高校內(nèi)部控制制度建設(shè)探究

□（南方科技大學(xué) 廣東深圳518055）

一、引言

2012年財(cái)政部發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)[2012]21號(hào)），要求各行政事業(yè)單位自2014年起全面實(shí)施內(nèi)部控制制度，2015年財(cái)政部又下發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財(cái)會(huì)[2015]24號(hào)），規(guī)定行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于強(qiáng)化內(nèi)部控制的精神和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的具體要求，全面建設(shè)有效實(shí)施內(nèi)部控制，確保內(nèi)部控制覆蓋單位經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)的全范圍，貫穿內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，規(guī)范單位內(nèi)部多層級(jí)的全體人員。各單位要以規(guī)范單位經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)有序運(yùn)行為主線，以內(nèi)部控制量化評(píng)價(jià)為導(dǎo)向，以信息系統(tǒng)為支撐，突出規(guī)范重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵崗位的經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)運(yùn)行過程、制約措施，逐步將控制對(duì)象從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)層面拓展到全部業(yè)務(wù)活動(dòng)和內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行。

近年來，我國(guó)高等教育改革不斷深化，在“由大向強(qiáng)”的發(fā)展過程中，理順高校內(nèi)外部關(guān)系，完善高校內(nèi)外部治理結(jié)構(gòu)，提升高校內(nèi)部質(zhì)量保障體系建設(shè)，將成為我國(guó)高校的重要任務(wù)。然而從目前的情況看，高校各類經(jīng)濟(jì)案件時(shí)有發(fā)生，涉案問題不僅發(fā)生在財(cái)務(wù)、采購(gòu)、基建、科研領(lǐng)域，還涉及人事、學(xué)工、招生等部門，因此全面推進(jìn)并不斷健全完善內(nèi)控體系，依法治校，將成為我國(guó)高校的重要課題。

二、南方科技大學(xué)內(nèi)控制度建設(shè)的成效

南方科技大學(xué)（以下簡(jiǎn)稱南科大）是一所新型大學(xué)，肩負(fù)著為我國(guó)高等教育改革發(fā)揮先導(dǎo)和示范作用、探索建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度和創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式的使命，并致力于服務(wù)粵港澳大灣區(qū)及創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)。近年來，針對(duì)內(nèi)部管理中存在的過度追求高效和個(gè)性而忽視合規(guī)性、管理機(jī)制跟不上實(shí)際管控需求、管控手段落后、未能實(shí)現(xiàn)智能化管理等問題，按照全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性內(nèi)控建設(shè)原則，南科大確立了以迅速建成國(guó)際化高水平研究性大學(xué)、建成中國(guó)重大科學(xué)技術(shù)研究與拔尖創(chuàng)新人才培養(yǎng)的重要基地為目標(biāo)，構(gòu)建持續(xù)優(yōu)化設(shè)計(jì)-運(yùn)行規(guī)范報(bào)賬-診斷與監(jiān)督三大內(nèi)控體系，并通過完善預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理和強(qiáng)化內(nèi)控信息化管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)智能化管理，保證資金使用合規(guī)、高質(zhì)高效，為內(nèi)控管理體系建設(shè)提供驅(qū)動(dòng)力和效率保障。經(jīng)過兩年的實(shí)踐，取得了以下成效。

（一）變“要我控”為“我要控”。隨著國(guó)家及教育領(lǐng)域的內(nèi)控要求逐步明確，內(nèi)控工作的重要性不斷強(qiáng)化，內(nèi)控已成為國(guó)內(nèi)各高校亟待完成的重要工作。南科大不斷推動(dòng)內(nèi)部控制管理體系的建設(shè)和完善，實(shí)行“學(xué)校一把手工程”，在校主要領(lǐng)導(dǎo)親自推動(dòng)下，各級(jí)行政管理人員對(duì)內(nèi)部控制的理解逐漸深入，內(nèi)控意識(shí)及內(nèi)控工作主動(dòng)性逐漸增強(qiáng)，逐步提升了內(nèi)控主動(dòng)性，有力推動(dòng)了各院系部門內(nèi)控工作的進(jìn)展，校基建辦、學(xué)工部、物理系等均自發(fā)組織開展了部門級(jí)的內(nèi)控工作，發(fā)布了相關(guān)制度規(guī)范，充實(shí)了內(nèi)部控制管理體系，細(xì)化了院系部門層面的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)管理。

（二）變“小內(nèi)控”為“大內(nèi)控”。南科大內(nèi)部控制體系主要覆蓋了預(yù)算、收支、采購(gòu)、資產(chǎn)、合同、基建六大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)部管理制度及風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制初步設(shè)立推行后，內(nèi)控工作逐步向業(yè)務(wù)活動(dòng)延伸推進(jìn)。科研管理活動(dòng)、學(xué)工部的學(xué)生工作、食堂的運(yùn)行管理、校辦企業(yè)的監(jiān)督等業(yè)務(wù)領(lǐng)域的內(nèi)控嘗試，都成為業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)控制度建設(shè)的突破性實(shí)踐，也標(biāo)志著內(nèi)控體系建設(shè)由局限于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的 “小內(nèi)控”轉(zhuǎn)向業(yè)務(wù)、經(jīng)濟(jì)全覆蓋的“大內(nèi)控”。

（三）化“粗內(nèi)控”為“細(xì)內(nèi)控”。內(nèi)控體系由粗到細(xì)，是內(nèi)控管理機(jī)制具體落實(shí)的重要途徑，也是學(xué)校實(shí)現(xiàn)責(zé)任細(xì)化管理的重要前提。為從多維度多深度建立內(nèi)控體系，南科大狠抓多項(xiàng)規(guī)章制度的建設(shè)，以財(cái)務(wù)管理為例，制定了財(cái)務(wù)管理辦法，明確了經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)、審批等管理要求，相繼發(fā)布了涉及公務(wù)接待、勞務(wù)費(fèi)管理、國(guó)內(nèi)差旅費(fèi)管理等一系列經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定。2016年，學(xué)校還發(fā)布了《財(cái)務(wù)工作手冊(cè)》，對(duì)全校20項(xiàng)經(jīng)費(fèi)開支的定義、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、歸口管理部門、審批程序、所需單據(jù)、制度依據(jù)等進(jìn)行明確，進(jìn)一步細(xì)化了財(cái)務(wù)各方面工作要求。再以組織形式為例，建立了以校領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)，財(cái)務(wù)部、紀(jì)檢監(jiān)察（法務(wù)審計(jì)）室等相關(guān)業(yè)務(wù)部門組成的內(nèi)控管理機(jī)構(gòu)，多院系部門、校辦企業(yè)作為內(nèi)控執(zhí)行機(jī)構(gòu)，明確各自職責(zé)，細(xì)化人員分工，確保內(nèi)控工作執(zhí)行有序，高效流轉(zhuǎn)。

（四）為科研與教學(xué)管理建立風(fēng)險(xiǎn)防控墻。南科大的創(chuàng)新性科研有別于其他傳統(tǒng)學(xué)校，管理上存在制度依據(jù)缺乏、管理機(jī)制無可借鑒的問題，經(jīng)過近兩年的內(nèi)控實(shí)踐，結(jié)合學(xué)校實(shí)際，已初步形成符合自身發(fā)展的教學(xué)與科研的管理模式與規(guī)范，同時(shí)，科學(xué)合理的內(nèi)控體系也為業(yè)務(wù)工作的開展提供了高效有力的支撐。

（五）為實(shí)現(xiàn)智能化風(fēng)險(xiǎn)防控循環(huán)機(jī)制奠定基礎(chǔ)。目前南科大的資金、資產(chǎn)管理均通過信息化進(jìn)行全面管控，已建立OA系統(tǒng)、財(cái)務(wù)辦公平臺(tái)、項(xiàng)目庫(kù)管理系統(tǒng)以及資產(chǎn)管理系統(tǒng)，對(duì)公文流轉(zhuǎn)、采購(gòu)申請(qǐng)、合同備案、國(guó)內(nèi)外出差、用車申請(qǐng)、接待申請(qǐng)、會(huì)議申請(qǐng)、財(cái)務(wù)報(bào)銷、勞務(wù)費(fèi)申領(lǐng)、預(yù)算資金、資產(chǎn)管理等多項(xiàng)業(yè)務(wù)已采用信息化管理手段，實(shí)現(xiàn)管控自動(dòng)化，極大提高了管理效率，釋放了管理成本。接下來將通過信息系統(tǒng)進(jìn)行進(jìn)一步關(guān)聯(lián)整合，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)支撐、業(yè)務(wù)精準(zhǔn)識(shí)別等功能，建立內(nèi)控智能化管理機(jī)制，而現(xiàn)行的系統(tǒng)將為后期智能化的實(shí)現(xiàn)奠定基礎(chǔ)。

三、高校內(nèi)控制度建設(shè)中需重點(diǎn)關(guān)注的幾個(gè)問題

通過南科大近兩年的內(nèi)控制度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為高校在加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)方面應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)核心問題：

（一）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。部分高校由于尚未建立長(zhǎng)期的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，導(dǎo)致無法及時(shí)識(shí)別、分析單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)決策和執(zhí)行中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，并提前做好應(yīng)對(duì)。

（二）權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制。部分高校在權(quán)力運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管控中自身內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)制薄弱，即使在已建立內(nèi)部審計(jì)部門的高校中，也一定程度上存在獨(dú)立性不夠的問題，監(jiān)督僅停留在一般經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)上，缺乏對(duì)單位內(nèi)控制度健全性的監(jiān)督評(píng)價(jià)。

（三）組織及業(yè)務(wù)流程再造。部分高校未對(duì)組織及業(yè)務(wù)流程進(jìn)行精確梳理、再造并編制流程圖，單位內(nèi)部流程控制較弱。在實(shí)際工作中，由于未及時(shí)根據(jù)內(nèi)外環(huán)境的變化對(duì)單位組織及業(yè)務(wù)流程進(jìn)行再造，將會(huì)直接影響單位多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)及業(yè)務(wù)活動(dòng)運(yùn)行效率，降低單位公共服務(wù)的水平和滿意度。

（四）內(nèi)部管理制度建設(shè)。部分高校內(nèi)控制度尚不完善，導(dǎo)致單位人員在實(shí)際操作中無據(jù)可依，無章可循，有憑個(gè)人經(jīng)驗(yàn)或口頭不成文的規(guī)定做事的現(xiàn)象，造成管理不嚴(yán)謹(jǐn)，隨意性大，直接影響經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管控效果。

（五）內(nèi)控管理信息化。部分高校內(nèi)控管理信息系統(tǒng)建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，資金投入不足，內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)督管理存在盲區(qū)，與上級(jí)監(jiān)管部門之間信息不對(duì)稱，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的有效監(jiān)控。

（六）合同管理與控制。突出表現(xiàn)在未明確合同歸口管理部門，合同檔案未實(shí)現(xiàn)歸口管理，對(duì)合同事前審查和履行檢查重視不夠，導(dǎo)致學(xué)校難以掌握合同簽訂、履行的整體情況，或簽訂的合同不嚴(yán)謹(jǐn)，在增大單位承擔(dān)經(jīng)濟(jì)損失風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也加大了預(yù)算執(zhí)行的難度。

四、高校內(nèi)控制度建設(shè)應(yīng)采取的幾項(xiàng)措施

（一）健全單位內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，全面開展內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。進(jìn)一步明確學(xué)校內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的責(zé)任主體，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度和流程手冊(cè)，通過規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的職責(zé)分工、授權(quán)審批、開展頻率、工作程序、成果交付等內(nèi)容，為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作提供指導(dǎo)和依據(jù)。每年自行或聘請(qǐng)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)開展至少一次內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，圍繞單位層面和業(yè)務(wù)層面定期開展風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分析和評(píng)估，針對(duì)重大事項(xiàng)、重要風(fēng)險(xiǎn)制定應(yīng)對(duì)措施。外部環(huán)境、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或管理要求等發(fā)生重大變化的項(xiàng)目，要及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)重估。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作應(yīng)形成書面報(bào)告提交校領(lǐng)導(dǎo)班子，作為領(lǐng)導(dǎo)決策和完善內(nèi)部控制的依據(jù)。

（二）積極開展單位流程再造，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制。通過全面梳理學(xué)校業(yè)務(wù)流程，進(jìn)一步明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)、風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)和控制措施。本著“實(shí)用、實(shí)效、高效、系統(tǒng)、適宜、科學(xué)”的原則，以“提高服務(wù)質(zhì)量、降低成本消耗，縮短業(yè)務(wù)處理時(shí)限，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控”為目標(biāo)，通過加強(qiáng)各流程之間的銜接，刪除一些冗余的流程步驟，重新定義流程的控制點(diǎn)等，理順學(xué)校各部門之間的協(xié)作關(guān)系，優(yōu)化流程圖和流程描述。

（三）完善內(nèi)部審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督。建立健全內(nèi)部審計(jì)制度，明確內(nèi)部審計(jì)工作要求，規(guī)范內(nèi)部審計(jì)工作程序和流程，定期召開工作會(huì)議，討論研究單位內(nèi)部業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)工作中出現(xiàn)的問題，分析權(quán)力運(yùn)行過程中的漏洞并提出相應(yīng)的改進(jìn)措施。加快建立內(nèi)控評(píng)價(jià)與監(jiān)督、內(nèi)控執(zhí)行與監(jiān)控、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，整改、調(diào)整與改進(jìn)內(nèi)控循環(huán)體系。

（四）完善業(yè)務(wù)管理制度建設(shè)。一是完善單位預(yù)算管理制度。重點(diǎn)完善預(yù)算分解下達(dá)和年度決算與績(jī)效評(píng)價(jià)等制度條款，確保預(yù)算管理制度內(nèi)容全面，涵蓋預(yù)算管理全過程。二是完善單位合同管理辦法。明確合同歸口管理部門、崗位職責(zé)、程序和要求。三是完善單位建設(shè)項(xiàng)目管理辦法，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)、變更、授權(quán)、驗(yàn)收、決算等環(huán)節(jié)的規(guī)范化管理。四是完善單位收入管理制度，加強(qiáng)價(jià)格、票據(jù)、收繳、檢驗(yàn)方面的規(guī)定，并根據(jù)不相容崗位相互分離的原則合理設(shè)計(jì)崗位及職責(zé)。

（五）建立健全內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)，確保信息系統(tǒng)功能覆蓋主要業(yè)務(wù)控制流程。信息化作為內(nèi)部控制的載體，在實(shí)施信息化的過程中，將內(nèi)部控制的管理理念灌輸至系統(tǒng)程序中，從而將制度和流程進(jìn)行“固化”。一是明確內(nèi)控管理信息系統(tǒng)建設(shè)歸口管理部門及職責(zé)。二是統(tǒng)籌制定單位內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設(shè)規(guī)劃。三是確保單位內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設(shè)的科學(xué)性、實(shí)用性和完善性。四是利用成熟經(jīng)驗(yàn)和外部專業(yè)力量協(xié)助完成。

（六）加強(qiáng)業(yè)務(wù)執(zhí)行控制，提高管理效果。針對(duì)現(xiàn)有業(yè)務(wù)管理控制、建設(shè)項(xiàng)目管理制度與合同管理控制較為薄弱的問題，完善業(yè)務(wù)執(zhí)行管控措施，強(qiáng)化業(yè)務(wù)監(jiān)督考核和考核結(jié)果的運(yùn)用。

（七）加強(qiáng)內(nèi)控實(shí)操人員的培訓(xùn)教育。著重加強(qiáng)對(duì)單位內(nèi)部控制目標(biāo)考核采取的措施、實(shí)施步驟、涉及人員、責(zé)任分工等方面的培訓(xùn)，提升單位人員對(duì)內(nèi)部控制工作的認(rèn)識(shí)和理解，以利于單位內(nèi)部控制的執(zhí)行。