影響社區(qū)矯正檢察監(jiān)督效能的因素及消解

項子馨

摘 要：《中華人民共和國刑法修正案（八）》首次將“社區(qū)矯正”納入刑法，為我國檢察監(jiān)督機關落實“寬嚴相濟”的刑事政策提供了新指標。我國社區(qū)矯正以及對其的檢察監(jiān)督還不成熟，不完滿之處日漸顯現(xiàn)，如我國還沒有形成社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的系統(tǒng)、專門的法律；工作人員監(jiān)督理念滯后、專業(yè)素養(yǎng)不高；檢察機關部門內(nèi)部關系理不順、外部協(xié)作配合不樂觀等。這些都使得檢察機關無法充分發(fā)揮矯正監(jiān)督工作的效能，嚴重制約了工作的深入開展。

關鍵詞：社區(qū)矯正；檢察監(jiān)督；效能發(fā)揮；影響因素

中圖分類號：D914 文獻標識碼：A 文章編號：2096-3769（2018）02-077-05

一、社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的特征與價值

《中華人民共和國刑法修正案（八）》首次將“社區(qū)矯正”寫入刑法，這意味著國家給予了其相應的法律地位，意味著社區(qū)矯正步入正軌，為檢察監(jiān)督機關實施“寬嚴相濟”的刑事政策奠定了方向。社區(qū)矯正檢察監(jiān)督有法定性，其監(jiān)督主體和手段都必須由法律規(guī)定。監(jiān)督主體一元化，人民檢察院是的“唯一”主體；監(jiān)督對象多樣化，只要是參與了矯正的各環(huán)節(jié)的主體，都要受到監(jiān)督。由于方式多樣、場所分散、開放，監(jiān)督涉及面較廣泛；同時，監(jiān)督內(nèi)容又較獨特，一般只監(jiān)督矯正工作的合法性問題。“一切有權力的人都會濫權，直到遇到界限才休止?！盵1]，“只要是權力，就有濫用的可能，權力擴張到哪，法律控制就跟到哪”。[2]隨著人類法律文明的發(fā)展，監(jiān)和督都對應了相應的權利，監(jiān)是了解權、糾察權，督是督促權、糾正權，二者構成了監(jiān)督權力機構。[3]由于矯正罪犯特殊的社會地位，社區(qū)矯正檢察監(jiān)督有益于保護其“合法”權利，同時也是防止社區(qū)矯正因“非監(jiān)禁方式”的特殊屬性，使得罪犯“合法”逃避刑罰的重要途徑。[4]社區(qū)矯正作為傳統(tǒng)刑罰的一種創(chuàng)新形式，檢察機關的監(jiān)督有助于推動矯正工作在法治化的軌道上健康、科學地開展。

二、社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀與主要問題

（一）檢察機關監(jiān)督社區(qū)矯正的現(xiàn)狀

我國法律規(guī)定，社區(qū)矯正檢察監(jiān)督由檢察院依程序，對司法行政機關、法院、公安矯正時執(zhí)法、司法的監(jiān)督。[5]目前，試點已經(jīng)歷了十余年之久，各地也找到了實際的方法，自2009年的《關于在全國試行社區(qū)矯正工作的意見》之后，全國至少三分之二的司法所都展開了社區(qū)矯正的工作，且各地的檢察機關在對矯正單位監(jiān)督時基本能做到合理化、科學化地監(jiān)督。工作開展的好勢頭不單單和各部門的配合有關，檢察機關的努力自然亦是一個重要素。這些年，監(jiān)督工作一直推進，體現(xiàn)于如下方面：首先，在檢察監(jiān)督矯正單位交付執(zhí)行階段的工作時，檢察機關大多能夠?qū)ΤC正罪犯的批捕決定書、裁定書等文件進行細致、詳實的審查，對矯正罪犯的信息收入合法性等進行全面核對；對于矯正罪犯的表現(xiàn)狀態(tài)、思想報告、考核材料等，檢察機關的工作人員都會認真查看、分析，為矯正罪犯一一建立個人檔案。其次，很多地區(qū)，的檢察機關還在單位設立了意見反映箱，歡迎群眾舉報、建議，或是通過電話詢問、上門走訪等方式了解矯正罪犯的生活情況，隨時掌握矯工作執(zhí)行信息，以保護矯正罪犯權益；檢察機關同時也會派遣專人與司法所定期的交流溝通，更深一步地推進對矯正單位的監(jiān)督，彼此之間交流各自的社區(qū)矯正信息，并共同商討解決社區(qū)矯正過程中出現(xiàn)的問題的方案。

在近些年的試點工作之中，雖然社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作有點日益顯現(xiàn)，但由于我國的社區(qū)矯正監(jiān)督暫時缺乏配備統(tǒng)一、明確的法律規(guī)范，一些缺憾不足也在日漸暴露。如，我國沒有形成社區(qū)矯正檢察系統(tǒng)、專門的法律，相關工作規(guī)定不詳細、不配套、缺乏操作依據(jù)，檢察后期的保障機制不到位、流于形式；檢察機關角色定位不準，工作人員理念老舊落后、專業(yè)素養(yǎng)不達標，檢察監(jiān)督制度建設有所缺漏，檢察機關部門內(nèi)部關系理不順、外部協(xié)作配合不樂觀……于是，怎么發(fā)揮檢察機關的職責，怎么構建行之有效的模式，就成了需要深入研究的重大課題。

（二）當下社區(qū)矯正檢察監(jiān)督存在的主要問題

1.監(jiān)督工作細則缺乏配套銜接依據(jù)

因為我國社區(qū)矯正制度還處于“試點”的狀態(tài)，所以關于它監(jiān)督的規(guī)定多著眼于眼前的需要，在時空上并沒有什么延展性，也并未為它的日后發(fā)展預留大面積的空間，如，我國在很多情況下依據(jù)的是2007年最高檢制定的《關于加強對監(jiān)外執(zhí)行罪犯脫管、漏管檢察監(jiān)督的意見》，沿用的是監(jiān)外執(zhí)行檢察的內(nèi)容作為社區(qū)矯正監(jiān)督的內(nèi)容，規(guī)定顯然不完善且缺乏操作依據(jù)；檢察監(jiān)督的適用范圍、開始時間、手段方式、監(jiān)督管理措施、具體流程等等也都未作出明確的規(guī)定，缺乏具體的實施細則[6]；對社區(qū)矯正的決定、交付、執(zhí)行等各環(huán)節(jié)的監(jiān)督規(guī)定不夠接地氣不夠?qū)嶋H化，工作中仍然存在著大量依靠“原則性規(guī)定”的現(xiàn)象；對罪犯脫管、漏管等問題的檢察監(jiān)督的處理也只停留在經(jīng)驗介紹推廣的層面，缺乏強制力作為保障；監(jiān)督對象以及監(jiān)督職權不明確，在監(jiān)督人員的分配、權利義務、責任承擔等都未有詳細規(guī)定。

2.“滯后性”監(jiān)督情況明顯存在

正如林紀東先生所說，矯正檢察的實現(xiàn)，“有賴于事先精密審查、事后適當管束”，我國社區(qū)矯正的檢察包括事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督，但由于某些檢察機關工作人員存在觀念老舊的問題，比較重視“事后監(jiān)督”，對“事前、事中”的監(jiān)督關注不夠，使得檢察監(jiān)督往往容易處于滯后的狀態(tài)，沒有將視角前移至逮捕、起訴等工作之中。

3.監(jiān)督工作內(nèi)外配合不協(xié)調(diào)

想要社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作開展地順利、有效，僅憑察機關自己本身的努力顯然還不夠，這就還需要其他機關的配合與協(xié)調(diào)。然而，我國檢察機關對其自身內(nèi)部部門工作分配側重點的確定，卻都存在著界限不明、責任不清、把握不好檢察監(jiān)督適用分配入關口的問題，導致部門間在執(zhí)行工作時常常存在互相推諉、不肯承擔的情況，就更不用提檢察機關內(nèi)部監(jiān)督部門協(xié)作共進，共創(chuàng)佳績了。另外，我國的檢察機關與司法行政、審判、公安等社區(qū)矯正決定或執(zhí)行機關之間由于缺乏無縫銜接的對口機制，常常出現(xiàn)溝通不力、協(xié)調(diào)有誤的情況，比如，本應由工作人員把罪犯帶去交付地報到的，現(xiàn)實往往變成了矯正罪犯自行報到，然后法院向其寄文書。然而，從罪犯簽收到判決書生效、寄至矯正地又經(jīng)歷一段時間，導致矯正罪犯處于“無人監(jiān)管”的狀態(tài)，以至于某些矯正罪犯錯誤認為：社區(qū)矯正不過是“走個過場”，算不得是什么懲罰，對矯正報到報著無所謂的態(tài)度，甚至壓根就不報到；如果這個時候監(jiān)督機關又恰巧因為某些因素，不能及時收到由法院寄出的附帶罪犯信息的文書，就易出現(xiàn)監(jiān)獄、看守所、社區(qū)都找不到罪犯的棘手情況，最終導致矯正措施無法落實。[7]

4.易忽略對矯正罪犯“合法權利”的監(jiān)督保障

作為“非監(jiān)禁刑”的社區(qū)矯正，矯正罪犯雖然喪失了一定的人身自由、政治權利，但這并不意味著他們的其他權利也應當被剝奪；何況社區(qū)矯正就是本著“人道主義精神”的“非監(jiān)禁”刑，然而檢察機關在工作時多半比較注重監(jiān)督矯正的“懲罰功能效果”發(fā)揮的如何，比較傾向于檢驗矯正罪犯的送達信息是否準確，看看執(zhí)行機關的工作實施是否高效，忽略了對矯正罪犯本該有的“權益保護”是否受到侵犯的監(jiān)督，機械地割裂了對“行為矯正的監(jiān)督”與對“人權保障的監(jiān)督”之間的關系，這就往往使得矯正罪犯的“合法權利”在社區(qū)矯正過程中因缺少監(jiān)督而被肆無忌憚地消耗、侵犯，其人權得不到應有的保障。

三、影響社區(qū)矯正檢察監(jiān)督效能發(fā)揮的因素

（一）社區(qū)矯正相關立法不完善

“法固有特點有保守一處，社會變化，法卻穩(wěn)定，當法和易變、迫切力量沖突，便成了進步的羈絆?！迸c其他國家相比較，我國到目前為止還沒有一部系統(tǒng)完整的《社區(qū)矯正法》，學界也一直存在著許多爭議，但社區(qū)矯正的執(zhí)行需被嚴格地檢察監(jiān)督這一事實卻是毋庸置疑的。我國關于社區(qū)矯正的立法落在了實踐的后頭，而又由于立法并不系統(tǒng)，我國的檢察機關更是缺乏了依據(jù)。社會在不斷發(fā)展，一部法律的制定需要多方面的協(xié)調(diào)，社區(qū)矯正涉及的參與部門很多，各部門的相關法律也很多，檢察機關多采用人大及常委會、各部門各自制定的規(guī)定，但實際中人大及常委會與各部門在某些方面的內(nèi)容規(guī)定可能是不一樣的，選擇了不同的適用規(guī)定所造成的適用結果肯定也是不同的，這就要求檢察機關自己取舍適用。例如《司法行政機關社區(qū)矯正工作暫行辦法》第 32 條規(guī)定：“司法所應按符合社會公共利益、矯正對象力所能及、可操作性強、易于監(jiān)督的原則，組織有勞動能力的矯正對象參加公益勞動?！比欢谖覈谭P于緩刑犯、假釋犯的相關規(guī)定中，并沒有要求其參與公益勞動這一項條款，這顯然就違反了“罪刑法定”的原則。顯然，這種法律適用的沖突就很容易造成檢察機關在尋找監(jiān)督法律依據(jù)時出現(xiàn)困惑和盲區(qū)，當連檢察監(jiān)督的法律依據(jù)都無法確定下來的時候，后期的社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的其他工作更是沒有了基礎，自然是無法順利開展。

（二）檢察監(jiān)督缺乏保障機制與權威

監(jiān)督權力的落實到位必須以一定的手段作為保障。德國、日本、對檢察機關職權作了確切規(guī)定，檢察官行使監(jiān)督權，可以充分運用法律賦予的保障手段來確保判決的執(zhí)行。[8]與德國、日本、法國不同，我國的憲法只規(guī)定檢察機關有監(jiān)督權，卻從未提到過檢察機關應當具有保障工作成果、“將監(jiān)督進行到底”的“堅強后盾”；同樣的，《刑事訴訟法》第255條、第260條雖均有涉及到，檢察機關的監(jiān)督手段是“提出書面意見”，發(fā)出檢察建議、糾正通知書等，要求改正，但若是執(zhí)行單位不理睬又該如何處理，法律也未進一步規(guī)定。無保障成果的處分權，是監(jiān)督不力的原因之一，無強制力作為后盾，就會使其在行使權力時空間有限，難以發(fā)揮制約作用，正是由于沒有違法處置權，沒有糾正執(zhí)行力，才往往使得監(jiān)督權威被狠狠削弱，法律監(jiān)督手段嚴重缺乏強制力，矯正監(jiān)督工作更是沒法進行到底，矯正監(jiān)督成果則得不到保障，檢察監(jiān)督的效力反而依賴于被監(jiān)督單位的配合。

（三）檢察機關內(nèi)部關系理不順、外部配合不緊密

理順監(jiān)督部門的內(nèi)部關系，暢通擔負不同工作的人員聯(lián)系，是集中內(nèi)部力量、保證工作連貫、有效的重要途徑。深化對內(nèi)部部門間交付、變更、終止等環(huán)節(jié)的監(jiān)督，有益于提高規(guī)范管理水平，有益于分析各部門監(jiān)督運行狀態(tài)，從總體上對執(zhí)行機關的措施提出意見，有助于及時調(diào)整其矯正方向，使得監(jiān)督工作做到實處、做出成效。然而在我國，檢察機關在監(jiān)督時，出現(xiàn)工作內(nèi)外配合不協(xié)調(diào)的情況很常見——對外，檢察機關與司法行政、公安等部門的對接不流通，聯(lián)動機制運轉(zhuǎn)不順暢，他們各有各想法，很容易影響到監(jiān)督效能的充分發(fā)揮。例如在社區(qū)矯正工作分配的問題上，《關于在全國試行社區(qū)矯正工作的意見》要求司法行政部門帶頭，相關部門配合，但這種規(guī)定顯然過于模糊、籠統(tǒng)--公安機關往往由于本身事務繁雜，而在人員不足時忽略對矯正罪犯的監(jiān)督改造；[9]司法行政部門又由于本身不是明文規(guī)定的執(zhí)行主體，無法做到《意見》所要求的“帶頭作用”。對于脫管、漏管的罪犯，司法行政部門由于不是獨立的執(zhí)行主體，在尋找脫管、漏管罪犯時，就需要依靠公安機關來執(zhí)行；然而公安機關又依據(jù)《意見》中“司法行政部門帶頭”的要求，認為尋找的責任應歸司法行政部門，在事務繁雜自顧不暇的情況下，公安機關常常會將尋找工作擱置，使得矯正罪犯脫管、漏管的問題長期得不到解決。對內(nèi)，由于檢察機關內(nèi)部部門監(jiān)督職能不明確，挖掘各部門自身的工作潛能、提升各部門工作效率就陷入了困頓之中；由于內(nèi)部監(jiān)督部門聯(lián)系不緊密、信息不暢通、工作協(xié)作少，優(yōu)化檢察監(jiān)督資源分配、強化工作人員監(jiān)督能力亦是步步難行。

（四）檢察監(jiān)督工作人員觀念落后

由于我國法律傳統(tǒng)上普遍有“重審判輕執(zhí)行”“重打擊輕改造”的思想，這就使作為刑罰的最后一步也是不可代替的一步——檢察監(jiān)督，在我國刑罰實踐中成為一個相對薄弱環(huán)節(jié)，某些檢察機關的工作人員又對自己的監(jiān)督工作抱著輕視的、可有可無的態(tài)度，思想不夠解放、思想觀念陳舊，造成其工作時出現(xiàn)“視角過窄”“監(jiān)督被動”“文書代替行動”的問題，直接束縛了職能發(fā)揮。同時，由于社區(qū)矯正的執(zhí)行機關受傳統(tǒng)法律觀念的影響，在工作時多半比較注重社區(qū)矯正的“懲罰功能”的發(fā)揮，忽略了矯正罪犯本該有的“權益保護”，這就造成檢察工作人員在發(fā)揮監(jiān)督作用時也很少樹立“人權保障意識”，沒有避開傳統(tǒng)檢察監(jiān)督的觀念誤區(qū)，易把監(jiān)督工作的重點和精力放在文書審閱之上，沒能時刻注意執(zhí)行機關的矯正教育手段是否合法、適當，是否侵犯了矯正罪犯的合法權利等方面的問題。這些落后的監(jiān)督觀念，都表現(xiàn)出我國檢察機關工作人員對矯正監(jiān)督的重要性認識不夠，也使得監(jiān)督無法做到經(jīng)?；⒅贫然?，這就造成了問題發(fā)現(xiàn)不及時、解決不得力、監(jiān)管不到位等多方困難，阻擋了監(jiān)督工作前進的步伐。

四、充分發(fā)揮社區(qū)矯正檢察監(jiān)督效能的建議

（一）制定符合國情的《社區(qū)矯正法》，建立配套的監(jiān)督工作細則

只有有了明確的法律依據(jù)，檢察監(jiān)督工作才不會流于形式，才不會變成空中樓閣，一部統(tǒng)一的、系統(tǒng)化的《社區(qū)矯正法》，有助于檢察機關工作起來有法、有據(jù)，規(guī)范、有效。雖然我國的社區(qū)矯正工作還處于探索時期，但隨著這幾年試點工作的開展，尤其是自從 2009 年在全國廣泛實行以后，社區(qū)矯正及對其的檢察監(jiān)督都迫切地需要法律保障。國外社區(qū)矯正起步早、規(guī)范全，我國可在建立、完善相關立法時，重點考慮執(zhí)行主體確定、內(nèi)容程序明細化等問題，各地應參照自身實際做進一步規(guī)范，在此基礎上制定《中華人民共和國矯正法》。[10]參照我國這幾年的試點經(jīng)驗，可以嘗試將社區(qū)矯正法和監(jiān)獄法相結合，或是讓監(jiān)督與執(zhí)行機關共同頒布社區(qū)矯正工作的相關文件，最后形成較為全面、完備的《社區(qū)矯正法》，以防止社區(qū)矯正的執(zhí)行機關在制定規(guī)范時就“偏袒”自己、“繞過”檢察機關的監(jiān)督，降低立法的公正性與質(zhì)量。同時，將社區(qū)矯正監(jiān)督工作中過于原則性的、籠統(tǒng)的操作規(guī)定，轉(zhuǎn)化為具體而有實踐意義的細則辦法；將較為彈性、模糊化的條款，轉(zhuǎn)化為剛性、有明確界限的條款，是將監(jiān)督工作量化、細化、具體化的關鍵。

（二）轉(zhuǎn)變陳舊監(jiān)督理念，加強監(jiān)督隊伍建設

任何一項制度，機構都只是載體，工作人員才是關鍵。沒有高素質(zhì)的、年富力強的人員，即使機構再完善，最終也是枉然。負責監(jiān)督的人員要具備一定專業(yè)素養(yǎng)，這就需加強對檢察人員的專業(yè)培訓，使他們對相關政策、法規(guī)以及開展狀況等有比較全面的了解；同時，培養(yǎng)他們的工作技巧和組織協(xié)調(diào)能力，抓難點、抓重點地展開檢察監(jiān)督。在思想觀念上，樹立他們堅定的政治立場、培養(yǎng)他們的奉獻精神，糾正從前存在的“非監(jiān)禁刑監(jiān)督?jīng)]有監(jiān)禁刑監(jiān)督重要”的錯誤想法，要求其在實施檢察監(jiān)督工作時不怕苦、不怕累，不嫌麻煩、認真對待。針對我國的檢察工作人員在監(jiān)督觀念上有著陳舊、落后的問題，我國檢察機關應著重培養(yǎng)檢察人員“主動監(jiān)督”“全面監(jiān)督”的意識，同時，檢察機關在矯正監(jiān)督時，要樹立“人權保障”的觀念，防止“過度干預”的情況發(fā)生；檢察人員在實行法律監(jiān)督時，不僅要檢察矯正執(zhí)行機關的矯正教育方式是否合法，同時要確保其本身的監(jiān)督方式不會使得矯正罪犯的基本人權受到侵犯。

（三）加強檢察監(jiān)督的內(nèi)外聯(lián)系，建立矯正罪犯信息共享平臺

“法律的生命在于實行?！鄙鐓^(qū)矯正監(jiān)督制度想長存、有效，還要有一體化的落實機制、密切的內(nèi)外聯(lián)系、及時準確的信息管理作為保障，來形成檢察監(jiān)督的內(nèi)外合力，促使工作有效、健康運行。在整合檢察機關內(nèi)部各部門職能方面，考慮到節(jié)約人力資源、提高工作效率的問題，檢察機關可以在公安、法院、司法所各機關設立專門的“社區(qū)矯正辦公室”，當場監(jiān)督、現(xiàn)場解決在不同場所發(fā)生的不同問題，實現(xiàn)工作交接的“一步到位”，這樣既防止了不同機關工作人員濫用職權，又解決了監(jiān)管滯后的問題，還能有效預防矯正罪犯的漏管、脫管。

（四）建立“監(jiān)督責任倒追制度”，保證監(jiān)督權有效實現(xiàn)

理念應體現(xiàn)為具體制度，并在運作中得到驗證。[11]檢察機關可根據(jù)需要，隨時查閱執(zhí)行機關的相關資料了解情況，同時通過建立“監(jiān)督責任倒追”的制度，將工作納入到制度規(guī)范的約束之下，明確對其他機關所發(fā)出的“檢察建議”和“糾正通知書”的強制力，規(guī)定無正當理由不履行的制裁后果。如，可參照監(jiān)督逮捕案件作不捕決定的方式制定規(guī)范，并依法追究責任人的行政、刑事責任，以此來形成糾正矯正中違法行為，體現(xiàn)權威，保證監(jiān)督權實現(xiàn)，保證矯正監(jiān)督工作依法、有效地開展。

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