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    個稅改革邁出實質(zhì)性步伐 堅持綜合與分類相結(jié)合的改革方向

    2018-09-13 03:16:28王海蘊
    財經(jīng)界·上旬刊 2018年8期
    關(guān)鍵詞:賈康起征點征管

    王海蘊

    6月19日,《中華人民共和國個人所得稅法修正案(草案)》(以下簡稱草案)提請十三屆全國人大常委會第三次會議審議。作為直接對個人征收的稅種,個人所得稅改革的一舉一動都受到社會廣泛關(guān)注。在中國國際經(jīng)濟交流中心第108期經(jīng)濟每月談上,中國國際經(jīng)濟交流中心學(xué)術(shù)委員會副主任劉克崮、華夏新供給經(jīng)濟學(xué)研究院首席經(jīng)濟學(xué)家賈康、中國法學(xué)會財稅法學(xué)研究會副會長劉佐及中國財政科學(xué)研究院研究員孫鋼等財稅專家對草案進行了深入討論。

    劉克崮指出,相比前幾次個稅改革,此次改革內(nèi)容更加豐富,力度更大,更富有改革精神,實質(zhì)性地啟動了綜合加分類的制度改革,可以使個稅更加豐富、更加公平,并初步實現(xiàn)納稅人普遍降負。

    賈康表示,個人所得稅是社會熱議多年、各方高度關(guān)注的一項改革,是中國帶有改革攻堅性質(zhì)的直接稅改中的重頭戲。盡管目前還不好推測管理部門怎么權(quán)衡和排序問題,但總體可以肯定此次稅改符合中央戰(zhàn)略層面關(guān)于財稅配套改革部署。

    高度認可的同時也有很多建議和期待。比如,個稅的功能地位和改革方向應(yīng)該更加清晰,征管能否適應(yīng)現(xiàn)在的改革形式等問題。劉克崮認為,如果不研究清楚這些問題,老圍繞著起征點可能是反向的,同時應(yīng)該完善數(shù)據(jù)系統(tǒng),進行充分的信息收集和法律授權(quán)。

    進展來之不易

    個人所得稅的功能作用,在于為政府履職籌集必要財力的同時,實行對社會成員收入的再分配調(diào)節(jié),適當減少收入差距。從一般國際經(jīng)驗看,個人所得稅的稅制模式可大體分為三種:分類所得稅制、綜合所得稅制以及綜合與分類相結(jié)合的所得稅制。

    我國現(xiàn)行個稅模式是分類所得稅制,即根據(jù)不同的所得類型,適用不同的征收辦法,各項所得分別對應(yīng)不同的稅率、扣除額和稅收優(yōu)惠等。其特點是征管分門別類,特別是我國對工資薪金收入實行單位代扣代繳制度,征稅成本低,保障政府收入效果好。

    但是,隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和人民收入水平提高,其缺點也日益明顯,其一就是不利于體現(xiàn)稅負公平原則,使個稅再分配調(diào)節(jié)作用難以發(fā)揮。

    我們注意到,草案中把原來的11類里的一部分勞動性收入,明確提出實行綜合的征收,具體提到的是工資薪金、勞務(wù)報酬、稿酬和特許權(quán)使用費,把這四個合在一起定為綜合所得概念,要使用統(tǒng)一的超額累進稅率調(diào)節(jié)。相應(yīng)地,居民個人納稅的節(jié)奏或者是具體的納稅步驟,就不用按照月來掌握,而是按年合并來計算個人所得稅,非居民還是按月或者是按次分項計算。

    賈康指出,這可以說是在綜合與分類框架之下給出的一種具體設(shè)計,一旦審批通過,就意味著,探索多年的綜合與分類稅制改革邁出了實質(zhì)性步伐。

    另一值得關(guān)注的實質(zhì)性進展是,草案明確了納稅人概念。國際上來看,納稅人通常包括居民個人和非居民個人兩類概念。

    “明確概念,是建立現(xiàn)代個人所得稅制的要素,也可以理解為是擴大了我國的稅收管轄權(quán)?!辟Z康說,在中國本土居住的外國人,原來是住滿一年,草案提出“只要居住滿183天,就要成為非居民納稅人”。

    草案中還有一個很重要的調(diào)整,雖然按照現(xiàn)在的說明,對于經(jīng)營所得的五級超額累進稅率的設(shè)計不變,但最高檔稅率集聚下限卻由原來的十萬元提到50萬元,明顯降低了個體工商戶和承包經(jīng)營者的實際稅負。此外,草案還增加了反避稅條款,這也有利于增加個稅的依法管理。

    增加專項扣除推動公平征稅

    個稅起征點尤其得到強烈關(guān)注,草案說明里的表述叫“基本減除費用標準和綜合所得合在一起”的方案,把起征點定為每月5000元,等于每年6萬元。

    賈康對此指出,“這一方案和稅率調(diào)整措施合在一起,十分有利于降低中等收入以下收入群體的實際稅負。也許還會適當提高,但不宜一下提到1萬元以上。按照現(xiàn)代國家發(fā)展現(xiàn)代稅制的趨向,中國要推進現(xiàn)代化,必須謹慎處理數(shù)量邊界。如果提到1萬元,邊緣化特征會非常明顯?!?/p>

    劉克崮也認為,應(yīng)淡化起征點,用好專項扣除,不要一改革就去調(diào),要想明白調(diào)的目的是什么。

    他指出,要普遍納稅,還要普遍輕負,不要重,只有少數(shù)人重。還要逐漸的大綜合,綜合算才公平。“一個人吃飽喝足全家都沒事,和一家有老有小同樣的征稅,極不公平。對真正困難的人應(yīng)采用養(yǎng)老金、社保、救助等其它方式來解決,個稅里要用好專項扣除?!?/p>

    對于起征點能不能設(shè)定為一個自動調(diào)節(jié)機制和物價掛鉤的建議,賈康認為這是一個可以考慮的趨向?!笆聦嵣?,個稅起征點與物價掛鉤也有國際經(jīng)驗,可以回應(yīng)社會訴求,也不會出現(xiàn)太大偏差的選項?!?/p>

    至于“各個地方應(yīng)該實現(xiàn)不同的起征點”的觀點,賈康表示,個人所得稅面對的調(diào)節(jié)對象是勞動力或者是人力資本,應(yīng)按照市場經(jīng)濟包括中國特色社會主義市場經(jīng)濟內(nèi)在規(guī)律的要求,而不是設(shè)置稅收壁壘來征收。而且,當前自主擇業(yè)流動性強,跨行政區(qū)幾率大大增加,地區(qū)稅收壁壘會影響人力資源要素流動市場調(diào)節(jié)機制,增加具體執(zhí)行的難度。

    對于個稅改革中的增加專項扣除,賈康表示,這是值得肯定的。他表示,增加對于子女教育、繼續(xù)教育支出、大病醫(yī)療支出、住房貸款利息支出、住房租金等專項扣除被社會熱議多年,有認知基礎(chǔ),也符合國際慣例。在他看來,個稅增加的專項扣除一旦實行會明顯提高個稅調(diào)節(jié)的差異化針對性和負擔合理化的水平,是有利于稅制追求實質(zhì)公平的。

    優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)還需具體設(shè)計

    相比于起征點,不少人更加關(guān)注稅率的問題,這也是草案中除起征點及5項專項附加扣除之外的另一大亮點。

    草案中,上述四項收入的綜合所得稅率也有了大幅調(diào)整。此次綜合所得稅率以現(xiàn)行工資、薪金所得稅率(3%至45%的7級超額累進稅率)為基礎(chǔ),將按月計算應(yīng)納稅所得額調(diào)整為按年計算,并優(yōu)化調(diào)整部分稅率的級距,其中3%、10%、20%三檔低稅率的級距明顯擴大。

    通過調(diào)整稅率的集聚,不光是中低收入者的稅負下降,高收入人的稅負也會下降。劉佐建議,能否進一步優(yōu)化稅率。比如,現(xiàn)在七檔稅率,能否減到3%、10%、20%、30%、40%五檔?

    賈康則認為,怎么優(yōu)化調(diào)整稅率結(jié)構(gòu)體現(xiàn)在具體的設(shè)計上。他認為,由于前面有4個集聚的適用稅率和實際稅負下降,跟著的最高邊際稅率達到后面三個臺階,如果只是工薪收入方面的稅負,也會跟著有所下降。但如果考慮了其它收入后的綜合集成,情況就得專門分析。

    比如原來在稿酬和勞務(wù)方面,占個人和家庭總收入比重比較大的納稅人,其實際稅負有可能明顯上升,因為,雖然工薪收入跟著前面的調(diào)整可能稅負降低了,但稿酬的取得可能是多年的努力形成了著作,在一個特定的時間表現(xiàn)出來一大筆收入,這筆收入綜合集成后,實際稅負肯定高于原來14%的納稅稅率。

    講課等勞務(wù)收入也是如此。如果一年都集中在一起,原來的比率稅率應(yīng)該是勞務(wù)收入20%,只要邊際稅率高于20%,這類納稅人的稅負就上升。賈康說,這類人群主要涉及到一部分高級專家、知識分子。

    征管細節(jié)有待完善

    個稅綜合計征后,無疑將改變個稅征管模式。

    個稅綜合稅制改革,先行綜合的是四類勞動性所得,包括工資薪金所得、勞務(wù)報酬所得、稿酬所得、特許權(quán)使用費所得。孫鋼認為,個稅綜合計征后,再加上稅率集聚的調(diào)整,到各種扣除和附加扣除的體現(xiàn),無疑會帶來技術(shù)、征管方面的難題?;蛘哒f,我們的征管怎么能夠適應(yīng)現(xiàn)在的改革,對稅務(wù)部門將是一個不小的考驗。

    比如,實行綜合征收為主后,還有一些專項扣除、附加扣除。在這種情況下,納稅人要不要調(diào)整?現(xiàn)在是按照個人,實行綜合征收的情況下是不是可以允許夫婦聯(lián)合申報,或者按照家庭申報?

    劉佐認為這個問題值得研究。因為每個家庭成員的收支情況是不一樣的,但要考慮到家庭成員收支的差異和稅負的公平,這是基本原則。不要因為申報方式的不同,造成稅負的高低有差異。也就是說,不要因為家庭人口多少造成稅負的差異,避免稅負不公平。

    再以稿酬為例,過去是按照標準發(fā)你多少錢,你夠標準扣一部分稅,把剩下的錢發(fā)給你?,F(xiàn)在雜志社、出版社給你發(fā)稿費的時候怎么發(fā),按什么標準扣?

    具體到增加附加扣除,扣除的標準怎么設(shè)定?扣除在什么環(huán)節(jié)進行,是在工作單位還是年底申報的時候?扣除需要提交什么樣的憑證?這將涉及到很多很復(fù)雜的問題,而且扣除項目越多,可能會產(chǎn)生各種新的不公平或者不合理,各種糾紛也會多。

    另外,現(xiàn)在按照新的辦法是按年計稅、按月預(yù)繳。對綜合所得而言,代扣代繳義務(wù)人可能不是同一主體,這樣一來,如何代繳又是新的問題。

    這些問題顯然都需要認真研究。孫剛表示,“關(guān)于征管的內(nèi)容,很多具體標準不是放在個人所得稅法上,而是放在實施條例的修訂上?;叵肫髽I(yè)所得稅的兩法合并,2007年3月16日通過合并,但是實施條例一直到2007年12月中旬才推出來。為什么?方方面面需要不斷地征求意見修改,個稅更為復(fù)雜。”

    劉克崮提出,要嚴格政管,要有完善的數(shù)據(jù)系統(tǒng)。還應(yīng)該建設(shè)現(xiàn)代化的全國大集中式的稅收信息數(shù)據(jù)系統(tǒng),要實現(xiàn)信息的充分收集和部門間的分享及征管的法律授權(quán)。

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