基層政府支出責(zé)任劃分存在的問題與治理對策
——基于浙江省H市全口徑支出的分析

一、引言

在一個(gè)多級(jí)財(cái)政體制下，科學(xué)合理地劃分政府間的支出責(zé)任是保障財(cái)政實(shí)現(xiàn)國家治理功能的基礎(chǔ)。國際經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)政府間的支出責(zé)任沒有得到清晰地劃分與界定時(shí)，率先在其他方面（比如稅權(quán)劃分、轉(zhuǎn)移支付體系）作出行動(dòng)是本末倒置的，這極容易走向低效的分權(quán)體制（Martinez-Vazquez and Qiao，2010）。中國于1994年啟動(dòng)的分稅制改革明確界定了中央與地方之間的稅收分配關(guān)系，但是政府間支出責(zé)任的分擔(dān)格局并沒有同步調(diào)整。隨著時(shí)間的推移，實(shí)踐中逐漸出現(xiàn)了“支出責(zé)任地方化”的現(xiàn)象，對我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生諸多不良影響。

為此，新一屆政府的一個(gè)工作重點(diǎn)就是推動(dòng)新一輪的財(cái)稅體制改革。2013年12月，十八屆三中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。作為財(cái)稅體制領(lǐng)域改革的一項(xiàng)具體任務(wù)，《決定》提出了“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”的改革導(dǎo)向及框架性思路。在著力推動(dòng)中央與地方的事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的同時(shí)，地方政府之間的事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革也擺上了議事日程。探究基層政府尤其是縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的支出責(zé)任及其劃分就成為了事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革中的一個(gè)迫切任務(wù)。這是因?yàn)?，中央與地方以及高層級(jí)地方政府和基層政府之間事權(quán)劃分，大多可以依據(jù)公共事務(wù)與公共服務(wù)的外部性程度、信息復(fù)雜程度等基本特性進(jìn)行較為明確的界定，而在此基礎(chǔ)上的支出責(zé)任界定也較為明確，通常而言，中央和高層級(jí)地方政府主要承擔(dān)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定、監(jiān)管等職責(zé)，基層政府主要承擔(dān)執(zhí)行的責(zé)任。本文以浙江省H市（縣級(jí)市）為案例，系統(tǒng)地評估該市縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的支出責(zé)任及其劃分現(xiàn)狀及其存在的問題，在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的對策。

二、案例介紹與數(shù)據(jù)來源說明

（一）H市的基本概況

H市位于中國長江三角洲南翼、浙江省北部。H市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域民營經(jīng)濟(jì)特色鮮明，是全國的皮革、經(jīng)編、家紡、太陽能、集成灶產(chǎn)業(yè)的基地之一。在2014年發(fā)布的福布斯中國大陸最佳縣級(jí)城市名單中，H市名列浙江省內(nèi)第三、全國第八，是長三角地區(qū)最具發(fā)展?jié)摿Φ目h市之一，同時(shí)是錢塘江北岸實(shí)力最強(qiáng)的縣市。2014年，H市全市地區(qū)生產(chǎn)總值為668.48億元，按可比價(jià)計(jì)算，比上年增長7.2%。其中第一產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值24.93億元，增長1.3%，第二產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值383.38億元，增長7.3%，第三產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值260.17億元，增長7.5%。三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比為3.7∶57.4∶38.9。按戶籍人口計(jì)算的全市人均生產(chǎn)總值為99556元，增長6.6%。

H市全市總面積668平方公里，下轄4個(gè)街道、8個(gè)鎮(zhèn)。根據(jù)2014年人口變動(dòng)抽樣調(diào)查，全市年末常住人口82.31萬人，年末戶籍總?cè)丝?7.38萬人。

（二）數(shù)據(jù)來源說明

本研究使用到了H市2011-2014年期間一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算“四本賬”各自的總支出及類級(jí)科目支出決算數(shù)據(jù)，以及市本級(jí)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道各自所承擔(dān)的支出規(guī)模。上述數(shù)據(jù)均由H市財(cái)政局預(yù)算部門提供。

三、H市兩級(jí)政府支出責(zé)任劃分的經(jīng)驗(yàn)分析結(jié)果

（一）總體支出責(zé)任分擔(dān)情況

表1 H市全口徑的總支出規(guī)模及其責(zé)任分擔(dān)狀況（2 0 11-2 0 14）

表1報(bào)告了2011年-2014年H市分四個(gè)口徑的總體支出規(guī)模及其責(zé)任分擔(dān)狀況。從表1可以看出，H市支出責(zé)任縱向劃分的基本格局是，市本級(jí)承擔(dān)了支出責(zé)任的大頭，街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)分擔(dān)的支出責(zé)任則相對較小。尤其是社會(huì)保險(xiǎn)基金支出，全部由市本級(jí)財(cái)政承擔(dān)，街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)在這方面不承擔(dān)任何支出責(zé)任。公共財(cái)政預(yù)算口徑的支出也絕大多數(shù)由市本級(jí)承擔(dān)，且市本級(jí)所承擔(dān)的支出責(zé)任份額也較為穩(wěn)定。較為特殊的是政府性基金預(yù)算支出體系，這種特殊性表現(xiàn)為兩個(gè)層面，首先，政府性基金支出的規(guī)模相當(dāng)龐大，在2011-2014年間，僅在2012年政府性基金支出規(guī)模略低于公共財(cái)政預(yù)算支出規(guī)模，其他年份無一不是政府性基金支出規(guī)模高于甚至大幅高于公共財(cái)政預(yù)算支出規(guī)模。其次，政府性基金支出領(lǐng)域的縱向責(zé)任劃分與公共財(cái)政預(yù)算支出體系存在顯著差異，一方面，市本級(jí)承擔(dān)的支出責(zé)任要比公共財(cái)政預(yù)算體系中的低，也就是說，政府性基金支出的責(zé)任明顯向街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)下沉了。另一方面，市本級(jí)承擔(dān)的支出責(zé)任也不穩(wěn)定。

（二）具體項(xiàng)目的支出責(zé)任分擔(dān)狀況

區(qū)分“四本賬”，雖然有助于我們判斷H市不同預(yù)算體系下的總體支出責(zé)任分擔(dān)情況，但這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。從實(shí)踐的意義上來講，僅僅掌握總體支出責(zé)任的分擔(dān)狀況，不足以為支出責(zé)任劃分的進(jìn)一步完善提供可行的操作路徑，比如，市本級(jí)財(cái)政應(yīng)該在哪些領(lǐng)域承擔(dān)起應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，甚至承擔(dān)更大的支出責(zé)任？哪些領(lǐng)域的支出責(zé)任又可以進(jìn)一步移交給街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)？實(shí)際上，理論上也要求我們分門別類地考察不同項(xiàng)目的支出責(zé)任，因?yàn)椴煌墓财泛凸卜?wù)，由于自身的性質(zhì)（例如外部性、信息復(fù)雜程度）以及政府再分配的訴求等原因，其財(cái)政支出責(zé)任的劃分情況通常都需要一定的差異性，有些支出項(xiàng)目需要更多地由基層政府來承擔(dān)和實(shí)施，而有些項(xiàng)目則需要更高一級(jí)的政府來承擔(dān)。

根據(jù)上一部分對總體支出責(zé)任的描述，由于H市從2014年才開始統(tǒng)計(jì)國有資本經(jīng)營預(yù)算支出，而且支出規(guī)模也很小，因此，我們對國有資本經(jīng)營預(yù)算的具體支出項(xiàng)目不展開分析。而社會(huì)保險(xiǎn)基金支出責(zé)任在任何一年均全部由市本級(jí)承擔(dān)，這也意味著其具體項(xiàng)目的支出責(zé)任也全部由市本級(jí)承擔(dān)，因而，我們也沒有必要對社會(huì)保險(xiǎn)基金具體項(xiàng)目的支出責(zé)任展開進(jìn)一步討論。如此一來，我們對分項(xiàng)目支出責(zé)任的探討就聚焦在一般公共預(yù)算支出和政府性基金預(yù)算支出。由于財(cái)政支出存在“類-款-項(xiàng)-目”多級(jí)科目，全面展開分析較為困難，也無必要。我們的思路是，對于類級(jí)科目的支出責(zé)任分擔(dān)狀況，進(jìn)行全面梳理，而對于款級(jí)以下的支出科目，我們選擇性地展開分析。

1.一般公共預(yù)算支出具體項(xiàng)目的支出責(zé)任劃分。表2報(bào)告了H市一般公共預(yù)算支出中各類級(jí)科目的支出規(guī)模及其責(zé)任分擔(dān)狀況。首先，我們不考慮支出責(zé)任的劃分，簡單觀察并對比各類支出項(xiàng)目的規(guī)模（即表中的“全市支出”），以便在總體上把握H市一般公共預(yù)算支出的資金流向。顯而易見，教育支出無疑是H市財(cái)政開支的重中之重，在2011年—2014年間，全市總支出中有1/4之多都投入到了教育領(lǐng)域。一般公共服務(wù)支出的規(guī)模也較大，占全市總支出大約13%，表明相當(dāng)部分的財(cái)政資金用在了維持行政機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)上。接下來的則是城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、公共安全、交通運(yùn)輸、社會(huì)保障和就業(yè)等公共服務(wù)項(xiàng)目，它們各自的支出規(guī)模雖然不及教育和一般公共服務(wù)，但也都是H市財(cái)政職能的重要組成部分。值得注意的是，有幾個(gè)領(lǐng)域的支出規(guī)模非常小，包括國防、商業(yè)服務(wù)業(yè)、金融監(jiān)管、國土資源氣象等事務(wù)以及糧油物資管理等，而且，這些領(lǐng)域的支出責(zé)任基本都由市本級(jí)財(cái)政承擔(dān)。實(shí)際上，上述幾個(gè)領(lǐng)域的事務(wù)都具有明顯的強(qiáng)外部性特征，受益范圍也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了H市所在的轄區(qū)范圍，因此，在理論上，此類事務(wù)的支出責(zé)任本就應(yīng)當(dāng)由更高層級(jí)政府承擔(dān)?？偟膩碚f，H市的財(cái)政支出基本上都用在了與民生息息相關(guān)的公共服務(wù)領(lǐng)域及保障行政機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)。

圖1 H市一般公共預(yù)算中主要類級(jí)科目的市本級(jí)財(cái)政支出責(zé)任排序

表2 H市一般公共預(yù)算各類級(jí)科目支出規(guī)模及其責(zé)任劃分

接下來，我們對主要類級(jí)支出科目的支出責(zé)任分擔(dān)情況展開進(jìn)一步分析。從表2中可以看到，只有城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)與資源勘探電力信息等事務(wù)兩類項(xiàng)目的支出責(zé)任，市本級(jí)承擔(dān)的責(zé)任較少外，其他各類重要項(xiàng)目的支出責(zé)任均主要由市本級(jí)財(cái)政承擔(dān)，尤其是在公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)、節(jié)能環(huán)保以及交通運(yùn)輸領(lǐng)域，支出責(zé)任基本上都是市本級(jí)承擔(dān)的。由于市本級(jí)承擔(dān)了各主要支出項(xiàng)目的主體責(zé)任，這也直接導(dǎo)致了市本級(jí)財(cái)政在一般公共服務(wù)支出上占比較高。

圖1直觀地展示了市本級(jí)財(cái)政在各主要類級(jí)科目支出中所承擔(dān)責(zé)任的排序。我們認(rèn)為，對于那些市本級(jí)財(cái)政已經(jīng)承擔(dān)了絕對份額的項(xiàng)目，包括交通運(yùn)輸、公共安全、教育以及節(jié)能環(huán)保等，進(jìn)一步調(diào)整支出責(zé)任劃分的空間已經(jīng)微乎其微。重要的是，對于那些市本級(jí)財(cái)政支出責(zé)任占比不太大或者占比偏小的項(xiàng)目，我們需要思考是否存在進(jìn)一步調(diào)整完善的空間。這首先還是要根據(jù)公共服務(wù)的相關(guān)特性，諸如信息復(fù)雜程度、外部性程度以及受益空間等作出判斷。另一方面，由于我國在過去十年間先后推動(dòng)實(shí)施了取消農(nóng)業(yè)稅、“鄉(xiāng)財(cái)縣管”、義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)新機(jī)制等重大改革措施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的政府職能已大大虛化，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府理論上不應(yīng)承擔(dān)過多的責(zé)任，而城市街道的財(cái)政自主權(quán)也非常有限，傳統(tǒng)上對街道財(cái)政的認(rèn)識(shí)是“半級(jí)財(cái)政”，理論上也不應(yīng)承擔(dān)過多責(zé)任。

基于這樣的認(rèn)識(shí)，我們認(rèn)為，社會(huì)保障和就業(yè)的支出責(zé)任配置存在進(jìn)一步完善的空間。因?yàn)樯鐣?huì)保障和就業(yè)中的最低生活保障、失業(yè)救濟(jì)等開支，具有公平分配的目標(biāo)，信息也不復(fù)雜，理論上不應(yīng)由最低層級(jí)的街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來履行相應(yīng)的責(zé)任，由市本級(jí)財(cái)政承擔(dān)是更為合適的。實(shí)際上，針對社會(huì)保障和就業(yè)支出的款級(jí)支出科目數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，H市目前的城鄉(xiāng)居民最低生活保障支出幾乎完全是由街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)的，可見，這一點(diǎn)亟需改變。為了深究資源勘探電力信息等事務(wù)中市本級(jí)支出責(zé)任占比偏低的原因，我們發(fā)現(xiàn)款級(jí)科目“支持中小企業(yè)發(fā)展和管理支出”的支出規(guī)模較大，且主要由街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)，我們認(rèn)為，這一格局需要扭轉(zhuǎn)。對于城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)，由于與社區(qū)居民的生活密切相關(guān)，相關(guān)支出尤其是社區(qū)服務(wù)設(shè)施的提供具有明顯的地域性特征，信息復(fù)雜程度高，理論上的確適合由街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)來履行這方面的責(zé)任。但是在城鄉(xiāng)社區(qū)的整體規(guī)劃、管理與監(jiān)督方面，卻更適合由市本級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)，因?yàn)檫@些具體事務(wù)的受益面較廣。

表3 H市政府性基金預(yù)算的各類級(jí)科目支出規(guī)模及其責(zé)任劃分

2.政府性基金預(yù)算支出具體項(xiàng)目的支出責(zé)任劃分。表3報(bào)告了H市政府性基金預(yù)算支出中各類級(jí)科目的支出規(guī)模及其責(zé)任分擔(dān)狀況。首先可以看到，政府性基金預(yù)算支出的絕大部分（90%以上）都用在了城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)，而用在其他領(lǐng)域的支出都非常有限。與此同時(shí)，從支出責(zé)任的分擔(dān)來看，市本級(jí)支出占比平均為61.88%，這一比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一般公共預(yù)算體系中市本級(jí)財(cái)政在城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)中的支出占比21.54%。由此可見，對于城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)，雖然在一般公共預(yù)算支出中的責(zé)任是分權(quán)化的，但在政府性基金預(yù)算體系中則趨于集權(quán)化了，這一定程度上彌補(bǔ)了市本級(jí)財(cái)政在這一領(lǐng)域支出責(zé)任上的不足。不過，從長遠(yuǎn)來看，為了更為系統(tǒng)、穩(wěn)定地分擔(dān)市本級(jí)與街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出責(zé)任，政府性基金預(yù)算體系應(yīng)當(dāng)整合到一般公共預(yù)算體系進(jìn)行統(tǒng)籌使用。

四、主要結(jié)論與政策含義

首先，H市的一般公共預(yù)算支出和社會(huì)保險(xiǎn)基金支出的責(zé)任劃分較為穩(wěn)定或相當(dāng)穩(wěn)定，但政府性基金支出責(zé)任劃分波動(dòng)較大，而且，政府性基金支出規(guī)模大幅高于一般公共預(yù)算支出規(guī)模，這直接導(dǎo)致了H市兩級(jí)政府支出責(zé)任劃分整體上的不穩(wěn)定；其次，從類級(jí)支出科目來看，一般公共預(yù)算支出中各支出項(xiàng)目的支出責(zé)任劃分總體較為合理，但在城鄉(xiāng)居民最低生活保障方面的支出責(zé)任目前基本上由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道承擔(dān)，較為不合理；再次，政府性基金預(yù)算支出的絕大部分使用在城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)，由此導(dǎo)致政府性基金預(yù)算的城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出責(zé)任劃分與一般公共預(yù)算的城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出責(zé)任劃分存在較大沖突。

在完善基層政府之間的支出責(zé)任劃分上，首先應(yīng)統(tǒng)籌綜合考慮政府所支配的所有“四本賬”支出，對不同預(yù)算體系中相同或相近支出項(xiàng)目的支出責(zé)任劃分進(jìn)行統(tǒng)一界定，打破支出責(zé)任劃分在不同預(yù)算體系中的碎片化格局，由此形成支出責(zé)任劃分相對穩(wěn)定的格局，在此基礎(chǔ)上，將基本公共服務(wù)保障支出責(zé)任上收到縣級(jí)政府，而相關(guān)社會(huì)管理的支出責(zé)任則更多地由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道來負(fù)責(zé)。