促進(jìn)政策有序運(yùn)行。其次，農(nóng)民的組織化程度不高，在向政府進(jìn)行利益表達(dá)時(shí)缺乏合力，嚴(yán)重影響了農(nóng)民在土地征收中各種合法利益的獲得。提高農(nóng)民的組織化程度，關(guān)鍵是成立能代表農(nóng)民利益的民間組織。亨廷頓認(rèn)為，組織是通往政治權(quán)力之路，是穩(wěn)定的基礎(chǔ)，也是政治自由的前提［8］。保障農(nóng)民在土地征收中的合法權(quán)利，可以嘗試成立農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)，發(fā)揮農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)組織的凝聚力、號(hào)召力以及強(qiáng)有力的影響功能，并將其作為農(nóng)民學(xué)習(xí)政策法規(guī)、培養(yǎng)參與能力的平臺(tái)。最后，公民參與不僅僅代表著個(gè)人的行為，也體現(xiàn)著公民意識(shí)和公共精神，其背后意味著由村民到公民的角色轉(zhuǎn)變。在征地政策的制定和實(shí)施中，要讓公民樹立起“我們的城鎮(zhèn)規(guī)劃”的觀念而關(guān)注征地拆遷，更深入地理解政策的內(nèi)涵。為有效提升公民素質(zhì)，應(yīng)該采取公示、座談會(huì)、新聞訪談等多種形式進(jìn)行引導(dǎo)、宣傳和普及征地拆遷的基本政策、過程、作用等。這既能讓公民認(rèn)識(shí)到征地拆遷的實(shí)質(zhì)，又能使公民自身掌握發(fā)表觀點(diǎn)看法的基本技能，更好地參與到征地拆遷的決策和評(píng)議中，進(jìn)而形成公民參與的濃厚氛圍，切實(shí)提高公民參與土地征收政策過程的能力和水平。