水庫(kù)移民后期扶持資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作的思考

吳婉奇 楊濤 吳飛飛

[提 要]水庫(kù)移民后期扶持工作的關(guān)鍵在于后期扶持資金合理分配和高效使用。2017年6月，水利部水庫(kù)移民開發(fā)局下發(fā)了《關(guān)于開展2016年度大中型水庫(kù)移民后期扶持資金績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作的通知》，要求各省開展本行政區(qū)域內(nèi)2016年度水庫(kù)移民后期扶持資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作，績(jī)效評(píng)價(jià)作為后期扶持資金使用管理及監(jiān)督考核首次得以應(yīng)用。開展該項(xiàng)工作對(duì)規(guī)范和加強(qiáng)大中型水庫(kù)移民后期扶持資金使用管理，建立健全相關(guān)激勵(lì)約束機(jī)制，提高資金使用效益，具有重要深遠(yuǎn)的意義。由于該項(xiàng)工作尚處于試點(diǎn)階段，還存在較多需要研究和補(bǔ)充完善的地方，通過參加河南省水庫(kù)移民后期扶持資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作及相關(guān)調(diào)研，對(duì)該項(xiàng)工作粗談看法。

[關(guān)鍵詞]水庫(kù)移民；后期扶持；資金管理；績(jī)效評(píng)價(jià)

[作者簡(jiǎn)介]吳婉奇（1987—），女，河南黃河移民經(jīng)濟(jì)開發(fā)公司助理工程師，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)樗畮?kù)移民后期扶持政策實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估，水利水電工程移民安置咨詢等；楊 濤（1973—），男，黃河水利委員會(huì)移民局教授級(jí)高級(jí)工程師，社會(huì)學(xué)博士，研究方向?yàn)樗姽こ桃泼癜仓谜咦稍?，水?kù)移民后期扶持政策咨詢等；吳飛飛（1985—），男，河南黃河移民經(jīng)濟(jì)開發(fā)公司工程師，工程碩士，研究方向?yàn)樗畮?kù)移民后期扶持政策咨詢，水利水電工程移民安置咨詢等。（河南鄭州 450000）

一、背景與問題

新中國(guó)成立以來，全國(guó)共修建各類水庫(kù)8萬多座，這些水庫(kù)在防洪、發(fā)電、灌溉、供水、生態(tài)、旅游開發(fā)等方面發(fā)揮了巨大效益，有力地促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，數(shù)以千萬計(jì)的水庫(kù)移民為此作出了重要貢獻(xiàn)。黨中央、國(guó)務(wù)院歷來高度重視水庫(kù)移民工作，先后設(shè)立了庫(kù)區(qū)維護(hù)基金、庫(kù)區(qū)建設(shè)基金和庫(kù)區(qū)后期扶持基金，用于扶持水庫(kù)移民發(fā)展生產(chǎn)、改善生活及解決水庫(kù)移民遺留問題處理。2006年5月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于完善大中型水庫(kù)移民后期扶持政策的意見》（國(guó)發(fā)〔2006〕17號(hào)，以下簡(jiǎn)稱國(guó)務(wù)院17號(hào)文件），進(jìn)一步加大了對(duì)水庫(kù)移民的扶持力度。

后期扶持政策能否達(dá)到既定的目標(biāo)，關(guān)鍵在于后期扶持資金能否合理分配和高效使用。后期扶持政策的實(shí)施，對(duì)增加移民收入，提高移民群眾生產(chǎn)生活水平，促進(jìn)庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。由于諸多客觀原因，部分地區(qū)存在后期扶持資金使用效率不高、效益發(fā)揮不充分的情況，加之全國(guó)缺少統(tǒng)一的后期扶持資金使用評(píng)價(jià)機(jī)制，在一定程度上影響了后期扶持政策的實(shí)施效果。因此，建立科學(xué)合理的后期扶持資金績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)促進(jìn)各地加快資金撥付，規(guī)范資金管理、提高資金使用效益具有重要意義。

二、水庫(kù)移民后期扶持資金績(jī)效評(píng)價(jià)的概念

績(jī)效評(píng)價(jià)是指運(yùn)用一定的評(píng)價(jià)方法、量化指標(biāo)及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)中央部門為實(shí)現(xiàn)其職能所確定的績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，及為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)所安排預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果所進(jìn)行的綜合性評(píng)價(jià)。從績(jī)效評(píng)價(jià)的概念可以看出，水庫(kù)移民后期扶持資金績(jī)效評(píng)價(jià)是指負(fù)責(zé)管理移民后期扶持資金的中央有關(guān)部門，對(duì)后期扶持資金預(yù)算執(zhí)行情況和執(zhí)行結(jié)果所進(jìn)行的綜合性評(píng)價(jià)。

三、水庫(kù)移民后期扶持資金績(jī)效評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容

從2017年6月水利部組織的2016年度大中型水庫(kù)移民后期扶持資金績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作和2017年12月財(cái)政部關(guān)于征求《中央水庫(kù)移民扶持基金績(jī)效管理暫行辦法（征求意見稿）》的主要內(nèi)容看，水庫(kù)移民后期扶持資金績(jī)效評(píng)價(jià)主要包括績(jī)效評(píng)價(jià)的目的、范圍、依據(jù)、職責(zé)分工、指標(biāo)體系、組織形式、報(bào)告提綱等內(nèi)容。其中核心的內(nèi)容主要是指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)形式、結(jié)果運(yùn)用3個(gè)方面。

（一）指標(biāo)體系

根據(jù)《中央水庫(kù)移民扶持基金績(jī)效管理暫行辦法（征求意見稿）》的內(nèi)容，水庫(kù)移民后期扶持資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)分為目標(biāo)申請(qǐng)和績(jī)效自評(píng)兩類。其中目標(biāo)申請(qǐng)指標(biāo)由各省移民管理部門審核匯總，財(cái)政部門復(fù)核并征求同級(jí)發(fā)展改革部門意見，共有3個(gè)級(jí)別的指標(biāo)，包括產(chǎn)出、效益、滿意度3個(gè)一級(jí)指標(biāo)，數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效等8個(gè)二級(jí)指標(biāo)，資金直補(bǔ)受益移民、避險(xiǎn)解困移民、建設(shè)移民美麗家園項(xiàng)目等18個(gè)三級(jí)指標(biāo)組成。績(jī)效自評(píng)指標(biāo)包括項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理、產(chǎn)出、效益、滿意度等5個(gè)一級(jí)指標(biāo)，資金分配、組織實(shí)施、數(shù)量、效益、服務(wù)對(duì)象滿意度等14個(gè)二級(jí)指標(biāo)，資金下達(dá)、資金管理、增加移民收入、助力貧困移民脫貧、移民對(duì)后期扶持政策實(shí)施滿意度等31個(gè)三級(jí)指標(biāo)。

（二）評(píng)價(jià)形式

從2016年度大中型水庫(kù)移民后期扶持資金績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作情況看，該項(xiàng)工作評(píng)價(jià)形式包括省級(jí)自評(píng)、中央對(duì)省評(píng)價(jià)兩大方面。

1、省級(jí)自評(píng)。就目前后期扶持工作實(shí)際情況，省級(jí)移民管理部門主要負(fù)責(zé)對(duì)后期扶持政策實(shí)施情況進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督和管理，政策實(shí)施的主體一般為縣級(jí)移民管理部門，因此省級(jí)自評(píng)工作實(shí)質(zhì)上是市縣移民管理部門自評(píng)后，將自評(píng)結(jié)果及相關(guān)數(shù)據(jù)報(bào)送到省級(jí)移民管理部門，省級(jí)在匯總市縣年度后期扶持資金使用管理及效益情況后，結(jié)合本級(jí)所做的工作，綜合對(duì)全省年度后期扶持資金進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。

2、中央對(duì)省評(píng)價(jià)。從實(shí)踐工作看，該階段分為兩部分，一是組織專家對(duì)各省份提交的自評(píng)材料進(jìn)行復(fù)核，檢查各省上報(bào)自評(píng)材料是否及時(shí)全面，自評(píng)結(jié)論是否客觀，進(jìn)而對(duì)各省績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行評(píng)價(jià)和打分；二是組織專家對(duì)具體縣進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核，主要通過深入現(xiàn)場(chǎng)，了解年度后期扶持資金使用管理及效益發(fā)揮情況，進(jìn)而印證省級(jí)績(jī)效績(jī)效自評(píng)結(jié)論。

（三）結(jié)果運(yùn)用

2017年10月17日，財(cái)政部印發(fā)了《大中型水庫(kù)移民后期扶持基金項(xiàng)目資金管理辦法》（財(cái)農(nóng)〔2017〕128號(hào)，以下簡(jiǎn)稱項(xiàng)目資金管理辦法），明確規(guī)定后期扶持資金績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果將作為各省份后期扶持項(xiàng)目資金分配15%的權(quán)重。換而言之，各省上一年度后期扶持資金績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果將作為中央分配下一年度后期扶持基金項(xiàng)目資金數(shù)量的重要依據(jù)之一。因此，對(duì)于各省而言，年度后期扶持資金使用比例越高，中央分配的下一年度后期扶持基金項(xiàng)目資金也就越多，反之越少。這對(duì)激勵(lì)和鞭策各省加快后期扶持資金撥付、規(guī)范后期扶持資金管理、提高后期扶持資金使用效益具有重要的推動(dòng)作用。

四、河南省水庫(kù)移民后期扶持資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作的幾點(diǎn)體會(huì)

（一）績(jī)效評(píng)價(jià)工作十分必要

據(jù)統(tǒng)計(jì)，國(guó)家每年籌集后期扶持資金300億元左右，用于移民直補(bǔ)資金發(fā)放和項(xiàng)目建設(shè)。這些資金的使用是否及時(shí)、管理是否規(guī)范，一般通過后期扶持審計(jì)、稽察等行政監(jiān)督的方式予以反映，資金使用效果一般通過后期扶持監(jiān)測(cè)評(píng)估予以反映。由于后期扶持審計(jì)稽察和監(jiān)測(cè)評(píng)估的性質(zhì)、依據(jù)、方法、內(nèi)容存在差異，單項(xiàng)工作難以系統(tǒng)全面地反映后期扶持資金使用管理、效益發(fā)揮、移民滿意度等內(nèi)容?？?jī)效評(píng)價(jià)工作不僅關(guān)注后期扶持資金的使用進(jìn)度和管理情況，同時(shí)也對(duì)資金使用效益和移民滿意度予以關(guān)注，對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)和完善后期扶持政策實(shí)施監(jiān)督管理意義重大。

（二）績(jī)效評(píng)價(jià)工作任務(wù)較重

水庫(kù)移民后期扶持資金績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象是后期扶持資金，換而言之，有后期扶持資金的地區(qū)均需要開展該項(xiàng)工作，填寫表格、編寫自評(píng)報(bào)告。就河南省而言，全省有后期扶持資金的縣（市、區(qū)）多達(dá)180余個(gè)，省級(jí)審核匯總數(shù)據(jù)工作量較大。此外，部分移民人口較少的縣（市、區(qū)）無常設(shè)移民管理機(jī)構(gòu)或無專職移民干部，加之部分績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)獲取準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)較為困難，績(jī)效評(píng)價(jià)工作任務(wù)偏重的同時(shí)，效率整體不高。

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)工作需要專業(yè)機(jī)構(gòu)參與

從河南省2016年度水庫(kù)移民后期扶持資金績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作開展情況看，絕大多數(shù)市縣由移民管理機(jī)構(gòu)填寫表格、編寫報(bào)告，個(gè)別市縣采取委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)組織實(shí)施。從各市縣上報(bào)的績(jī)效自評(píng)材料情況看，委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)參與實(shí)施十分必要。一是績(jī)效評(píng)價(jià)工作是對(duì)后期扶持政策的實(shí)施機(jī)構(gòu)一定時(shí)間內(nèi)的資金使用管理、效益進(jìn)行評(píng)價(jià)，一般而言，實(shí)施機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)自身的工作難免會(huì)出現(xiàn)不客觀的情況。二是相對(duì)于移民干部而言，專業(yè)機(jī)構(gòu)工作人員具備一定的技術(shù)能力優(yōu)勢(shì)，填報(bào)的數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性相對(duì)較高，自評(píng)報(bào)告相對(duì)更為全面，自評(píng)結(jié)論相對(duì)更為客觀，能夠更為公正科學(xué)地反映后期扶持資金使用管理和效益，績(jī)效評(píng)價(jià)工作效率更高。

五、對(duì)水庫(kù)移民后期扶持資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作的幾點(diǎn)建議

開展水庫(kù)移民后期扶持資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作對(duì)規(guī)范和加強(qiáng)大中型水庫(kù)移民后期扶持資金使用管理，建立健全相關(guān)激勵(lì)約束機(jī)制，提高資金使用效益，具有重要深遠(yuǎn)的意義。由于該項(xiàng)工作尚處于試點(diǎn)階段，通過參加河南省水庫(kù)移民后期扶持資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作及相關(guān)調(diào)研，提出以下幾點(diǎn)建議。

（一）盡快出臺(tái)全國(guó)后期扶持資金績(jī)效評(píng)價(jià)管理制度

目前全國(guó)后期扶持資金績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法還未正式出臺(tái)，各地開展的后期扶持資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作基本上屬于摸著石頭過河，權(quán)威性不夠。建議上級(jí)加快出臺(tái)正式的后期扶持資金績(jī)效評(píng)價(jià)管理制度，為各地制定本行政區(qū)域內(nèi)的后期扶持資金績(jī)效評(píng)價(jià)制度提供指導(dǎo)，推動(dòng)該項(xiàng)工作高效有序開展。

（二）明確績(jī)效評(píng)價(jià)工作經(jīng)費(fèi)的計(jì)取標(biāo)準(zhǔn)

雖然《中央水庫(kù)移民扶持基金績(jī)效管理暫行辦法（征求意見稿）》中指出，績(jī)效評(píng)價(jià)工作可委托第三方機(jī)構(gòu)參與實(shí)施，績(jī)效評(píng)價(jià)工作經(jīng)費(fèi)由同級(jí)財(cái)政預(yù)算安排，但是沒有明確工作經(jīng)費(fèi)的計(jì)取標(biāo)準(zhǔn)。建議上級(jí)以中央下達(dá)的年度后期扶持基金數(shù)量為基數(shù)，明確績(jī)效評(píng)價(jià)工作經(jīng)費(fèi)的計(jì)取比例區(qū)間，進(jìn)一步提高制度的可操作性。

（三）探索建立與后扶監(jiān)測(cè)評(píng)估互聯(lián)互通機(jī)制

績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)中的大量數(shù)據(jù)和佐證材料來源于后期扶持監(jiān)測(cè)評(píng)估報(bào)告，但兩者在評(píng)價(jià)時(shí)限、指標(biāo)、主要內(nèi)容存在一定的差異。建議上級(jí)對(duì)后期扶持資金績(jī)效評(píng)價(jià)和后期扶持監(jiān)測(cè)評(píng)估進(jìn)行互聯(lián)互通探索研究，促進(jìn)數(shù)據(jù)共享，降低工作成本，提高監(jiān)管工作效率。

（四）建立動(dòng)態(tài)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)

目前，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)基本較為完善，但隨著政策的不斷調(diào)整，后期扶持工作的重點(diǎn)也隨之變化。建議上級(jí)加強(qiáng)研究，針對(duì)不同地區(qū)將績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)分為固定指標(biāo)和非固定指標(biāo)，固定指標(biāo)用于定量匯總分析全國(guó)后期扶持資金使用管理和效益，非固定指標(biāo)根據(jù)國(guó)家后期扶持政策變化和各省實(shí)際情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，進(jìn)一步提高績(jī)效評(píng)價(jià)工作的科學(xué)性。

[責(zé)任編輯：朱晨光]