零基預(yù)算法在高校預(yù)算編制中的應(yīng)用──以XX師范大學(xué)為例

□（西北師范大學(xué)財(cái)務(wù)處甘肅蘭州730070）

預(yù)算制度是現(xiàn)代國(guó)家治理體系中的重要組成部分。黨的十九大報(bào)告提出，“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”。對(duì)各高校而言，預(yù)算管理工作開展的好壞，直接關(guān)系到學(xué)校的日常運(yùn)行和長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。而在高校預(yù)算編制過(guò)程中，預(yù)算編制方法的選擇對(duì)于建立科學(xué)、高效的預(yù)算管理體系起著重要的作用。我國(guó)高校在當(dāng)前的預(yù)算編制中，一般使用的是傳統(tǒng)的“基數(shù)增長(zhǎng)”的增量預(yù)算法，但這種方法的優(yōu)缺點(diǎn)在預(yù)算編制過(guò)程中逐步顯現(xiàn)，各學(xué)校應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際情況選擇合理的預(yù)算方法。

“零基預(yù)算”一詞，起源于美國(guó)，理論上最早可追溯到1952年。1979年以后美國(guó)聯(lián)邦政府開始全面采用零基預(yù)算的方法編制預(yù)算，80年代以來(lái)，這一新方法在世界各國(guó)獲得廣泛應(yīng)用。我國(guó)在1998年財(cái)政決算和1999年財(cái)政預(yù)算方案中也明確提出了要加快零基預(yù)算的實(shí)施。從2000年起高校財(cái)務(wù)預(yù)算編制開始采用零基預(yù)算法。

一、零基預(yù)算法與增量預(yù)算法的比較

高校預(yù)算編制方法按照編制基礎(chǔ)來(lái)劃分，可以分為零基預(yù)算和增量預(yù)算。基數(shù)法即是增量預(yù)算法，是指以基期預(yù)算執(zhí)行情況為基礎(chǔ)，考慮預(yù)算年度事業(yè)發(fā)展規(guī)劃及收支增減情況編制預(yù)算的方法。作為一種傳統(tǒng)的方法，增量預(yù)算法的優(yōu)點(diǎn)在于簡(jiǎn)便、易操作，也有利于預(yù)算編制的連續(xù)性和系統(tǒng)性；它的不足是注重了資金量的變化，而量的變化又忽略了定額與標(biāo)準(zhǔn)的變化，不利于支出數(shù)額與支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，更不符合公平效率原則。此種方法還會(huì)造成某些院系、部門為了維護(hù)本部門利益，不切實(shí)際地盲目擴(kuò)張預(yù)算，造成預(yù)算與實(shí)際嚴(yán)重脫節(jié)，資金利用率降低，從而導(dǎo)致學(xué)校整體利益的受損，嚴(yán)重阻礙學(xué)校的長(zhǎng)期發(fā)展。

零基預(yù)算法是指部門或單位在編制年度預(yù)算時(shí)，不是以上年度的預(yù)算安排為依據(jù)，而是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)重新審查和評(píng)價(jià)預(yù)期安排的各個(gè)項(xiàng)目，并根據(jù)效率優(yōu)先的原則對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行排序，最后結(jié)合事業(yè)發(fā)展的需要和財(cái)力的可能做出預(yù)算決定，以此為基礎(chǔ)編制預(yù)算。與傳統(tǒng)的增量預(yù)算編制方法比較，零基預(yù)算法能合理、有效地進(jìn)行資源配置，充分利用有限的教育經(jīng)費(fèi)，優(yōu)先安排教學(xué)和科研的關(guān)鍵項(xiàng)目，保證了資金的供給和運(yùn)轉(zhuǎn)。

二、零基預(yù)算法在高校預(yù)算編制中的應(yīng)用

XX師范大學(xué)為XX省人民政府和教育部共同建設(shè)的重點(diǎn)大學(xué)、國(guó)家重點(diǎn)支持的西部地區(qū)十四所大學(xué)之一。學(xué)校實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的財(cái)務(wù)管理體制，財(cái)務(wù)處是學(xué)校唯一的一級(jí)財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理全校的各項(xiàng)財(cái)務(wù)工作，全面負(fù)責(zé)預(yù)算的編制、執(zhí)行、控制和考核等工作。2015年，學(xué)校召開了第七次黨代會(huì)，會(huì)議明確了學(xué)術(shù)治校、事權(quán)和財(cái)權(quán)向?qū)W院和學(xué)科建設(shè)傾斜的發(fā)展思路和規(guī)劃，財(cái)務(wù)處積極調(diào)整，做出了“預(yù)算為龍頭，與核算并重”的財(cái)務(wù)管理策略，并于2016年實(shí)施了以零基預(yù)算法為基礎(chǔ)的預(yù)算改革。本文中提到的預(yù)算，指學(xué)校層面的校級(jí)預(yù)算。XX師范大學(xué)預(yù)算流程左下圖所示。

XX師范大學(xué)預(yù)算改革中的主要做法如下：

（一）全面收入預(yù)算

收入預(yù)算是學(xué)校預(yù)算的基礎(chǔ)，是完成事業(yè)計(jì)劃的財(cái)力保證，它體現(xiàn)了學(xué)校經(jīng)費(fèi)來(lái)源的多元性，匯集了預(yù)算年度內(nèi)學(xué)?？赡芴峁┑挠糜陂_展各項(xiàng)事業(yè)的全部收入，反映了學(xué)校多渠道籌措資金的能力和資金來(lái)源結(jié)構(gòu)。XX師范大學(xué)的收入主要包括財(cái)政撥款、事業(yè)收入、上級(jí)補(bǔ)助收入、附屬單位上繳收入、其他收入。在進(jìn)行收入預(yù)算時(shí)，學(xué)校堅(jiān)持謹(jǐn)慎穩(wěn)妥的原則，將以上各種收入全面納入預(yù)算管理體系，并注重實(shí)施“全面預(yù)算、績(jī)效預(yù)算、精細(xì)預(yù)算”。

（二）收回校內(nèi)各部門以前年度結(jié)余資金

由于該校多年來(lái)一直采用的是基數(shù)預(yù)算法，使得校內(nèi)各部門結(jié)余資金龐大，資金使用效率低下。為推進(jìn)學(xué)校預(yù)算改革，財(cái)務(wù)處對(duì)各部門的項(xiàng)目進(jìn)行了逐項(xiàng)核查，對(duì)各部門的項(xiàng)目賬進(jìn)行了清理，對(duì)以往多年累積下來(lái)的各類項(xiàng)目，做到該保留的繼續(xù)保留，該取消的堅(jiān)決取消，收回沉淀資金860萬(wàn)元。自2016年起，對(duì)校內(nèi)各部門實(shí)行“零基預(yù)算”，根據(jù)當(dāng)年重點(diǎn)工作安排經(jīng)費(fèi)，各職能處室的基本運(yùn)行費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)實(shí)行“剛性預(yù)算、結(jié)余收回”的管理辦法，基本運(yùn)行費(fèi)支出范圍包括辦公用品購(gòu)置費(fèi)、郵資費(fèi)、電話費(fèi)、差旅費(fèi)、交通費(fèi)、印刷費(fèi)及小型辦公設(shè)備和家具的更換等，業(yè)務(wù)費(fèi)按預(yù)算申報(bào)支出范圍嚴(yán)格控制。

（三）改革學(xué)院撥款方式，實(shí)行撥款總量控制

學(xué)校對(duì)于學(xué)院的經(jīng)費(fèi)分配，一直采用的是基數(shù)預(yù)算法，由職能部門（教務(wù)處、學(xué)生處、研究生院）來(lái)實(shí)施二次分配。預(yù)算改革后，學(xué)校直接分配學(xué)院經(jīng)費(fèi)，對(duì)學(xué)院撥款實(shí)行總量控制。

1.按學(xué)費(fèi)收入的一定比例，確定學(xué)院人才培養(yǎng)經(jīng)費(fèi)撥款總量，考慮文理科差異、師范類與非師范類差異、學(xué)生人數(shù)與學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)差異、確定調(diào)節(jié)系數(shù)，考慮學(xué)費(fèi)欠費(fèi)率與貢獻(xiàn)率一起計(jì)算學(xué)院經(jīng)費(fèi)總額，結(jié)合公共課、專業(yè)實(shí)習(xí)經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)培養(yǎng)等因素確定各學(xué)院的撥款總額，學(xué)院根據(jù)實(shí)際需要編制二次預(yù)算分配方案使用，落實(shí)學(xué)院辦學(xué)主體地位。

教學(xué)經(jīng)費(fèi)總額=本科應(yīng)交學(xué)費(fèi)×10%+碩士應(yīng)交學(xué)費(fèi)×12%+博士應(yīng)交學(xué)費(fèi)×15%

各學(xué)院學(xué)費(fèi)貢獻(xiàn)率=學(xué)院應(yīng)交學(xué)費(fèi)額÷學(xué)校應(yīng)收學(xué)費(fèi)總額×100%

各學(xué)院經(jīng)費(fèi)=（人才培養(yǎng)經(jīng)費(fèi)×80%×學(xué)費(fèi)貢獻(xiàn)率+人才培養(yǎng)經(jīng)費(fèi)×20%×調(diào)節(jié)系數(shù)）×交費(fèi)率+專業(yè)實(shí)習(xí)費(fèi)+公共課補(bǔ)貼+其他

2.將各學(xué)院年末培養(yǎng)經(jīng)費(fèi)結(jié)余進(jìn)行結(jié)轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)到各學(xué)院的內(nèi)涵發(fā)展項(xiàng)目中，主要用于學(xué)院的內(nèi)涵建設(shè)。此項(xiàng)目的資金使用，需各學(xué)院向財(cái)務(wù)處提交申請(qǐng)，經(jīng)審批方可使用，兩年后收回余額。

（四）合理分配專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)

零基預(yù)算法下，XX師范大學(xué)對(duì)各部門申報(bào)的預(yù)算項(xiàng)目，要求各部門按工作職能分類，因工作事項(xiàng)提出預(yù)算申請(qǐng)，在教師發(fā)展中心公開匯報(bào)本年度申報(bào)項(xiàng)目的立項(xiàng)依據(jù)、預(yù)期目標(biāo)、經(jīng)費(fèi)預(yù)算明細(xì)、項(xiàng)目執(zhí)行計(jì)劃等，由財(cái)經(jīng)工作委員會(huì)的成員及相關(guān)專家進(jìn)行評(píng)議，只有論證通過(guò)的項(xiàng)目才能按照輕重緩急排序后納入學(xué)校預(yù)算；年末對(duì)應(yīng)各部門項(xiàng)目匯報(bào)完成情況和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用情況，依據(jù)相關(guān)財(cái)務(wù)指標(biāo)，開展績(jī)效研討，進(jìn)行履職評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)班子考核和下年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算的依據(jù)。

三、零基預(yù)算在實(shí)施過(guò)程中遇到的問(wèn)題及解決辦法

（一）對(duì)校內(nèi)各部門、直屬、附屬業(yè)務(wù)單位實(shí)行“零基預(yù)算”，并收回各部門以前年度的結(jié)余資金

此項(xiàng)工作直接觸及各部門的自身利益，尤其是某些部門多年以來(lái)累積的結(jié)余資金較大，對(duì)資金收回的問(wèn)題存在抵觸情緒。針對(duì)此問(wèn)題，財(cái)務(wù)處成立了多個(gè)調(diào)研小組，分別去各部門進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，聽(tīng)取各部門的意見(jiàn)和建議，并將此次預(yù)算的思想及如何保障各部門業(yè)務(wù)的運(yùn)行進(jìn)行講解、宣傳，加強(qiáng)財(cái)務(wù)處與各部門的溝通，使預(yù)算工作有效開展。

（二）學(xué)院人才培養(yǎng)經(jīng)費(fèi)實(shí)行撥款總量控制，學(xué)院需根據(jù)撥款總額編制二次預(yù)算分配方案

財(cái)務(wù)處設(shè)計(jì)的二次預(yù)算分配表中，將支出分為八大類，并詳細(xì)列明了每一類的使用范圍。此次學(xué)院撥款方式的改革大大提高了學(xué)院的自主權(quán)，但也出現(xiàn)了一些問(wèn)題。某些學(xué)院沒(méi)有從學(xué)院發(fā)展的角度來(lái)對(duì)資金進(jìn)行合理劃分，而是從便于財(cái)務(wù)報(bào)銷的角度，使資金在八大類之間進(jìn)行理想化的調(diào)整。針對(duì)此問(wèn)題，財(cái)務(wù)處聯(lián)合教務(wù)處、學(xué)生處、研究生院對(duì)各學(xué)院的二次預(yù)算分配進(jìn)行了嚴(yán)格審核，使資金劃分更加合理、有效。

（三）突擊花錢的問(wèn)題

實(shí)行零基預(yù)算后，個(gè)別部門存在突擊花錢的現(xiàn)象，以避免年末結(jié)余資金被收回。針對(duì)這一問(wèn)題，財(cái)務(wù)處加強(qiáng)了預(yù)算控制，尤其是事前控制。將各類預(yù)算責(zé)任落實(shí)到具體部門和個(gè)人，部門主管在審批每項(xiàng)預(yù)算指標(biāo)時(shí)都要了解累計(jì)預(yù)算支出情況，每月及時(shí)分析預(yù)算執(zhí)行情況，根據(jù)部門實(shí)際對(duì)自己分管的預(yù)算指標(biāo)加以控制，并于年底公開匯報(bào)工作完成效果和經(jīng)費(fèi)使用情況。

四、高校有效運(yùn)用零基預(yù)算法的幾點(diǎn)建議

（一）增強(qiáng)預(yù)算管理意識(shí)和預(yù)算責(zé)任

學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算管理的重視程度直接決定了預(yù)算管理的規(guī)范性和科學(xué)性，只有學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)預(yù)算管理高度重視，才能不斷提高學(xué)校預(yù)算管理水平，才能建立科學(xué)完善的執(zhí)行、監(jiān)督與考核機(jī)制。預(yù)算并不僅僅是財(cái)務(wù)部門的事情，學(xué)校各部門應(yīng)提高預(yù)算責(zé)任感，預(yù)算業(yè)務(wù)的具體實(shí)施者也要充分意識(shí)到參與預(yù)算是自身工作的一部分，通過(guò)參與預(yù)算管理對(duì)學(xué)校整體財(cái)務(wù)狀況有所了解，更加科學(xué)有效地配置學(xué)校經(jīng)費(fèi)。

（二）健全預(yù)算管理監(jiān)督機(jī)制

監(jiān)督是對(duì)預(yù)算資金使用的一種監(jiān)察與督導(dǎo)，是預(yù)算資金使用到位的有力保障，也是管理體系中不可或缺的一個(gè)環(huán)節(jié)。健全預(yù)算管理監(jiān)督機(jī)制，應(yīng)結(jié)合學(xué)校內(nèi)部審計(jì)、財(cái)經(jīng)工作委員會(huì)、項(xiàng)目責(zé)任部門和財(cái)務(wù)處對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行全過(guò)程、全方位的監(jiān)督，運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)方法，采用項(xiàng)目報(bào)表、公開評(píng)議、第三方評(píng)價(jià)等方式進(jìn)行，按照項(xiàng)目效益、經(jīng)費(fèi)完成率、外部經(jīng)費(fèi)爭(zhēng)取等因素綜合評(píng)價(jià)。

（三）加強(qiáng)零基預(yù)算與績(jī)效預(yù)算的有機(jī)結(jié)合

為了克服零基預(yù)算法的缺點(diǎn)，使其在高校預(yù)算編制中更好地發(fā)揮作用，可將績(jī)效預(yù)算與其結(jié)合，形成以目標(biāo)為指引，績(jī)效為核心的預(yù)算模式，完善預(yù)算的編制。比如，在項(xiàng)目支出中引入績(jī)效預(yù)算來(lái)確定一攬子決策，制定一系列的績(jī)效指標(biāo)，按照項(xiàng)目性質(zhì)分門別類對(duì)一攬子決策進(jìn)行相應(yīng)的績(jī)效分析、評(píng)價(jià)和排序，通過(guò)核定每個(gè)項(xiàng)目活動(dòng)的成本與效益，擇優(yōu)將項(xiàng)目列入預(yù)算，從而啟動(dòng)真正意義上的項(xiàng)目支出預(yù)算。