文化治理視野下圖書館總分館制的路徑偏離及影響*

1 圖書館總分館制：基層文化治理體系重構(gòu)的重要機制

自圖書館總分館制在我國實施以來，學(xué)界從不同的視角對圖書館總分館制進行了大量研究，但現(xiàn)有研究大多側(cè)重于從公共文化服務(wù)體系建設(shè)的視野下探討圖書館總分館制，而相對忽視了圖書館總分館制背后的治理邏輯。

公益性服務(wù)機構(gòu)是公共圖書館的基本社會定位，公共性是其生存與發(fā)展的基本屬性。在文化權(quán)利保障及服務(wù)均等化的政策導(dǎo)向下，各級政府加大公共財政投入，公共圖書館的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系初步形成。“但在‘分灶吃飯’財政體制影響下，不同層級的政府都作為公共圖書館的法定主體，各級政府負(fù)責(zé)本級圖書館的正常運轉(zhuǎn)，塑造了‘一級政府建設(shè)和管理一個圖書館’的格局”[1]。這種行政層級分割體制導(dǎo)致各級圖書館人、財、物的相互分離，不同行政層級管理的圖書館難以真正形成一個資源共享、融通的公共文化服務(wù)體系。各種公共資源的層級分離、條塊分割導(dǎo)致了基層公共文化設(shè)施重復(fù)建設(shè)及多頭管理等問題日益凸出，不但造成了公共資源的嚴(yán)重浪費，又導(dǎo)致其布局不合理、服務(wù)可及性差以及地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、群體之間的閱讀服務(wù)極其不均等。如何建構(gòu)資源整合與共享的文化服務(wù)與文化治理機制，便成為我國當(dāng)前基層文化治理體系重構(gòu)的關(guān)鍵議題。

自21世紀(jì)以來，為加強公共圖書館的資源整合與共享，打破條塊分割背景下行政體制的束縛，一些地區(qū)開始引入圖書館總分館制的試點工作，探索新型的圖書館治理結(jié)構(gòu)，從而出現(xiàn)了許多各具特色的服務(wù)模式。2011年出臺的《公共圖書館服務(wù)規(guī)范》正式提出“建立總分館服務(wù)體系”，2016年發(fā)布的《關(guān)于推進縣級文化館圖書館總分館制建設(shè)的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《批導(dǎo)意見》)進一步提出“推進文化館、圖書館總分館制建設(shè)，是構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的重要任務(wù)”，圖書館總分館制被正式納入到官方的文化政策文本之中。在這一政策話語的引導(dǎo)下，圖書館總分館制開始作為資源共建共享、提升服務(wù)效能的一項重要舉措，日益成為基層文化治理的一項重要機制并發(fā)揮著不可忽視的作用。

公共圖書館是加強基層文化治理的重要平臺，圖書館總分館制的提出本身就是基層文化治理體制機制的創(chuàng)新，它要求打破政府傳統(tǒng)文化管理的思維，優(yōu)化基層文化治理體系及治理能力，依托現(xiàn)代服務(wù)理念來建構(gòu)互動共治的文化治理格局。圖書館總分館治理體系的重構(gòu)，核心是圖書館治理主體及治理單元的合理界定，它不僅涉及公共文化服務(wù)資源的再分配，還涉及基層文化管理體制的再造，同時也是政府、市場及社會關(guān)系重構(gòu)的重要表征。

政策文本是國家文化治理自上而下的話語表達(dá)，而政策文本向基層實踐的路徑轉(zhuǎn)換過程又是考察國家文化治理運作的重要場域。圖書館總分館制的政策在基層如何實施，基層文化治理的主體又是如何回應(yīng)這一政策，都直接塑造了圖書館總分館制建設(shè)話語轉(zhuǎn)換的路徑?；诖?，本文在文化治理理論的視野下，闡釋圖書館總分館制這一政策在基層實施路徑的偏離及其成因，并就圖書館總分館制可持續(xù)發(fā)展的路徑進行探討。

Y市作為國家第三批公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建城市，圖書館總分館制建設(shè)是其示范區(qū)創(chuàng)建的重點任務(wù)之一。Y市自2016年開始在全市城區(qū)范圍內(nèi)逐步展開圖書館總分館制的試點工作。2017年4月10-14日，由華中師范大學(xué)13名調(diào)研員組成的第三方團隊進行了摸底調(diào)查，對10多個社區(qū)圖書館分館進行了全方位調(diào)研。通過實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，Y市在圖書館總分館制建設(shè)中積累了一些經(jīng)驗，但也存在諸多不足。

2 三維一體：圖書館總分館制的實施路徑

自分稅制改革以來，在大規(guī)模公共服務(wù)下基層的背景下，項目制逐漸成為服務(wù)型政府建設(shè)的普遍方式，深刻影響著國家治理模式的轉(zhuǎn)型。Y市自2015年取得國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建資格后，在結(jié)合本地實際情況的基礎(chǔ)上，制定了以“項目制、標(biāo)準(zhǔn)化及信息化”為表征的三維一體的制度設(shè)計，加快推進圖書館總分館制建設(shè)。

2.1 項目制：公共文化服務(wù)資源的分配機制

為有效加快圖書館總分館制的試點探索，Y市文廣新局制定了《Y市(城區(qū))圖書館總分館制推廣實施方案》，成立了“(城區(qū))圖書館總分館制推進工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，領(lǐng)導(dǎo)小組在市圖書館下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)總分館制實施的制度設(shè)計研究、宣傳推廣及建設(shè)督導(dǎo)等相關(guān)工作。Y市圖書館總分館制建設(shè)的基本思路是由市政府統(tǒng)一規(guī)劃實施，以市圖書館為總館，選擇有條件的社區(qū)建立圖書館分館，通過市文廣新局與各區(qū)政府簽約、市圖書館與各社區(qū)簽約，規(guī)劃2016年在城區(qū)建設(shè)30個圖書館社區(qū)分館，2017年在城區(qū)再建30個社區(qū)分館，爭取到2020年建立國際通行的現(xiàn)代化圖書館總分館治理體系，實現(xiàn)圖書館服務(wù)體系向社區(qū)延伸。在實際的建設(shè)過程中，分館的建設(shè)是在總館的統(tǒng)一規(guī)劃下，采用“項目制”的自下而上的申報機制。社區(qū)圖書館分館建立主要包括申請、推薦、評審及命名四個環(huán)節(jié)。社區(qū)作為圖書館分館創(chuàng)建主體，可根據(jù)自身實際情況在規(guī)定的時間內(nèi)向所在區(qū)文體新局提出創(chuàng)建申請；符合申報條件、有意向的社區(qū)填寫申報表以后，各區(qū)文體新局根據(jù)分配的名額，綜合考察各申報社區(qū)的設(shè)施建設(shè)與文化服務(wù)工作開展情況，確定入選名單，并向市文廣新局推薦上報；Y市圖書館對于申報社區(qū)辦館條件進行實地察驗，根據(jù)社區(qū)辦館條件及區(qū)域分布情況，確定社區(qū)分館名單，經(jīng)市文廣新局審核同意以后，由市圖書館組織實施社區(qū)分館建設(shè)，獲得分館建設(shè)資格的社區(qū)配合實施。為保障圖書館總分館制建設(shè)的順利實施，市財政每年投入100萬元作為總分館制運行維護、技術(shù)支持、圖書購置及圖書加工等事項的專項經(jīng)費，社區(qū)圖書館分館日常辦公經(jīng)費則由區(qū)級財政保障。被納入分館建設(shè)資格的每個社區(qū)，可以獲得5萬元的項目建設(shè)資金，用于分館業(yè)務(wù)系統(tǒng)購置、書刊架、閱覽桌椅等辦公設(shè)備的建設(shè)，并享受相應(yīng)的政策支持。

2.2 標(biāo)準(zhǔn)化：總分館制運行的技術(shù)機制

標(biāo)準(zhǔn)化作為項目制的技術(shù)治理機制，通過明確項目申報、實施及驗收的標(biāo)準(zhǔn)，為項目運作及管理提供了一套規(guī)范化、專業(yè)化的原則。標(biāo)準(zhǔn)的運行依托量化指標(biāo)及統(tǒng)一的規(guī)則系統(tǒng)，對圖書館總分制建設(shè)的決策、生產(chǎn)、供給及評估的各個環(huán)節(jié)都作出了明確規(guī)定，既保障了公共文化資源分配的規(guī)范化，也推動了政府管理與服務(wù)的清晰性，進而建構(gòu)圖書館總分館制運行的統(tǒng)一秩序空間?？偡逐^制建設(shè)的核心是“總館建設(shè)主體與分館建立統(tǒng)一(經(jīng)費來源統(tǒng)一)，人財物管理統(tǒng)一、服務(wù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一(服務(wù)統(tǒng)一)[2]。在社區(qū)圖書館分館的建設(shè)過程中，Y市文廣新局制定了“三個統(tǒng)一”的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，即采用統(tǒng)一的借閱證、統(tǒng)一的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的服務(wù)規(guī)范，詳見表1。

表1 Y市社區(qū)圖書館分館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

在分館規(guī)范標(biāo)識上，制定了統(tǒng)一規(guī)范的制度條例及形象標(biāo)識系統(tǒng)，各社區(qū)分館需要統(tǒng)一懸掛“Y市圖書館XX分館”牌照，體現(xiàn)現(xiàn)代圖書館的形象。在業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)層面，總館與分館作為統(tǒng)一的區(qū)域性圖書館服務(wù)體系，總館成立相應(yīng)部門負(fù)責(zé)社區(qū)分館的業(yè)務(wù)管理及考核工作；社區(qū)圖書館分館必須設(shè)立一名專職的業(yè)務(wù)工作人員保障分館的日常運行，并參與總館組織的各項業(yè)務(wù)培訓(xùn)、年度考評等工作，定期接受總館的培訓(xùn)、指導(dǎo)和考核，接受總館的業(yè)務(wù)監(jiān)督。而在服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)上，建立規(guī)范統(tǒng)一的總館與分館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，通過總館與分館之間的合作，共同保障圖書館總分館通借通還服務(wù)體系的有效運轉(zhuǎn)。總館作為區(qū)域范圍內(nèi)公共圖書館發(fā)展的核心主體，除了對社區(qū)分館日常服務(wù)進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)外，還負(fù)責(zé)全區(qū)域內(nèi)圖書、期刊文獻的采購及配送；社區(qū)分館則主要維護分館日常工作的運行，開展包括借閱證辦理、圖書報刊借還、圖書預(yù)約及輔導(dǎo)等日常服務(wù)工作。

2.3 信息化：公共文化服務(wù)效能的提升機制

圖書館總分館制的建設(shè)，作為公共文化服務(wù)供給側(cè)改革的內(nèi)在要求，資源的整合與共享是其核心要素。Y市在推進圖書館總分館制建設(shè)的過程中，通過引入信息化的服務(wù)機制，探索線上線下同步推進的總分館服務(wù)路徑，打造新型的圖書館信息化服務(wù)模式。市財政局投入資金50萬元用于總館采購圖書館集群管理系統(tǒng)、高端服務(wù)器、光纖寬帶擴容等信息化設(shè)備，以市館為中心、社區(qū)分館為節(jié)點，依托Interlib集群圖書館管理系統(tǒng)，建立圖書借閱“一卡通”體系，將總館與分館有機聯(lián)合起來，在城區(qū)范圍內(nèi)建立通借通還的公共圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。在此基礎(chǔ)上，借助掌上圖書館等輔助手段，組建一個網(wǎng)絡(luò)化的區(qū)域性圖書館群與服務(wù)平臺，延伸圖書館服務(wù)體系的觸角，搭建了群眾參與及總館與分館之間業(yè)務(wù)互動的橋梁。同時，為切實提升公共文化服務(wù)效能，提高圖書館網(wǎng)群的服務(wù)水平和效率，拓寬居民文化需求的輸入機制，Y市結(jié)合“智慧城市”建設(shè)，從供給側(cè)入手搭建線上、線下同步互動的點單與配送平臺，探索“點送式”的基層公共文化服務(wù)模式。通過推出“文化e家”這一綜合服務(wù)平臺，實現(xiàn)了“點單看戲”“點題觀展”“點師培訓(xùn)”“點卷閱讀”等服務(wù)觸手可及，讓社區(qū)圖書館的服務(wù)有效嵌入居民的日常生活，實現(xiàn)社區(qū)公共文化服務(wù)供給與居民需求的有效對接。

3 路徑偏離：圖書館總分館制運行的結(jié)構(gòu)脫耦

經(jīng)過一年多的探索，Y市圖書館總分館制形成了市-社區(qū)兩級服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，通借通還式的新型圖書館服務(wù)體系開始運行。Y市圖書館總分館制在形式上建立以后，“重掛牌，輕管理”、服務(wù)效能的低效率及考核機制的形式化等成為圖書館總分館制運行的突出問題。建設(shè)與管理的脫節(jié)導(dǎo)致基層文化治理運行的結(jié)構(gòu)脫耦，“脫耦意味著組織的活動同結(jié)構(gòu)相互分離，組織的實際做法同正式安排出現(xiàn)一定程度的脫節(jié)，通過脫耦，圖書館總分館制建設(shè)的制度設(shè)計與現(xiàn)實實踐出現(xiàn)了行動與結(jié)構(gòu)相分離、‘正式規(guī)則’與‘非正式規(guī)則’、‘正式目標(biāo)’與‘非正式目標(biāo)’、‘話語體系’與‘行動體系’等相分離的格局”[3]。

3.1 重掛牌，輕管理

社區(qū)圖書館分館的建立與運行，不僅需要配備具有現(xiàn)代服務(wù)理念的管理人員，也需要穩(wěn)定持續(xù)的經(jīng)費支撐，以此來保障社區(qū)圖書館的正常運轉(zhuǎn)。但由于社區(qū)圖書館分館建立以后，缺乏常態(tài)、穩(wěn)定的財政投入及政策保障機制，社區(qū)圖書館分館尚未配備專職化的管理人員，導(dǎo)致“重掛牌，輕管理”的現(xiàn)象普遍發(fā)生。盡管在制度設(shè)計上，規(guī)定社區(qū)分館必須安排一名專職工作人員開展日常業(yè)務(wù)工作，但社區(qū)圖書館分館管理人員兼職化普遍，圖書館分館管理人員基本由社區(qū)文化委員或者網(wǎng)格員兼任，管理人員的兼職化導(dǎo)致許多圖書館分館選擇性、象征性、迎檢式開放現(xiàn)象經(jīng)常存在。雖然Y市社區(qū)圖書館分館的開放時間標(biāo)準(zhǔn)為每周不少于40個小時，然而現(xiàn)實中這種開放標(biāo)準(zhǔn)仍然停留在“文件”層面，在實際執(zhí)行中無法得到保證，不少社區(qū)圖書館基本處于閉館狀態(tài)，社區(qū)圖書館分館更多的是依靠“鐵將軍”來鎖門進行管理，乃至出現(xiàn)了個別社區(qū)圖書館分館由于長期閉館導(dǎo)致開門的鑰匙丟失的現(xiàn)象。由于“重掛牌、輕管理”，社區(qū)圖書館分館免費開放的政策形同虛設(shè)，社區(qū)圖書館在現(xiàn)實中幾乎淪為擺設(shè)，其象征功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于實際意義。

3.2 形式化的考核機制

社區(qū)圖書館分館建立后，科學(xué)有效的考核體系是其常態(tài)化運行的基礎(chǔ)。盡管從制度設(shè)計層面來說，Y市圖書館總分館制是在市政府領(lǐng)導(dǎo)下實施的，社區(qū)分館作為市圖書館的一個業(yè)務(wù)派出機構(gòu)，需要接受市圖書館的日常業(yè)務(wù)考核。但由于市、區(qū)兩級財政等體制壁壘的延續(xù)，社區(qū)圖書館分館人財物的管理仍然面對不同的主體，無法建立統(tǒng)一有效的管理與運行機制。圖書館總分館制初步建立后，大部分社區(qū)圖書館無論是在設(shè)施建設(shè)還是服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等層面，都遠(yuǎn)未達(dá)到Y(jié)市社區(qū)圖書館分館建立的標(biāo)準(zhǔn)。雖然Y市文化部門制定了詳細(xì)的考核標(biāo)準(zhǔn)，2016年市圖書館也對全部社區(qū)圖書館分館進行了年度考核(見表2)，但因為缺乏懲罰及激勵機制，考核在事實上沒有產(chǎn)生作用。誠如市圖書館某工作人員所言：“不管制定什么考核標(biāo)準(zhǔn)，理順體制及建立常態(tài)化的經(jīng)費支持才是核心，如果沒有相應(yīng)的獎勵及懲罰機制，制定再詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)也就是個形式。”由于市圖書館作為一個公益性的服務(wù)機構(gòu)，在政策執(zhí)行過程中缺乏對社區(qū)分館考核的“合法性”，部分社區(qū)分館把總館規(guī)定的服務(wù)及考核標(biāo)準(zhǔn)視為一種無法完成的負(fù)擔(dān)，總館對“不作為”的分館沒有形成規(guī)范的懲罰機制，總館對分館的管理僅體現(xiàn)在口頭和原則上，只是以拿走分館牌照作為處罰，沒有形成更具約束力的考核機制。

表2 Y市Z區(qū)第一批圖書館分館實施情況考核表

3.3 低效率的服務(wù)效能

圖書館總分館制的長效運行，不僅需要公共文化設(shè)施的更新?lián)Q代，還需要服務(wù)效能的有效提升。然而，許多社區(qū)公共文化服務(wù)設(shè)施得到很大程度改善的同時，煥然一新的服務(wù)設(shè)施與冷冷清清的人氣卻形成了鮮明的對比。為提升社區(qū)圖書館分館的服務(wù)效能，市圖書館為每個社區(qū)分館配備了一臺信息終端設(shè)備，讓社區(qū)分館納入到圖書館總分館流通體系之中，但由于Y市社區(qū)網(wǎng)絡(luò)是由市政務(wù)服務(wù)中心統(tǒng)一提供的，因為網(wǎng)絡(luò)容量不足，經(jīng)常導(dǎo)致社區(qū)圖書館分館借閱系統(tǒng)癱瘓。同時，在圖書流通及配送層面，社區(qū)圖書館圖書配送缺乏相應(yīng)的居民需求表達(dá)、征集機制，自上而下的圖書配送導(dǎo)致了社區(qū)圖書館的圖書與社區(qū)居民的需求脫節(jié)。由于尚未建立社會化的物流體系，依靠讀者借閱這種“螞蟻搬家式”的流通體系在現(xiàn)實中無法將圖書有效流通，圖書流動性不足及更新緩慢，進一步降低了社區(qū)圖書館的服務(wù)效能。根據(jù)Y市文化部門的統(tǒng)計，截至2017年1月，社區(qū)分館辦理借閱證84個，借閱圖書160冊。但在翻閱各個社區(qū)圖書館分館的圖書借閱記錄發(fā)現(xiàn)，圖書借閱的人數(shù)寥寥無幾，而辦理圖書借閱證的人數(shù)更少，借閱證辦理者大部分是社區(qū)居委會工作人員，社區(qū)居民辦理的數(shù)量屈指可數(shù)，不僅很多社區(qū)居民不清楚社區(qū)圖書館分館的建立，更不了解社區(qū)圖書館分館的具體功能、有何活動及開館時間，服務(wù)效能的低效率成為大部分社區(qū)圖書館現(xiàn)實運行的突出問題。

4 行政消解治理：圖書館總分館制建設(shè)路徑偏離的原因

公共文化政策的執(zhí)行過程是公共治理主體的互動及政策話語嵌入性的博弈過程，政策的執(zhí)行效果則取決于博弈主體的行動策略?！皣艺呶谋驹诨鶎訉嵺`的過程中，由于政策話語的轉(zhuǎn)換及治理邏輯的轉(zhuǎn)變，政策執(zhí)行的效果往往會偏離當(dāng)初政策制定的理論設(shè)想，而這種政策在嵌入過程中的偏離程度，則取決于政策執(zhí)行的現(xiàn)實形態(tài)”[4]。國家文化政策在基層執(zhí)行的過程中，因為項目制與科層化體系的相互耦合，帶來了圖書館總分館制建設(shè)過程中“行政消解治理”的悖論，進而產(chǎn)生了圖書館總分館制政策文本與現(xiàn)實實踐的張力。由于“分級管理”體制下的路徑依賴、項目制背景下選擇性的政策執(zhí)行及社區(qū)圖書館分館日常生活中的生存邏輯等因素的相互糾葛，導(dǎo)致了Y市圖書館總分館制在落地過程中路徑的偏離。

4.1 分級管理體制下的路徑依賴

制度變遷作為治理主體與外在環(huán)境的互動過程，制度體系的優(yōu)化往往呈現(xiàn)明顯的路徑依賴的特性，在制度設(shè)計執(zhí)行成本增加的背景下，會導(dǎo)致制度創(chuàng)新實踐過程中的非均衡狀態(tài)。從理論上來說，圖書館總分館制的建設(shè)，是破除行政體制下各級圖書館“各自為政”的格局，但在現(xiàn)實的執(zhí)行過程，制度建構(gòu)又進一步延續(xù)了現(xiàn)行行政管理體制的影響。在國家政策層面，《指導(dǎo)意見》強調(diào)縣域作為總分館制建設(shè)的基本單元，Y市最初思路是將縣(區(qū))級政府作為圖書館總分館制建設(shè)的主體，市圖書館作為Y市圖書館服務(wù)體系的核心及協(xié)調(diào)者，主要發(fā)揮區(qū)域之間的協(xié)調(diào)與指導(dǎo)功能。但在實際探索過程中，一個文化部門不可能改變既有的市縣行政分割管理體制，Y市文廣新局為減少政策實施的阻力，最后不得已采行“總館+社區(qū)分館”的建設(shè)模式。在沒有縣級行政建制的影響下，Y市圖書館總分館制通過采用“總館+社區(qū)分館”的兩級耦合管理模式，既回避了市縣之間的分割體制問題，又有利于減少行政管理層級，進而提升圖書館總分館體系的運作效能，讓圖書館總分館制更為高效的運轉(zhuǎn)。但圖書館作為以公益性為導(dǎo)向的非營利性機構(gòu)，由于其沒有自我盈利的造血功能，需要政府的資源輸入才能維持正常運轉(zhuǎn)。Y市圖書館總分館制建立以后，社區(qū)圖書館分館的運行需要大量財政資金為支撐，在市級財政資金不足的困境下，社區(qū)圖書館的日常運轉(zhuǎn)仍然需要區(qū)級政府承擔(dān)日常辦公經(jīng)費及社區(qū)工作人員的工資，由于尚未建立統(tǒng)一管理的社區(qū)圖書館財政投入體系，這種“總館+社區(qū)分館”的圖書館總分館制并未徹底規(guī)避“分級負(fù)責(zé)”管理體制的弊端。盡管依靠業(yè)務(wù)指導(dǎo)及協(xié)議簽訂等不完全性的契約機制，建立了市總館與社區(qū)分館形式上的業(yè)務(wù)聯(lián)系，但由于在尚未改變圖書館分級設(shè)置的前提下，無法突破行政科層體系的圖書館總分館體系建設(shè)的體制性難題，圖書館總館與分館在現(xiàn)實中仍然面對不同的管理主體，導(dǎo)致了圖書館總分館制現(xiàn)實運行的偏離及社區(qū)圖書館服務(wù)的功能被淡化，進一步扭曲了社區(qū)圖書館分館建設(shè)的邏輯。

4.2 項目制背景下基層政府選擇性的政策執(zhí)行

圖書館總分館制“掛牌即終止”的現(xiàn)象，表面上是社區(qū)圖書館分館疏于管理及服務(wù)效能不高的體現(xiàn)，實質(zhì)上是壓力型行政體制下基層文化治理路徑偏離的表征。在政策的實際執(zhí)行過程中，上級政府為保障政策在基層得到有效貫徹，會竭盡全力向下級政府施加壓力，保障下級政府及官員完成上級政府的行政任務(wù)；但下級政府在實際的執(zhí)行過程中，面對上級政府的行政壓力，往往會通過選取相應(yīng)的策略或者共謀行為來曲解上級政府的政策[5]。由于Y市圖書館總分館制的建設(shè)資金主要來源于示范區(qū)創(chuàng)建資金，在有限的資金約束下，要求全部行政村及社區(qū)建立圖書館分館在短期內(nèi)是無法完成的，典型塑造成為地方政府推動圖書館總分館制的現(xiàn)實選擇，所以具有典型性的“樣板社區(qū)圖書館”成為示范區(qū)創(chuàng)建過程中的一大現(xiàn)象。在示范區(qū)驗收及地方政府文化政績需求的引導(dǎo)下，Y市文化部門通過項目再發(fā)包的形式，選取經(jīng)濟條件較好、文化設(shè)施較為完善的社區(qū)進行建設(shè)，能夠在最短的時間內(nèi)成為示范區(qū)創(chuàng)建的典型，通過公共文化設(shè)施的實物性展示及文本化的數(shù)字表達(dá)，最大限度呈現(xiàn)示范區(qū)創(chuàng)建的成效。在政策執(zhí)行“懸浮性”及典型治理邏輯的影響下，選擇性的政策執(zhí)行成為基層文化治理的現(xiàn)實路徑，圖書館總分館制建設(shè)也就被異化為與居民需求相脫節(jié)的運作過程，展示性成為其主要功能，而其公益性、服務(wù)性及持續(xù)性卻無形中被忽視，圖書館總分館制的“名實分離”成為基層文化部門的策略化選擇。

4.3 社區(qū)圖書館分館運行中的生存邏輯

在基層文化治理的路徑轉(zhuǎn)換中，社區(qū)作為直接面對居民的治理主體，總分館制有利于加強資源整合及解決社區(qū)服務(wù)碎片化的問題，是優(yōu)化基層治理體系的重要路徑。但在基層治理體系的現(xiàn)實運作中，由于條塊分割及壓力型體制的影響下，“上面千根線，下面一根針”，成為我國基層治理體系的現(xiàn)實表征，基層治理主體特別是社區(qū)，資源獲取及應(yīng)付考核成為其日常工作的主要內(nèi)容。社區(qū)積極申請社區(qū)圖書館分館的建設(shè)，既可以爭取文化部門的資源輸入，同時也可以顯現(xiàn)社區(qū)的“典型性”，進而形成資源獲取的累積效應(yīng)。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，許多社區(qū)圖書館分館成立之前，社區(qū)工作人員壓根就還不清楚成立圖書館分館的目的，但了解到獲得圖書館分館的資格以后，就可以得到5萬元的資金補助，爭取項目來獲取更多的資源輸入，成為大部分社區(qū)成立圖書館分館的直接動力。但社區(qū)圖書館分館資格確立以后，如何面對來自條塊結(jié)構(gòu)下的行政性考核，便成為社區(qū)日常工作的主要事務(wù)。對于這一現(xiàn)象，社區(qū)圖書館分館管理人員答道：“圖書館總分館制這一理念是好的，但由于社區(qū)日常事務(wù)繁雜，各級政府及部門都是社區(qū)的娘家，社區(qū)平時需要應(yīng)付各類的考核及檢查，就是想把社區(qū)圖書館搞好也有心無力，如果加強對于社區(qū)圖書館的宣傳及管理，社區(qū)圖書館服務(wù)效能雖然可以提升，但對于社區(qū)管理人員卻提供了額外的負(fù)擔(dān)?！弊鳛楣舱邎?zhí)行的底層代理者，社區(qū)日益淪為條塊結(jié)構(gòu)下行政任務(wù)下派的最終承載者，由于社區(qū)圖書館分館資源獲取的邏輯大于服務(wù)的邏輯，導(dǎo)致了社區(qū)圖書館分館在日常運行中的“應(yīng)付”“迎檢”邏輯日益顯現(xiàn)。

5 結(jié)論與討論

圖書館總分館制作為基層公共文化資源合理配置及有效供給的重要機制，均衡有效的體制機制創(chuàng)新是其可持續(xù)發(fā)展的前提。Y市圖書館總分館制建設(shè)的路徑偏離，既與當(dāng)前我國文化政策執(zhí)行脫耦密切相關(guān)，同時也與基層文化單位生存狀況緊密相連，地方政府在行政壓力、部門利益及政績考核等因素的誘導(dǎo)下，導(dǎo)致了圖書館總分館制建設(shè)的“名實分離”。為推動圖書館總分館制的有效運行，需要加快基層文化治理體制的改革，推動圖書館總分館治理機制的創(chuàng)新。為切實提升Y市圖書館總分館制的服務(wù)效能，應(yīng)該遵循從“脫嵌”再到“嵌入”的原則：通過行政管理體制與業(yè)務(wù)管理體制的“脫嵌”與總館與分館之間的相互嵌入及社區(qū)圖書館分館與社區(qū)共同體的嵌入，依托“雙向脫嵌”到“雙向嵌入”的路徑轉(zhuǎn)換，建構(gòu)以人民為中心、以服務(wù)為導(dǎo)向的良性運轉(zhuǎn)的圖書館總分館治理機制。

建立圖書館總分館長效發(fā)展的制度體系，要求加快基層文化治理體系的變革，弱化基層文化治理過程中“行政消解治理”的悖論。圖書館總分館制的可持續(xù)發(fā)展，需要完全打破“分級管理”的管理體制，進一步明確行政管理與業(yè)務(wù)管理之間的邊界，加快圖書館行政管理體制與業(yè)務(wù)管理體制有限度的“脫嵌”。在行政管理體制層面，理順基層文化管理體制邊界，明確圖書館總分館制的建設(shè)與管理主體，建立健全政府“元治理”的角色定位，解決政府在總分館制建設(shè)與管理過程的缺位及越位等問題。在國家政策層面，應(yīng)該加快文化治理體制機制的創(chuàng)新，進一步推動“管辦分離”的文化體制改革，同時完善公共文化服務(wù)惠民項目的監(jiān)督與考核機制，避免社區(qū)圖書館分館“建完就冷”的尷尬局面。圖書館總分館制建立以后，應(yīng)該建立制度化優(yōu)先保障、穩(wěn)定增長的長效財政投入機制，切實提升社區(qū)圖書館分館資源供給及服務(wù)能力。在業(yè)務(wù)管理方面，應(yīng)該加快建立業(yè)務(wù)協(xié)同的治理機制，加快圖書館法人治理結(jié)構(gòu)改革，建立健全“理事會+總分館”的治理機制，保障圖書館理事會的自主性地位，通過圖書館內(nèi)部治理機制的變革讓圖書館總分館制有效運轉(zhuǎn)起來。

在圖書館行政管理體制與業(yè)務(wù)管理體制有限度“脫嵌”以后，圖書館總分館制服務(wù)效能的提升，要求總館與分館之間的相互嵌入及社區(qū)圖書館分館與社區(qū)共同體的嵌入。在圖書館總分館服務(wù)體系的運行過程中，標(biāo)準(zhǔn)化作為保障其常態(tài)化管理的核心要素，也是基層文化治理體系重構(gòu)的重要機制，在遵循“權(quán)責(zé)一致”原則的基礎(chǔ)上，進一步完善圖書館總分館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定與實施，切實增強圖書館總分館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的可行性與有效性，構(gòu)建圖書館總館與分館之間緊密合作的治理機制。為提升社區(qū)圖書館分館的服務(wù)效能，可以探索星級制的考核與激勵機制，總館根據(jù)不同的星級分館給予不同的資金獎勵，在相互競爭中激發(fā)社區(qū)圖書館分館管理人員的積極性。同時，應(yīng)該完善社區(qū)居民對于社區(qū)分館的考核路徑，將居民的需求話語有效輸入社區(qū)圖書館的日常服務(wù)之中，增強社區(qū)圖書館分館的嵌入能力。社區(qū)圖書館作為社區(qū)文化治理的節(jié)點，通過編織龐大的社會之網(wǎng)，將各種分散于社會、行政部門、事業(yè)單位的文化資源整合在一起，將其嵌入到社區(qū)社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)之中，從而構(gòu)建新型的基層文化治理體系，提升社區(qū)圖書館的嵌入及整合能力。也就是說，可以通過拓展社區(qū)圖書館的服務(wù)功能，建構(gòu)社區(qū)圖書館治理的“館團模式”：充分利用社區(qū)讀書會等群眾自組織，在制度設(shè)計及設(shè)施利用等層面將社區(qū)自組織整合進社區(qū)圖書館，推動社區(qū)圖書館分館的社會化管理及運營，將社區(qū)圖書館有效嵌入社區(qū)共同體，這樣才能真正發(fā)揮社區(qū)圖書館的價值。總之，加強圖書館總分館制建設(shè)，構(gòu)建“建”“管”“用”協(xié)調(diào)發(fā)展的圖書館總分館治理機制，仍然是一個任重道遠(yuǎn)的任務(wù)，需要在理論及實踐層面進行深入探索。