淺析PPP模式的國(guó)際運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)及中國(guó)化推廣策略

李曉慧 龍澤鴻 鄭麗云

摘 要：PPP模式在中國(guó)的應(yīng)用已經(jīng)非常廣泛，但是存在的問(wèn)題也日益明顯，要想真正有效的推廣PPP模式，必須找到問(wèn)題所在，及時(shí)解決問(wèn)題。本文首先分析了澳大利亞和日本在運(yùn)用PPP模式時(shí)成功的經(jīng)驗(yàn)因素，然后分析了我國(guó)兩個(gè)典型PPP模式案例失敗的原因，最后提出PPP模式中國(guó)化推廣的建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式 國(guó)外經(jīng)驗(yàn) 案例分析 建議

中圖分類(lèi)號(hào)：F283 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2018）06（a）-077-02

PPP模式是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和緩解財(cái)政壓力的重要手段，自20世紀(jì)80年代引入PPP模式以來(lái)，我們對(duì)PPP模式的探索一直沒(méi)有停下腳步。PPP模式在中國(guó)的發(fā)展歷程大致可以分為五個(gè)階段，分別是探索階段、試點(diǎn)階段、推進(jìn)階段、反復(fù)階段和目前正處于的推廣階段。在發(fā)展過(guò)程中，PPP項(xiàng)目遇到了很多困難，有的項(xiàng)目最終因?yàn)槿狈茖W(xué)的理論指導(dǎo)和技術(shù)水平而失敗。本文將從案例本身出發(fā)，分析成功的經(jīng)驗(yàn)和失敗的教訓(xùn)，總結(jié)出中國(guó)PPP模式的對(duì)策。

1 國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒

1.1 澳大利亞PPP模式發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

澳大利亞引入PPP模式的時(shí)間與中國(guó)大致相同，但是發(fā)展速度比中國(guó)更快，PPP模式的運(yùn)用更加成熟，在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面取得了很大成功。通過(guò)對(duì)其成功的案例分析可以總結(jié)出澳大利亞PPP模式的特點(diǎn)。

（1）具有先進(jìn)的理念和原則。包括成本與收益的對(duì)等性原則、信息公開(kāi)及時(shí)有效的透明性原則以及責(zé)任明晰的問(wèn)責(zé)制原則。

（2）法律體系完善。澳大利亞雖然沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的有關(guān)于PPP模式的立法，但是有專(zhuān)門(mén)針對(duì)PPP項(xiàng)目的特別法案。同時(shí)，澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施局作為全國(guó)性的PPP管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全國(guó)各級(jí)政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求分析和政策制訂。

（3）地方政府實(shí)施靈活。州政府根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)情況、人文風(fēng)俗以及PPP項(xiàng)目的特殊性，制定合理的實(shí)施方案。

（4）理性客觀的事前評(píng)估。這是澳大利亞PPP模式成功經(jīng)驗(yàn)中最值得中國(guó)借鑒的一點(diǎn)。PPP項(xiàng)目的事前評(píng)估包括兩個(gè)方面：一是必要性分析，確保項(xiàng)目是能滿足公眾需求的好項(xiàng)目。二是運(yùn)營(yíng)模式分析，確保PPP模式是最具經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的方式。這樣避免了PPP模式的濫用，確保了項(xiàng)目建設(shè)的合理性和資源分配的有效性。

1.2 日本的經(jīng)驗(yàn)借鑒

日本20世紀(jì)90年代引入PPP模式，借鑒了英國(guó)PFI理念。在政府大力推崇下，PPP模式迅速發(fā)展起來(lái)。日本PPP模式顯著的特點(diǎn)是：（1）立法完善。日本有專(zhuān)門(mén)的PPP模式法律，并且成立了專(zhuān)門(mén)政府機(jī)構(gòu)PFI推進(jìn)委員會(huì)，負(fù)責(zé)信息搜集、項(xiàng)目咨詢(xún)、提出建議、公眾宣傳等工作，極大的方便了PPP項(xiàng)目的實(shí)施。（2）運(yùn)營(yíng)模式BTO（建設(shè)—移交—運(yùn)營(yíng)）主導(dǎo)，這與日本國(guó)情相關(guān)，對(duì)于項(xiàng)目投資規(guī)模大，運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，公益性強(qiáng)的項(xiàng)目，日本政府更多采用BTO模式。這有利于保持項(xiàng)目后期運(yùn)營(yíng)的持續(xù)效益。（3）收益自主性低。在項(xiàng)目收益模式的選擇上，日本政府更多堅(jiān)持購(gòu)買(mǎi)服務(wù)型模式，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)使項(xiàng)目公司獲得回報(bào)，這保障了社會(huì)資本的收益，有利于鼓勵(lì)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目，同時(shí)也是對(duì)政府支付能力的考驗(yàn)。

2 國(guó)內(nèi)失敗案例分析

國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目有功有過(guò)，北京地鐵四號(hào)線的成功增強(qiáng)了對(duì)PPP模式的信心，給以后的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。但是2017年11月起財(cái)政部對(duì)不合規(guī)的PPP項(xiàng)目進(jìn)行了大面積清理。這顯示了我國(guó)這些PPP項(xiàng)目的落實(shí)存在一些不可糾正的錯(cuò)誤，我們必須從失敗的案例中分析總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，開(kāi)辟出一條適合中國(guó)國(guó)情的PPP發(fā)展道路。

2.1 臺(tái)灣高鐵BOT失敗分析

1993臺(tái)灣高鐵項(xiàng)目確定為吸引民間投資參與的PPP模式，并且確定了BOT（建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交）的運(yùn)作模式。1998年，臺(tái)灣高速鐵路股份有限公司由臺(tái)高鐵聯(lián)盟的5家民企出資125億臺(tái)幣發(fā)起成立，公私雙方簽訂相關(guān)協(xié)議，合約規(guī)定高鐵公司擁有35年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，期滿將相關(guān)資產(chǎn)所有權(quán)移交政府。但是在高鐵實(shí)際建設(shè)過(guò)程中，高鐵公司利用合約漏洞不履行出資義務(wù)，從自身利益出發(fā)策略性的履行合約內(nèi)容，導(dǎo)致BOT失去有效性。在陷入財(cái)務(wù)危機(jī)甚至破產(chǎn)困境時(shí)，進(jìn)行了多次債務(wù)重組，過(guò)多的債務(wù)融資使高鐵公司連年資不抵債。為了維持高鐵的運(yùn)營(yíng)，臺(tái)當(dāng)局在2015年改變了高鐵公司民營(yíng)企業(yè)的性質(zhì)，開(kāi)始由政府主導(dǎo)高鐵運(yùn)營(yíng)，標(biāo)志著臺(tái)灣高鐵PPP模式的失敗。失敗原因可以總結(jié)為以下幾點(diǎn)。

（1）事前評(píng)估欠缺。項(xiàng)目前期計(jì)劃階段，臺(tái)當(dāng)局為了緩解資金壓力選擇了社會(huì)資本參與的PPP模式來(lái)建設(shè)高鐵，這是臺(tái)灣歷史上第一項(xiàng)BOT項(xiàng)目并且規(guī)模大、周期長(zhǎng)、缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。在各方面準(zhǔn)備不足的情況下進(jìn)行招投標(biāo)，這導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施時(shí)出現(xiàn)許多意想不到的風(fēng)險(xiǎn)。另外，對(duì)預(yù)計(jì)收益的估計(jì)沒(méi)考慮宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，預(yù)計(jì)收益過(guò)高而實(shí)際收益過(guò)低無(wú)法彌補(bǔ)成本，直接導(dǎo)致了PPP模式失敗。

（2）高鐵公司不具備資金和技術(shù)參與資質(zhì)。招標(biāo)階段高鐵公司以政府“零出資”的巨大優(yōu)惠條件獲得了臺(tái)當(dāng)局的青睞。但實(shí)際上，高鐵公司并不具備合約規(guī)定的出資能力，在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中只能依靠債務(wù)融資來(lái)彌補(bǔ)資金不足的問(wèn)題。同時(shí)，高鐵公司不具備修建鐵路的專(zhuān)業(yè)能力，雖然獲得了“日本新干線企業(yè)聯(lián)合”承建，但是日方企業(yè)只是將整套運(yùn)輸備出售，而拒絕向臺(tái)灣高鐵聯(lián)盟提供鐵路運(yùn)營(yíng)和維護(hù)的經(jīng)驗(yàn)。這導(dǎo)致了工期延長(zhǎng)，成本增加。

（3）合約不完善導(dǎo)致政府處于被動(dòng)地位。由于高鐵建設(shè)是社會(huì)剛性需求，臺(tái)灣當(dāng)局在合約中承諾在臺(tái)灣高鐵項(xiàng)目破產(chǎn)時(shí)接手高鐵項(xiàng)目，并對(duì)股東損失進(jìn)行賠償。這表明臺(tái)灣當(dāng)局將對(duì)項(xiàng)目的虧損負(fù)責(zé)，減輕了高鐵公司負(fù)擔(dān)的同時(shí)也增加了高鐵公司的強(qiáng)勢(shì)地位，在項(xiàng)目虧損、債務(wù)負(fù)擔(dān)加重時(shí)，高鐵公司多次迫使臺(tái)灣當(dāng)局出手援救而自身不受違約懲罰。而且合約缺少對(duì)高鐵公司違約的懲罰條款，加劇了高鐵公司選擇信用風(fēng)險(xiǎn)的概率，間接導(dǎo)致BOT最終的失敗。

2.2 北京鳥(niǎo)巢PPP模式失敗分析

北京鳥(niǎo)巢已經(jīng)成為我國(guó)標(biāo)志性建筑之一，是運(yùn)用PPP模式成功落地的典型，但是卻沒(méi)能實(shí)現(xiàn)PPP模式的最終成功。項(xiàng)目由北京市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司和中信聯(lián)合體共同出資設(shè)立的國(guó)家體育場(chǎng)有限責(zé)任公司負(fù)責(zé)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。北京市政府給予了該P(yáng)PP項(xiàng)目若干融資優(yōu)惠，如優(yōu)惠土地政策、稅收政策，市場(chǎng)和收入支持等，降低了社會(huì)資本參與的風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)了對(duì)社會(huì)資本的吸引力。項(xiàng)目采用BOT運(yùn)作方式，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為奧運(yùn)會(huì)后30年，但是2009年，北京市政府與中信聯(lián)合體對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行了股份制改造，PPP項(xiàng)目公司轉(zhuǎn)變?yōu)橛杀本┦姓鲗?dǎo)的中外合資經(jīng)營(yíng)公司，市政府持有58%的股權(quán)，負(fù)責(zé)鳥(niǎo)巢的經(jīng)營(yíng)管理工作并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。這標(biāo)志著PPP模式宣告失敗，失敗原因總結(jié)如下。

（1）項(xiàng)目公司不具備專(zhuān)業(yè)的體育場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)。中信聯(lián)合體作為社會(huì)資本方參與鳥(niǎo)巢PPP項(xiàng)目，緩解了北京市政府的財(cái)政壓力，提高了建設(shè)效率，促使鳥(niǎo)巢如期竣工落成。但是在體育場(chǎng)館的運(yùn)營(yíng)管理方面缺少經(jīng)驗(yàn)，這導(dǎo)致了項(xiàng)目公司不能在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的各個(gè)階段作出合理的商業(yè)規(guī)劃，不能有效的預(yù)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。

（2）項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案本身不足。項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案在招標(biāo)前就已經(jīng)確定，這使社會(huì)資本參與的積極性降低，實(shí)際參加競(jìng)標(biāo)的社會(huì)資本只有3家，社會(huì)資本方也無(wú)法從經(jīng)營(yíng)管理角度設(shè)計(jì)更好的建設(shè)方案。另外，項(xiàng)目中途取消了可閉合頂蓋的建設(shè)，使得鳥(niǎo)巢的商業(yè)化運(yùn)用面變得狹窄很多，缺少了成為全天候商業(yè)場(chǎng)館的條件。而已經(jīng)投建的梁柱等造成了資源浪費(fèi)，增加了建設(shè)成本。

（3）公眾對(duì)鳥(niǎo)巢商業(yè)化的反對(duì)。作為國(guó)家體育場(chǎng)，鳥(niǎo)巢在公眾眼中是公公益的。冠名商的廣告不利于國(guó)家良好形象。而且，高昂的參觀費(fèi)用和場(chǎng)內(nèi)不完善的配套設(shè)施都引起公眾的不滿。為此，北京市政府對(duì)鳥(niǎo)巢的商業(yè)化進(jìn)行了限制，要求減少冠名和座椅廣告等。這導(dǎo)致了項(xiàng)目收益來(lái)源減少，使社會(huì)資本方的收益風(fēng)險(xiǎn)增加。

3 PPP模式在中國(guó)推廣的建議

3.1 完善事前評(píng)估機(jī)制

對(duì)PPP項(xiàng)目的事前評(píng)估最重要的是評(píng)估PPP模式是否是該項(xiàng)目最有效益的融資運(yùn)營(yíng)模式，該項(xiàng)目運(yùn)用PPP模式是否符合社會(huì)公眾利益。運(yùn)用PPP模式無(wú)疑能緩解政府資金壓力，增加建設(shè)效率，但正是在全國(guó)上下推行PPP模式的熱潮中，地方政府存在為了政績(jī)而濫用PPP模式的現(xiàn)象，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目數(shù)量上多了而質(zhì)量上大打折扣。所以完善事前評(píng)估機(jī)制，制定合理可行的事前評(píng)估體系，量化評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，確保PPP模式是最優(yōu)的供給選擇是有效推廣PPP模式的前提。

3.2 完善立法，機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)化

目前我國(guó)針對(duì)PPP模式的規(guī)定仍然停留在行政規(guī)章、地方性管理?xiàng)l例等層面，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律來(lái)指導(dǎo)PPP模式的運(yùn)用。我國(guó)應(yīng)該根據(jù)PPP項(xiàng)目的一般流程和項(xiàng)目共有特征制定基本的、權(quán)威的、可操作的PPP模式法律，詳細(xì)界定公私雙方的義務(wù)和責(zé)任。同時(shí)，面對(duì)特別重大的項(xiàng)目，應(yīng)該借鑒澳大利亞的成功經(jīng)驗(yàn)，制定適用于此項(xiàng)目的特別法案來(lái)保證項(xiàng)目的順利實(shí)施。另外，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)化也是我們推廣PPP模式的一大策略，成立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)管理PPP項(xiàng)目，負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的咨詢(xún)、考核和宣傳等工作，有利于PPP模式的快速推廣。

3.3 保持監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

PPP項(xiàng)目中政府是參與者也是管理者和監(jiān)督者。俗話說(shuō)：“旁觀者清”，政府在參與過(guò)程中的管理和監(jiān)督是不全面不客觀的，在社會(huì)對(duì)項(xiàng)目的剛性需求下，如臺(tái)灣高鐵項(xiàng)目，在社會(huì)資本出現(xiàn)違約出資或選擇信用風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，很容易導(dǎo)致政府的管理者地位弱化，迫使政府處于被動(dòng)狀態(tài)，導(dǎo)致PPP模式失敗。所以有必要建立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在項(xiàng)目遇到產(chǎn)權(quán)和利益糾紛時(shí)能保持絕對(duì)的獨(dú)立性和權(quán)威性來(lái)客觀理性的處理問(wèn)題。

3.4 加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本的考核

對(duì)社會(huì)資本的考核主要包括資本實(shí)力、技術(shù)實(shí)力考核兩個(gè)方面。招投標(biāo)階段政府部門(mén)應(yīng)該充分了解社會(huì)資本方的資產(chǎn)負(fù)債率、盈利能力、資金周轉(zhuǎn)能力等基本情況，有效的判別社會(huì)資本方是否有足夠的出資實(shí)力，以確保項(xiàng)目資金來(lái)源的穩(wěn)定性與持續(xù)性。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本方技術(shù)實(shí)力的考察，PPP項(xiàng)目的建設(shè)要求實(shí)施者掌握專(zhuān)業(yè)的建設(shè)技術(shù)，項(xiàng)目的持續(xù)運(yùn)營(yíng)和盈利要求實(shí)施者具備在這一領(lǐng)域的運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)。加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本的考核是保證PPP模式成功的關(guān)鍵。

3.5 完善風(fēng)險(xiǎn)與收益的雙分擔(dān)

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是PPP項(xiàng)目順利實(shí)施的重要環(huán)節(jié)，根據(jù)量能承擔(dān)和收益對(duì)等的原則建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，政治風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由政府承擔(dān)，技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)有項(xiàng)目公司承擔(dān)，合約風(fēng)險(xiǎn)和不可抗力風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)有雙方共同承擔(dān)。收益分擔(dān)主要指高速公路等使用者付費(fèi)的項(xiàng)目，此類(lèi)項(xiàng)目收益穩(wěn)定，通常會(huì)產(chǎn)生超額收益，將超額收益按照合理的比例在公私兩方分配，有利于提高社會(huì)資本方參與的積極性和努力程度，促進(jìn)PPP模式最終的成功。

4 結(jié)語(yǔ)

PPP模式是促進(jìn)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快新型城市建設(shè)的重要手段，但是我國(guó)正處于推廣PPP模式的初級(jí)階段，前方道路充滿了未知的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。只有正確的處理公私雙方關(guān)系，切實(shí)結(jié)合我國(guó)國(guó)情和項(xiàng)目實(shí)施地的具體情況落實(shí)PPP項(xiàng)目，才能讓PPP模式在公共設(shè)施建設(shè)中大放異彩。

參考文獻(xiàn)

[1] 景婉博.PPP模式的日本經(jīng)驗(yàn)及啟示[J].中國(guó)財(cái)政，2017（2）.

[2] 郭燕芬.公私合作伙伴關(guān)系（PPP）事前評(píng)估——基于中國(guó)和澳大利亞的對(duì)比分析[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理，2017，39（12）.

[3] 樊哲娟.信用對(duì)鐵路PPP模式的融資風(fēng)險(xiǎn)博弈研究[D].北京交通大學(xué)，2017.

[4] 張明玉.政府與社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目融資法律問(wèn)題研究[D].東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，2016.

[5] 鄧云.PPP模式的大型體育場(chǎng)館項(xiàng)目治理機(jī)制研究[D].重慶大學(xué)，2015.