司法滿意度的社會評價
——以2015-2017年法治評估數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)

朱景文

一、司法滿意度評價的意義

在司法評估中，只有司法機(jī)關(guān)發(fā)布的客觀數(shù)據(jù)是不夠的，還需要有人民群眾對司法現(xiàn)狀的滿意度評價。在司法評估中引入滿意度評價指標(biāo)具有重要意義。官方發(fā)表的數(shù)據(jù)表明司法機(jī)關(guān)所做出的成績，但是對于人民群眾如何評價這些成績，其意義如何，與人們的日常感受是否吻合，與人們的日常生活有何關(guān)系而言，這些數(shù)據(jù)是不夠的，必須有人民群眾的評價。毫無疑問，滿意度是被訪者的主觀評價，帶有強(qiáng)烈的主觀色彩。例如，司法是否公正，一些人可能給予肯定性評價，另一些人可能給予否定性評價，這與被訪者的經(jīng)歷、立場有著直接的聯(lián)系。對經(jīng)歷過訴訟的被訪者而言，一次公正或不公正的判決足以影響其對司法公正的判斷；而對廣大公眾而言，他們所接觸的人群對司法的感受，媒體對司法的報道，也足以影響其對司法的評價。司法滿意度評價表面上似乎是“公說公有理，婆說婆有理”，但如果一種評價占相當(dāng)大比例，這種主觀評價就具有不小的客觀意義。正是在這種意義上，習(xí)近平總書記十分重視人民群眾獲得感對于改革開放、對于黨和政府工作評價的重要性。在十九大報告中，習(xí)近平總書記提出以人民為中心的發(fā)展戰(zhàn)略，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)。在十三屆人大閉幕會議上，習(xí)近平總書記重申，把人民擁護(hù)不擁護(hù)、贊成不贊成、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)作為衡量一切工作得失的根本標(biāo)準(zhǔn)。

二、司法滿意度評價指標(biāo)和評分標(biāo)準(zhǔn)

2015年至2017年，中國人民大學(xué)法治評估中心先后依托中國人民大學(xué)調(diào)查與數(shù)據(jù)中心和零點公司進(jìn)行司法滿意度評估，所評估的領(lǐng)域包括法院依法獨立行使審判權(quán)、司法公正、司法公開、司法效率、司法便利，司法監(jiān)督、法官素質(zhì)和法院建設(shè)八個領(lǐng)域。問卷分為公眾卷和專業(yè)卷，〔1〕2015年評估曾經(jīng)分為三個問卷，公眾卷，專家卷和執(zhí)業(yè)者卷，評估結(jié)果表明專家卷和執(zhí)業(yè)者卷的評價一致性較高，所以從2016年開始只分為公眾卷和專業(yè)卷。為了保證可比性，2015-2017年的評價將2015年專家卷和執(zhí)業(yè)者卷的數(shù)據(jù)合并為專業(yè)卷，其數(shù)據(jù)為專家卷和執(zhí)業(yè)者卷數(shù)據(jù)的平均值。公眾卷的對象是一般公眾，專業(yè)卷面對的是人大、政府、法院、檢察院、公安機(jī)關(guān)、律師、法學(xué)研究和教育機(jī)構(gòu)的專業(yè)人士。問卷注意區(qū)分什么是公眾能夠回答的問題，什么是專業(yè)人士能夠回答的問題，有些問題設(shè)計兼顧公眾和專家，有些問題設(shè)計則只適于一方回答。2015年調(diào)研面對全國28個省區(qū)市，2016年調(diào)研面對全國東中西部地區(qū)9個省區(qū)市，2017年調(diào)研面對東中西部另外9個省區(qū)市。被訪者人數(shù)每年在4000名左右，三年共計12000多名。

司法滿意度評估設(shè)立的評分分為五個等級：好、較好、中間、較差、差。例如，法官的法治信仰的評價等級分為很高、比較高、一般、比較低、很低，分別代表好、較好、中間、較差、差五個等級，其中好和較好為好評，中間為中評，較差和差為差評。根據(jù)一個問題或指標(biāo)獲得好評、中評和差評的比率，可以直接判斷出滿意度的大小。例如，對法官法治信仰的滿意度好評率為70%，中評率為20%，差評率為10%，就可直接判斷出對法官法治信仰的滿意度。

三、不同領(lǐng)域的司法滿意度測評

1.依法獨立行使審判權(quán)滿意度

是否依法獨立行使審判權(quán)是評價司法的核心指標(biāo)，包括審判權(quán)力法定、審判依法用權(quán)、審判不公問責(zé)、審判不受非法干預(yù)、輿論影響審判5項分指標(biāo)。

從好評率本身分析，可分為三類，第一類是好評率較高、差評率較低的指標(biāo)，2017年審判權(quán)力法定和審判依法用權(quán)的好評率在75%以上，差評率低于5%，是滿意度高的指標(biāo)；第二類是好評率和差評率處于中間狀態(tài)的，2017年審判不受非法干預(yù)和輿論影響審判的好評率都超過50%，差評率在10%左右的水平，其中審判不受非法干預(yù)指標(biāo)好評率進(jìn)步明顯，從2015年的36.1%增長到2017年的61.7%，增長32.7個百分點，是所有指標(biāo)中增長幅度最大的；第三類是好評率較低的，審判不公問責(zé)雖然2017年好評率比2015年增長10.6%，但是仍然處于最低的水平，2015年好評率只有22.7%，2016年下降為19.1%，2017年也只有33.3%。差評率2015年高達(dá)63.6%，2017年仍然高達(dá)44.6%，三年來都是所有指標(biāo)中好評率最低、差評率最高的的指標(biāo)。

2015-2017年各項分指標(biāo)的好評率都有了不同程度的提高，表明三年來在依法獨立行使審判權(quán)方面取得的進(jìn)步（見表1）。

表1 依法獨立行使審判權(quán)指標(biāo)好評率和差評率（2015-2017）

2.司法公正滿意度

司法是否公正是公眾對司法滿意度的最直觀、也是最重要的指標(biāo)，包括4項分指標(biāo)，即法官是否尊重和保障刑辯律師的權(quán)利（刑辯律師權(quán)利）、法官在民事審判中是否中立（民事審判中立）、法官在行政審判中是否獨立于被告行政機(jī)關(guān)（行政審判獨立）、律師和司法人員是否違規(guī)交往（禁止違規(guī)交往）。

從好評率本身分析，司法公正滿意度指標(biāo)可分為兩類，第一類是刑辯律師權(quán)利、民事審判中立、行政審判中立，好評率2017年在45%到55%的區(qū)間，差評率在20%左右，其中行政審判獨立和民事審判中立較之2016年均增長了20個以上的百分點，好評率處于中間水平；第二類是禁止違規(guī)交往，雖然好評率提高了17個百分點，但是好評率低的局面沒有得到根本改變，好評率2015年為15.6%，2017年為32.6%，好評率不足1/3，差評率2015年高達(dá)54.4%，2017年也有40%，處于較差水平?？傮w上看，2017年與2015年相比，3項分指標(biāo)即民事審判中立、行政審判獨立和禁止違規(guī)交往的好評率都有不同程度的提高，刑辯律師權(quán)利基本持平，略有下降，但差評率提高12.5個百分點（見表2）。

表2 司法公正指標(biāo)好評率和差評率（2015-2017）

3.司法公開滿意度

司法是否公開、透明是人民群眾對司法滿意度評價的又一重要方面，我們在公眾卷和專業(yè)卷設(shè)置了旁聽審判和查閱判決書2項分指標(biāo)。

旁聽審判2017年好評率為48.6%，差評率為21.8%；查閱判決書好評率略高于旁聽審判，為52.8%；差評率略低于旁聽審判，為17.9%。2016年和2015年二者的好評率和差評率呈同樣的狀態(tài)，查閱判決書比旁聽審判滿意度略高。

與2015年相比，這2項指標(biāo)的好評率都有了不同程度的提高，2017年在50%左右，而2015年好評率只有10%左右的水平，增長幅度高達(dá)30多個百分點；差評率都有較大幅度的減少，旁聽審判差評率從55%減少到21.8%，減少33.2個百分點；查閱判決書從50.3%減少到17.9%，減少32.4個百分點（見表3），說明三年來司法公開滿意度得到了很大提升。

表3 司法公開指標(biāo)好評率和差評率（2015-2017）

4.司法效率滿意度

司法效率是人民群眾評價司法的一個十分重要的方面，與司法公正有著密切聯(lián)系。只講效率不講公正的話，司法就會失去自己的最終目標(biāo)和內(nèi)在價值；只講公正不講效率的話，公正也會失去其現(xiàn)實意義。司法判決盡管公正，但無法得到執(zhí)行，必然會影響司法的公信力。司法效率既表現(xiàn)在審判中，也表現(xiàn)在執(zhí)行中。這里我們選擇民事審判效率和民事執(zhí)行效率2個分指標(biāo)。2017年的民事審判效率和民事執(zhí)行效率的好評率都比2015年有不同程度的提高，其中民事執(zhí)行效率這個長期以來人民群眾反映強(qiáng)烈的指標(biāo)的好評率從2015年的5.9%提高到2017年的21.6%，提高15.6個百分點；但是從整體來看，較之其他司法滿意度指標(biāo)，民事審判和執(zhí)行效率仍然處在較低的層次，2017年好評率也僅僅是在20%和30%的水平，差評率都超過50%（見表4）。

近年來最高人民法院對司法效率特別是執(zhí)行效率問題做了大量的工作，提出用兩到三年時間基本解決執(zhí)行難問題，但是為什么人民群眾對審判和執(zhí)行效率問題仍然滿意度不高？民事審判和執(zhí)行案件數(shù)量急增、案多人少固然是重要原因，但是更深層的原因不在審判或執(zhí)行環(huán)節(jié)，而在經(jīng)濟(jì)運行。民事經(jīng)濟(jì)訴訟數(shù)量的增多與經(jīng)濟(jì)運行狀況有著直接的關(guān)系，通過調(diào)解或和解解決糾紛并不能保證效率，即使選擇簡易程序，但簡易程序的運作并不簡單，從而造成民事審判效率不高。司法是公正的最后一道防線，但不可能兜底挽救民事和經(jīng)濟(jì)糾紛由于信息不透明、不對稱以及經(jīng)濟(jì)風(fēng)險所造成的執(zhí)行問題，法院能做的僅僅限于能執(zhí)行的部分，通過信息化、網(wǎng)絡(luò)化、自動化手段查控被執(zhí)行人及其財產(chǎn)，強(qiáng)力實施聯(lián)合信用懲戒。除了懲治性的措施之外，法院近年來也采取預(yù)防性的措施，完善失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機(jī)制，建立失信被執(zhí)行人名單制度，為當(dāng)事人提供更好的信用保障環(huán)境，保證交易安全。我們有理由相信，隨著這些措施的落實，人民群眾對執(zhí)行問題的理解和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的改善，司法效率的好評率一定會得到進(jìn)一步提升。

表4 司法效率指標(biāo)好評率和差評率（2015-2017）

5.司法便利滿意度

司法是否利民、便民，人民群眾在多大程度上能夠接近司法，利用司法，是衡量司法滿意度的重要方面。司法便利體現(xiàn)在一系列的環(huán)節(jié)中，包括立案是否困難、是否請得起律師、訴訟費是否高、法院距離是否太遠(yuǎn)和審判時所用的法言法語是否能被理解等。據(jù)此，我們在公眾卷和專業(yè)卷設(shè)置了立案、請律師、訴訟費、法院距離和法律語言理解5項分指標(biāo)。

在這5項分指標(biāo)中，立案、請律師、訴訟費，法律語言理解屬于一類，2017年的好評率在30%上下的水平，差評率在25%到40%之間；而法院距離的好評率在50%以上（見表5）。

2017年立案的好評率比2015年增長了22.1個百分點，差評率下降17.2個百分點，這種變化代表了司法滿意度的提高，是提高幅度最大的指標(biāo)。請律師的好評率增長12.8個百分點，但差評率也增長3.9個百分點，呈現(xiàn)出對滿意度的矛盾。訴訟費的好評率增長8個百分點，差評率基本持平，滿意度有進(jìn)步但不明顯。法院距離的好評率2017年與2015年、2016年基本持平，差評率上升8.2個百分點，表現(xiàn)出滿意度的降低。法律語言理解的好評率則下降了7.8個百分點，差評率上升11.9個百分點，這種變化代表了滿意度的降低，是降低幅度最大的指標(biāo)，值得注意。

表5 司法便利指標(biāo)好評率和差評率（2015-2017）

6.審判監(jiān)督滿意度

法院依法公正獨立行使審判權(quán)有賴于嚴(yán)格的審判監(jiān)督制度。對審判的監(jiān)督包括人大監(jiān)督、檢察監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、審級監(jiān)督和輿論監(jiān)督5個分指標(biāo)。由于審判監(jiān)督的專業(yè)性，沒有受過專業(yè)學(xué)習(xí)的公眾不易把握，所以全部5個分指標(biāo)都設(shè)置在專業(yè)卷。

2017年好評率超過60%的2項，即檢察監(jiān)督和審級監(jiān)督，屬于較好水平，差評率都低于10%；好評率在50%左右的3項，即內(nèi)部監(jiān)督、人大監(jiān)督和輿論監(jiān)督，好評率屬于中間水平，差評率在15%到20%之間。

2017年5項分指標(biāo)的好評率中有4項即檢察監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、審級監(jiān)督、人大監(jiān)督超過2015年15個百分點，其中法院的內(nèi)部監(jiān)督好評率增加了22個百分點，差評率減少了12.5個百分點；有1項分指標(biāo)即輿論監(jiān)督好評率與2015年基本持平（見表6）。這些變化表明，雖然在輿論監(jiān)督方面好評率變化不大，差評率有所上升，但就總體而言，審判監(jiān)督方面在近三年發(fā)生了積極變化。

表6 審判監(jiān)督指標(biāo)好評率和差評率（2015-2017）

7.法官素質(zhì)滿意度

法官素質(zhì)如何，其專業(yè)水平、職業(yè)道德水平、是否廉潔，法治信仰程度如何，影響著司法滿意度，決定著審判權(quán)行使是否公正、合法、有效率。

2017年好評率在60%以上的指標(biāo)有3個，即法官專業(yè)水平（61.2%），法官職業(yè)道德（62.6%）和法官法治信仰（70.9%）；在50%到60%區(qū)間的有1個，即法官廉潔（52.1%）；而法官數(shù)量的好評率只有28.7%，盡管比2015和2016年增長了10個百分點，仍處于很低的水平。

從時間維度來看，除了法官專業(yè)水平的好評率2017年與2015年基本持平，其他指標(biāo)也提高了10個以上百分點；其中法官廉潔指標(biāo)漲幅最大，好評率上升了28.8個百分點；差評率除了法官法治信仰下降5.2個百分點之外，其他的都下降10個以上的百分點；其中差評率下降最大的是法官職業(yè)道德，下降24.8個百分點（見表7）。這些變化表明，雖然法官專業(yè)水平好評率的基本持平，但是三年都保持在60%左右的好評率。就總體而言，法官素質(zhì)在近三年發(fā)生了積極變化。

表7 法官素質(zhì)指標(biāo)好評率和差評率（2015-2017）

8.法院建設(shè)滿意度

衡量法院建設(shè)滿意度的指標(biāo)除了法官素質(zhì)之外，還包括法院的物質(zhì)保障是否充足、法院公信力如何，公眾對法院判決、法院權(quán)威的認(rèn)同程度。

2017年法院公信力的好評率超過60%，差評率只有6.6%；而審判物質(zhì)保障好評率超過58.7%，差評率7.8%，滿意度都不錯。判決認(rèn)同好評率雖然不錯，達(dá)到54.4%，但是差評率也不低，達(dá)到33.6%，說明人們對法院判決的認(rèn)同度仍然存在一定問題。

所有3項分指標(biāo)的好評率，2017年都比2015年有較大增長，其中審判物質(zhì)保障好評率增長了30個百分點，法院公信力好評率增長36.9個百分點，判決認(rèn)同好評率增長21.8個百分點，增長幅度都比較大；而差評率則分別降低了12個百分點，23個百分點和11.7個百分點。這些變化都表現(xiàn)出法院建設(shè)滿意度向著積極方向發(fā)展。

表8 法院建設(shè)指標(biāo)好評率和差評率

續(xù)表

四、司法滿意度好評率最高和最低的指標(biāo)

對司法滿意度全部31個指標(biāo)的好評率進(jìn)行排序，可分為6個等級：

好評率超過70%的共有3項指標(biāo)，包括審判權(quán)力法定、審判依法用權(quán)、法官法治信仰，占全部指標(biāo)的9.7%；好評率在70%到60%區(qū)間的共6項指標(biāo)，包括檢察監(jiān)督、判決認(rèn)同、法官職業(yè)道德、審判不受非法干預(yù)、法官專業(yè)水平、審級監(jiān)督，占全部指標(biāo)的19.4%；好評率在60%到50%區(qū)間的包括9項指標(biāo)，即審判物質(zhì)保障、法院距離、法院公信力、民事審判中立、查閱判決書、法官廉潔、法院內(nèi)部監(jiān)督、輿論監(jiān)督、輿論影響審判，占全部指標(biāo)的29.0%；好評率在50%到40%區(qū)間的4項指標(biāo)，即旁聽審判，人大監(jiān)督、行政審判獨立、刑辯律師權(quán)利，占12.9%；好評率在40%到30%區(qū)間的6項指標(biāo)，包括立案、審判不公問責(zé)、禁止違規(guī)交往、民事審判效率、請律師、訴訟費，占19.4%；好評率在30%以下的3個，包括法律語言理解、法官數(shù)量、民事執(zhí)行效率，占全部指標(biāo)的9.7%（見圖1）。

這里特別值得注意的是3項好評率最高的指標(biāo)和3項好評率最低的指標(biāo)，它們基本反映了人們對司法滿意度評價的兩極。

審判權(quán)力法定、審判依法用權(quán)和法官法治信仰是好評率最高的指標(biāo)，好評率超過70%。它們是司法法治化的基本面，反映出司法的法治狀態(tài)，司法權(quán)有法律依據(jù)、按照法治運行，法官忠于法律。

而法律語言理解、法官數(shù)量、民事執(zhí)行效率則是好評率最差的指標(biāo)，好評率不足30%，反映出在具體操作層面人們對司法的不滿意。不懂法律語言說明民眾對法庭用語缺乏理解，反映出了司法利民、便民、為民措施上的缺陷；法官數(shù)量不足的困惑對于專業(yè)人士尤其強(qiáng)烈；而執(zhí)行問題從上世紀(jì)90年代以來一直是困擾司法的主要問題，極大地影響了法院的公信力。我們相信，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，交易安全的加強(qiáng)和執(zhí)行手段的改善，人民法院一定會實現(xiàn)自己的承諾，在執(zhí)行問題上向人民群眾交出滿意的答卷。

圖1 司法滿意度好評率排序（2017年）

五、公眾與專業(yè)人士司法滿意度的差距

司法滿意度評價在公眾和專業(yè)人士之間是存在差距的，2017年公眾卷和專業(yè)卷好評率差距超過20個百分點的有4項，包括旁聽審判，查閱判決書，民事審判效率，民事執(zhí)行效率，占所有在公眾卷和專業(yè)卷中都設(shè)置的16個指標(biāo)的25%；2016年差距超過20個百分點的有5項，除了上述4項外還有法院公信力，占全部在公眾卷和專業(yè)卷中都設(shè)置的指標(biāo)的31.3%，反映出不同人群對司法滿意度的不同看法?！?〕2015年的好評率與差評率，由于多項指標(biāo)不是在公眾卷和專業(yè)卷中都設(shè)置，所以與2016年和2017年的情況不可比。2016年和2017年對指標(biāo)體系做了調(diào)整以保證每年指標(biāo)的持續(xù)性和可比性。這些指標(biāo)主要集中在司法公開、司法效率和法院公信力三個領(lǐng)域（見表9）。

推進(jìn)司法公開是近年來司法改革的一項十分重要的內(nèi)容，最高人民法院運用現(xiàn)代信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)做了大量的工作，取得了令人矚目的成績，但是其在公眾與專業(yè)人士中的滿意度是有差異的。2017年公眾卷對旁聽審判的好評率為37.2%，而專業(yè)卷為60.0%，二者好評率相差22.8個百分點，差評率相差28.6個百分點；公眾卷對查閱判決書的好評率為39.7%，專業(yè)卷為66.0%，二者好評率相差26.3個百分點，差評率相差24個百分點。也就是說，司法公開對專業(yè)人士來說獲得感遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過對一般公眾。不可否認(rèn)，伴隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，陽光司法、透明司法獲得了很大的成就，但是最直接的受益者主要是律師和管理者，有助于他們上網(wǎng)查閱案件的進(jìn)程，有助于時時監(jiān)控案件的進(jìn)度，掌控全局，當(dāng)然這會間接有利于當(dāng)事人，但是當(dāng)事人的感受還是排在第二位。這恰恰表明司法公開工作的一個薄弱環(huán)節(jié)，也是下一步推進(jìn)司法公開改革的一個著力點。

司法效率在公眾卷和專業(yè)卷的評價差別較大，民事審判效率在2017年公眾卷好評率為17.1%，而專業(yè)卷為46.2%，二者相差29.1個百分點；2016年二者相差26.9個百分點；2015年相差18.6個百分點。民事執(zhí)行效率在2017年公眾卷好評率17.0%，專業(yè)卷26.1%，二者相差9.1個百分點；2016年二者相差26.1個百分點；2015年相差19個百分點。就差評率來看，公眾卷和專業(yè)卷的差距更大。公眾卷的差評率有時超過50%甚至60%，而專業(yè)卷只有10%左右的水平。這說明，一般公眾對審判和執(zhí)行中的困難問題了解不夠，對執(zhí)行所涉及的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險問題缺乏足夠的理性預(yù)期。這不僅需要在司法領(lǐng)域加強(qiáng)執(zhí)行制度和能力的建設(shè)，也需要在經(jīng)濟(jì)和其他各個領(lǐng)域加強(qiáng)預(yù)防風(fēng)險制度建設(shè)。

法院公信力在2016年公眾卷好評率為48.6%，專業(yè)卷為25.6%，分差為23個百分點；而差評率的分差為18.2個百分點，公眾卷好于專業(yè)卷。而2017年公眾卷好評率為64.4%，專業(yè)卷為53.0%，二者相差11.3%，比2016年縮小；差評率分差2017年為3.1個百分點，公眾對法院建設(shè)的評價仍高于專業(yè)人士。法院公信力滿意度不同于其他司法指標(biāo)，是一個反映司法建設(shè)整體狀況的指標(biāo)，這說明在法院公信力建設(shè)領(lǐng)域已經(jīng)取得了實實在在的成就，在公眾中好評率超過60%，差評率只有6.6%，這是一個很不錯的進(jìn)步。但是另一方面也應(yīng)看到，要進(jìn)一步提高公眾對司法公信力的滿意度，必須扎扎實實地把包括司法公正、司法公開、司法效率、司法便利等工作做好、做實，從每一個案件做起，把司法公信力惠及到每一個人民群眾（見表9）。

表9 2015-2017年司法滿意度好評率與差評率公眾卷與專業(yè)卷的分差

續(xù)表

還應(yīng)當(dāng)指出的是，司法改革使專業(yè)人士首先受益，他們對司法公開性、司法效率等有更高的滿意度，但是不應(yīng)把他們與公眾的滿意度對立起來，因為專業(yè)人士對司法滿意度的提高歸根結(jié)底要落實到公眾中去。專業(yè)人士，無論是黨政官員、人大代表、法官、檢察官、律師還是法學(xué)教育工作者，都是從不同角度為公眾服務(wù)的。如果專業(yè)人士司法滿意度高，而公眾司法滿意度低，只能說明專業(yè)人士的工作還停留在自己工作方便的層次上。須知，建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會，只依賴專業(yè)人士的滿意度，不依賴人民群眾的滿意度是根本不可能的。