生態(tài)修復(fù)法律責(zé)任主體社會化研究

摘 要：生態(tài)修復(fù)主體的確定對于生態(tài)修復(fù)目標(biāo)的實現(xiàn)和責(zé)任的落實具有現(xiàn)實意義。目前，雖然政府仍然是生態(tài)修復(fù)主體的主導(dǎo)類型，但不可否認(rèn)的是社會主體也日益成為生態(tài)修復(fù)的中堅力量。多元主體參與生態(tài)修復(fù)活動已經(jīng)成為環(huán)境保護(hù)的必然趨勢。生態(tài)修復(fù)法律責(zé)任主體的變遷體現(xiàn)了環(huán)境法價值從國家理性走向公共理性的取向。這是中國當(dāng)下環(huán)境法治研究的重要任務(wù)。為此，必須從理論到實踐上立足我國國情，盡快構(gòu)建生態(tài)修復(fù)法律責(zé)任主體的社會化路徑。

關(guān)鍵詞：生態(tài)修復(fù)；責(zé)任主體；國家理性；公共理性；激勵機制

中圖分類號：D922.6

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1000-5099（2018）02-0100-09

Abstract：The determination of ecological restoration subject is of realistic meaning for achieving the goal of ecological restoration and fulfilling responsibility. At present， although the government is still the dominant type of ecological restoration subject， there is no denying that social subject is increasingly becoming the backbone of the ecological restoration. The participation of multiple subjects in the activities of ecological restoration has been inevitable in environmental protection. The changes of the ecological restoration legal responsibility subject reflects the value of environmental law changing from the reason of state to the reason of public which is an important task of the research environmental law in China at present. Therefore， based on the situation of our country from theory to practice， we must build the path of socialization of restoration legal responsibility subject as soon as possible.

Key words：ecological restoration； responsibility subject； reason of state； reason of public； incentive mechanism

近幾年，修復(fù)作為環(huán)境保護(hù)的重要措施已經(jīng)成為學(xué)界和實務(wù)部門爭相研究的熱點選題，從生態(tài)修復(fù)的概念之爭到生態(tài)修復(fù)性司法實踐，無不體現(xiàn)著新時代下環(huán)境法治思維和環(huán)境法治方法的運用與發(fā)展。其中，生態(tài)修復(fù)責(zé)任的追究成為了中國環(huán)境司法最具特色的創(chuàng)新點和落腳點，而明晰責(zé)任主體又恰好是生態(tài)修復(fù)責(zé)任分配的前提，這是順利開展生態(tài)修復(fù)工作的關(guān)鍵條件。為此，本文以生態(tài)修復(fù)的法律責(zé)任主體為研究對象和內(nèi)容，討論了社會化責(zé)任主體的路徑模式，以期對生態(tài)修復(fù)目標(biāo)的實現(xiàn)、責(zé)任的落實以及工作的開展等起到推動作用。

一、生態(tài)修復(fù)法律責(zé)任主體的歷史脈絡(luò)梳理

生態(tài)修復(fù)制度的建立和完善是實現(xiàn)生態(tài)文明的重要保障。生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體的立法發(fā)展一定程度上反映我國生態(tài)修復(fù)的水平和發(fā)展。以生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體的范式變遷為標(biāo)準(zhǔn)，我國大致可以分為環(huán)境政策主導(dǎo)下的責(zé)任主體模式、立法規(guī)范強制下的責(zé)任主體模式和環(huán)保產(chǎn)業(yè)激勵下的責(zé)任主體模式。

（一）環(huán)境政策主導(dǎo)下的生態(tài)修復(fù)

環(huán)境政策是環(huán)境保護(hù)主管部門為保護(hù)和改善環(huán)境而制定并實施的行為準(zhǔn)則，以及為順利推動環(huán)境保護(hù)活動的必要條件和重要保障[1]。從環(huán)境法治萌芽初期到現(xiàn)在環(huán)境法制快速發(fā)展時期，環(huán)境政策始終作為管理者一項重要且不可替代的工具。這一時期，由于受計劃經(jīng)濟(jì)和法律虛無主義的長期影響，生態(tài)修復(fù)工作基本仰賴于環(huán)境政策的制定與實施。

建國近70年來，我國生態(tài)修復(fù)主要以政府為主導(dǎo)，實施的類型主要是以防沙治沙、植樹造林、水土保持、退耕還林等為主的生態(tài)建設(shè)工程。以退耕還林為例，我國的生態(tài)修復(fù)工作最早可追溯到建國前期

1949年4月，晉西北行政公署頒布了《保護(hù)與發(fā)展林木林業(yè)暫行條例》（草案），規(guī)定已經(jīng)開墾而又荒蕪了的林地應(yīng)當(dāng)還林。。此后，黨中央、國務(wù)院及林業(yè)主管部門在各種政策

1952年的《關(guān)于發(fā)動群眾繼續(xù)開展防旱抗旱運動并大力推行水土保持工作的指示》，1957年的《中華人民共和國水土保持暫行綱要》，1984年的《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入扎實的開展綠化祖國運動的指示》，1985年的《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項政策》，1998年《國務(wù)院關(guān)于保護(hù)森林資源制止毀林開墾和亂占林地的通知》，1999年的“退耕還林、封山綠化、以糧代賑、個體承包”十六方針等均對退耕還林制定了相應(yīng)的政策。中曾多次提及退耕還林，但真正轉(zhuǎn)化為國家行動的卻是在1998年長江流域的特大洪水之后，中央政府將西南、西北尤其是長江、黃河源頭的生態(tài)建設(shè)，提升到“國土安全”的新高度，退耕還林工程正式啟動。退耕還林生態(tài)建設(shè)工程經(jīng)過多年的實施，對我國土地荒漠化、水土流失、地質(zhì)災(zāi)害等環(huán)境問題的改善已經(jīng)呈現(xiàn)出不凡的效果。目前來看，退耕還林已經(jīng)成為我國造林面積最多、投資金額最大、涉及范圍最廣、生態(tài)修復(fù)效果最為顯著的重大生態(tài)工程。為此，國家及政府作為該工程的主要責(zé)任主體，才確保了多年生態(tài)建設(shè)工作的成效。而為調(diào)動農(nóng)民開展退耕還林工程的積極性，國家及政府也提供了大量的財政支持，切實地履行了退耕還林的相關(guān)財政職能：第一種方式是對退耕的農(nóng)戶提供相應(yīng)的補助。這種方式是指國家在一定期限內(nèi)根據(jù)不同區(qū)域采取不同的標(biāo)準(zhǔn)無償向退耕戶提供糧食和現(xiàn)金補助；第二種方式是建立專項基金。該基金主要適用于我國西部地區(qū)、京津風(fēng)沙源治理區(qū)以及中部地區(qū)的退耕農(nóng)戶群體。中央通過專項基金的形式進(jìn)行資金分配，切實解決了退耕農(nóng)戶因“失地”造成的長期生計困難的問題

參見《國務(wù)院關(guān)于退耕還林政策的通知》中關(guān)于退耕還林專項基金的規(guī)定。；第三種方式是對農(nóng)村基本口糧和能源設(shè)施的建設(shè)進(jìn)行大力投資。通過對農(nóng)村口糧和能源建設(shè)，保證了退耕還林工程的長期順利開展。退耕還林工程的實施除了中央政府提供了大量財政支持外，地方政府也在其職責(zé)范圍內(nèi)履行相關(guān)的職能，提供配套資金，保證本地方退耕還林的順利實施。

我國退耕還林的顯著效果是建立在相關(guān)政策支撐的基礎(chǔ)上的，多年來有關(guān)退耕還林的各種政策交織登場，呈現(xiàn)出一個體系龐大的政策群。但各政策之間因?qū)嶋H情況的變化而反復(fù)調(diào)整，甚至出現(xiàn)了相互沖突的現(xiàn)象。隨著這些政策適用時間的推移和適用范圍的拓展，經(jīng)過反復(fù)適用且效果良好的政策往往會被上升為正式的法律，最終在相關(guān)的法律和政策之間形成相互勾連、往返奔突的亂象。另外，有些“一刀切”式的政策安排與指導(dǎo)，對退耕還林工程的效果起著或好或壞的影響，僅僅依靠政府的政策導(dǎo)向很難根本解決退耕還林工程實施中的復(fù)雜問題。

我國的生態(tài)修復(fù)工作長期依靠環(huán)境政策進(jìn)行指導(dǎo)有其歷史的必然性：一方面，我國事關(guān)國計民生的基本法律還不夠健全，對于有關(guān)環(huán)境保護(hù)的立法自然也很難受到國家層面的關(guān)注和重視；另一方面，舉全國之力以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心一直是我國多年的發(fā)展戰(zhàn)略，以消耗自然資源為主的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)模式，使得稀缺的立法資源被重點用在民事經(jīng)濟(jì)立法方面，環(huán)境資源保護(hù)的法律自然倍受冷落，有著歷史的局限性。因此，鑒于當(dāng)時的國情，以環(huán)境政策作為生態(tài)修復(fù)工作的主導(dǎo)型依據(jù)或意見自然就成為了首選。

（二）立法規(guī)范強制下的生態(tài)修復(fù)

從阿道夫·默克爾法律體系的階層構(gòu)造理論來看，環(huán)境法律體系是由其所包含的環(huán)境性法律規(guī)范之集合所構(gòu)成，單個法律規(guī)范應(yīng)被視為法律整體的最小組成單位。然而，我國環(huán)境法律體系是建立在以生態(tài)要素的具體分類為基礎(chǔ)上的[2]，目前還未制定出一部統(tǒng)一的生態(tài)修復(fù)法律規(guī)范，涉及生態(tài)修復(fù)的法律規(guī)定也只是散見于其他單行法律規(guī)范之中。各單行立法在不同程度上規(guī)定了“控制”“維護(hù)”“治理”等綜合性的生態(tài)修復(fù)方式及措施。為了對生態(tài)修復(fù)法律的規(guī)范性進(jìn)行解析，本文將從國家層面的立法規(guī)范和地方性的立法規(guī)范兩個方面進(jìn)行研究。

1.國家層面的立法規(guī)范

國家立法是實現(xiàn)社會資源分配或再分配的重要手段和方式。在環(huán)境法律體系當(dāng)中，國家層面的立法規(guī)范具有更大程度的公正性和權(quán)威性，這對于緩和與平抑日益突出的社會群體間環(huán)境資源的矛盾與沖突扮演著越來越重要的角色。目前，眾多的國家立法規(guī)范雖然有所涉及生態(tài)修復(fù)制度，但立法過于原則或宏觀，法律之間缺乏協(xié)調(diào)，可操作性不足，具體的生態(tài)修復(fù)法律制度缺乏或者不完善，整個環(huán)境法律體系中所涉生態(tài)修復(fù)內(nèi)容的比例也偏低。例如，《環(huán)境保護(hù)法》第32條只是原則性地規(guī)定了國家應(yīng)當(dāng)加強對大氣、水和土壤等的保護(hù)，簡單性地提到應(yīng)當(dāng)建立和完善修復(fù)制度，而對于生態(tài)修復(fù)的規(guī)劃、審批、信息公開、公眾參與、資金保障、驗收標(biāo)準(zhǔn)、激勵機制以及法律責(zé)任等具體內(nèi)容的規(guī)定卻嚴(yán)重缺失。

通過對表1中涉及生態(tài)修復(fù)法律條文的統(tǒng)計分析，我們可以看出，目前，在國家層面的立法規(guī)范中，雖然《退耕還林條例》和《土地復(fù)墾條例》的制定主體是國務(wù)院，但這兩部條例已經(jīng)是我國規(guī)定生態(tài)修復(fù)制度最為完備的法律規(guī)范。這兩部條例在制定目的、基本原則、規(guī)劃計劃方案、具體實施及實施結(jié)果、保障措施、權(quán)利義務(wù)及法律責(zé)任等方面，對退耕還林和土地復(fù)墾的工作內(nèi)容作出了較為詳盡的規(guī)定。但從兩部條例的內(nèi)容來看，都以土地為修復(fù)對象，修復(fù)的對象過于單一——僅以具體的生態(tài)要素的保護(hù)和修復(fù)為根本目標(biāo)，忽略了生態(tài)要素還具有整體性的效益或價值。例如，《土地復(fù)墾條例》第2條明確了土地復(fù)墾適用于在生產(chǎn)建設(shè)活動和自然災(zāi)害中損毀的土地，通過相應(yīng)的修復(fù)措施使得這類土地能夠恢復(fù)到可供利用的狀態(tài)?？梢姡恋貜?fù)墾在我國實質(zhì)上是指對土地本身的修復(fù)活動，并沒有融入對生態(tài)效益和生態(tài)價值的綜合考量。

2.地方層面的立法規(guī)范

由于我國涉及生態(tài)修復(fù)的地方性立法規(guī)范數(shù)目繁多，難以系統(tǒng)地對地方性的生態(tài)修復(fù)法律規(guī)范進(jìn)行統(tǒng)計和分析。為了科學(xué)地對地方性立法進(jìn)行統(tǒng)計分析，本文通過“中國法律法規(guī)信息系統(tǒng)”數(shù)據(jù)庫，在中國大陸地方性法規(guī)規(guī)章一欄中采用“正文檢索關(guān)鍵詞”的方式進(jìn)行搜索和分析，得出以下地方性立法規(guī)范中涉及生態(tài)修復(fù)及其相關(guān)制度的數(shù)據(jù)，詳見表2。

從國家層面和地方性的立法規(guī)范來看，各級人民政府依然被規(guī)定為最重要的生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體，但擴大了責(zé)任主體的范圍。具體而言，生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體的立法規(guī)定主要分為三種情形：其一，對環(huán)境資源使用或?qū)Νh(huán)境資源破壞的，生態(tài)修復(fù)責(zé)任應(yīng)當(dāng)由環(huán)境資源的使用權(quán)人或破壞人來承擔(dān)。當(dāng)責(zé)任主體不具備修復(fù)能力時，政府可以指定具有修復(fù)資質(zhì)的企業(yè)來實施修復(fù)活動，所產(chǎn)生的費用由責(zé)任主體來支付；其二，因自然因素造成的環(huán)境資源損害或由于歷史原因無法確定生態(tài)修復(fù)義務(wù)人的，由政府及其相關(guān)部門負(fù)責(zé)組織生態(tài)修復(fù)工程；其三，立法規(guī)定公民作為生態(tài)修復(fù)的重要責(zé)任主體之一，國家鼓勵單位和個人開展義務(wù)性的生態(tài)修復(fù)活動，并提供相應(yīng)的幫助與支持。例如，國家實行全民義務(wù)植樹制度，立法規(guī)定植樹造林、保護(hù)森林是公民應(yīng)盡的義務(wù)。社會企業(yè)或個人可以在自愿捐資的前提下，由政府及其相關(guān)部門提供無償?shù)募夹g(shù)指導(dǎo)，以開展各種公益性的治沙活動。

另外，從以上兩個表格比較可知，涉及生態(tài)修復(fù)的地方性立法規(guī)范的數(shù)量遠(yuǎn)多于國家層面的立法規(guī)范。由于地方性立法往往采取“因地制宜”的原則，因此，生態(tài)修復(fù)的地方性立法發(fā)揮了更為重要的規(guī)范作用。然而，系統(tǒng)、完善的環(huán)境保護(hù)的立法體系需要不同級別、不同層次立法及其立法之間的協(xié)調(diào)與配合，因此，生態(tài)修復(fù)的法律規(guī)制應(yīng)當(dāng)以國家層面的立法規(guī)范為基礎(chǔ)，制定統(tǒng)一的生態(tài)修復(fù)法律，以推動和保障全國的生態(tài)修復(fù)活動；各地方政府應(yīng)從本地情況出發(fā)，制定具體的生態(tài)修復(fù)程序和實施辦法，使得各法律規(guī)范相互銜接和補充。

（三）環(huán)保產(chǎn)業(yè)激勵下的生態(tài)修復(fù)

環(huán)保產(chǎn)業(yè)是指為環(huán)境污染防治、生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)、有效利用資源、滿足人們的環(huán)境需求，以及為社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供產(chǎn)品和服務(wù)支持的產(chǎn)業(yè)[3]。環(huán)保產(chǎn)業(yè)的興盛是助力生態(tài)修復(fù)實踐，推動生態(tài)修復(fù)社會化路徑的重要保障。從生態(tài)學(xué)的角度來看，生態(tài)修復(fù)活動主要依靠兩種途徑：一種是依靠生態(tài)系統(tǒng)的自我更新能力進(jìn)行恢復(fù)，另一種是通過人工的生態(tài)設(shè)計和重建完成恢復(fù)。但我國當(dāng)下的國情是生態(tài)環(huán)境的脆弱性和獨特性并存，人口與資源壓力使得僅僅依靠生態(tài)環(huán)境“自我”休養(yǎng)生息的模式，很難在短期內(nèi)扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境日益惡化的趨勢。對于人工主導(dǎo)的生態(tài)修復(fù)方式而言，環(huán)保產(chǎn)業(yè)通過激勵性手段調(diào)動市場主體的積極性，最大程度地推動生態(tài)修復(fù)的市場化之路。環(huán)保產(chǎn)業(yè)是在環(huán)境惡化和資源耗竭的雙重壓力下萌芽而來。相關(guān)企業(yè)為實現(xiàn)清潔生產(chǎn)和資源集約，自覺性地投入資金來進(jìn)行技術(shù)研發(fā)，以實現(xiàn)生產(chǎn)成本降低和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)符合的雙重目標(biāo)?？傊?，環(huán)保產(chǎn)業(yè)是在人類對社會生產(chǎn)方式與環(huán)境資源辯證關(guān)系的思辨與反思中不斷發(fā)展的，也是多元主體有效參與環(huán)境保護(hù)的重要實踐路徑。

目前，生態(tài)修復(fù)的傳統(tǒng)類型主要以修復(fù)對象作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，如土壤的生態(tài)修復(fù)、濕地的生態(tài)修復(fù)、礦山的生態(tài)修復(fù)以及其他領(lǐng)域的生態(tài)修復(fù)工程等。隨著人們對生態(tài)環(huán)境品質(zhì)和要求的不斷提高，生態(tài)修復(fù)實踐也逐漸在地產(chǎn)景觀、市政道路、公園廣場等領(lǐng)域興盛起來。從傳統(tǒng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)效果的角度看，盡管我國十多年的環(huán)境保護(hù)工作以氣、水、固廢三大類治理為重心，但也只是部分緩解國內(nèi)環(huán)境污染，并未起到根本消除的效果。而自我國從戰(zhàn)略角度高度推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)以來，政府日益重視對生態(tài)環(huán)境治理的力度，環(huán)保產(chǎn)業(yè)在生態(tài)修復(fù)與PPP

PPP（Public￣Private Partnership），即政府和社會資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目融資模式。2014 年 9 月 21 日，《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》【國發(fā)（2014）43 號】提出，對地方政府債務(wù)實行規(guī)?？刂坪皖A(yù)算管理，控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險等；同時推廣使用政府與社會資本合作模式。（政府和社會資本合作）模式的推動下，迎來了黃金發(fā)展時期。PPP模式目前作為既可以大量吸引社會資本，又可以有效減輕政府債務(wù)壓力的最優(yōu)模式，從政府到民間都被極力推崇并應(yīng)用于生態(tài)修復(fù)行業(yè)中。

中國產(chǎn)業(yè)信息研究網(wǎng)發(fā)布的《2015—2020年中國生態(tài)修復(fù)行業(yè)發(fā)展前景與投資戰(zhàn)略規(guī)劃分析報告》數(shù)據(jù)顯示，2016年我國生態(tài)修復(fù)市場規(guī)模已達(dá)3 907.97億元， 2020年預(yù)計將達(dá)到上萬億元，詳見圖1。

通過以上文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，我國生態(tài)修復(fù)工作最初是在環(huán)境政策的基礎(chǔ)上萌芽而來，并在環(huán)境政策和環(huán)境法律的協(xié)調(diào)配合中發(fā)展壯大，其責(zé)任主體呈現(xiàn)出從國家走向市場，由國家理性過渡到公共理性階段，責(zé)任主體類型的社會化趨勢日益明顯。

二、生態(tài)修復(fù)法律責(zé)任主體的變遷：從國家理性走向公共理性

傳統(tǒng)的環(huán)境法研究范式多局限于從國家與市場兩個維度來探索環(huán)境問題的解決之道[4]，但這樣的研究角度往往容易陷入對政府與市場比較的紛爭之中。在國家和市場非此即彼的制度設(shè)計中，雖然政府仍然是作為生態(tài)修復(fù)主體的重要類型，但不可否認(rèn)的是社會公共組織和和其他社會主體也日益加入到生態(tài)修復(fù)的隊伍中。環(huán)境問題的公共性特點，要求環(huán)境保護(hù)工作是以生態(tài)環(huán)境的公共利益為核心，也決定了生態(tài)修復(fù)活動仰賴于多元主體的有效參與，最終使遭到破壞的生態(tài)系統(tǒng)逐步得到恢復(fù)。

（一）生態(tài)修復(fù)的法律責(zé)任主體變遷是踐行生態(tài)集體主義價值觀

生態(tài)修復(fù)模式的變遷緣起于環(huán)境資源的公共屬性，活躍于國家對環(huán)境資源公共所有權(quán)確立的過程之中。亞里士多德有一個著名的論斷：“無論何物，只要它屬于大多數(shù)的人共有，它所受到的照料也就最少?！杯h(huán)境資源具有天然的公共屬性，尤其是在特定的自然資源領(lǐng)域，國家所有權(quán)之盛行遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了其他所有權(quán)的類型。生態(tài)集體主義是在馬克思、恩格斯生態(tài)文明觀的理論指導(dǎo)下，將人、自然、社會作為一個整體來對待，以綜合有效地解決人、自然、社會之間的矛盾和沖突，最終促進(jìn)人、自然、社會三者和諧相處，并保證個體自由而充分的發(fā)展與社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)[5]。環(huán)境問題絕不是由個人導(dǎo)致的問題而呈現(xiàn)的不良后果，解決環(huán)境問題應(yīng)當(dāng)需要全社會的集體力量和共識來完成。人類生產(chǎn)與生活所需仰賴于生態(tài)環(huán)境提供的物質(zhì)及資源，因此，人類在一定程度上應(yīng)當(dāng)履行環(huán)境回饋的義務(wù)。環(huán)境回饋義務(wù)是指人類在向生態(tài)環(huán)境不斷索取資源的同時，也兼具著對生態(tài)環(huán)境回報和補償?shù)呢?zé)任[6]，如植樹造林、防沙治沙等生態(tài)修復(fù)活動。人類自覺履行環(huán)境回饋的義務(wù)，體現(xiàn)了人類對自然內(nèi)在價值的尊重。

國家環(huán)境管制的建立實質(zhì)上體現(xiàn)了國家對公共財產(chǎn)權(quán)確立的過程。在現(xiàn)代社會，政府作為國家的代理機關(guān)，有義務(wù)提供某些市場無力提供或者無法充分提供的物品，例如清潔的空氣、純凈的水源、健康的食品等。為了實現(xiàn)環(huán)境物品合格且富足的目標(biāo)，生態(tài)修復(fù)已經(jīng)作為重要的環(huán)保活動被各國政府提上了核心的管理日程。生態(tài)修復(fù)的表象是修整與恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)自我調(diào)節(jié)的能力和機能，實現(xiàn)人與自然和諧關(guān)系的重建與共生。然而，其社會關(guān)系背后所隱藏的是人與人之間的利益關(guān)系，實質(zhì)上是為了衡平人與人之間基于生態(tài)利益不均的再分配。我國在相當(dāng)長一段時期內(nèi)，政府仍將是生態(tài)利益最主要的提供者[7]，這屬于生態(tài)修復(fù)最重要的實施主體。生態(tài)修復(fù)模式的理性變遷體現(xiàn)了人類的生態(tài)共同體文明意識，人們逐漸認(rèn)識到在個人、社會與生態(tài)環(huán)境三者之間蘊含著一個相互聯(lián)系、相互作用的生態(tài)共同體，自然環(huán)境、個人與社會皆不能孤立地存在。一個良好的生態(tài)環(huán)境，無疑關(guān)系到社會成員的生態(tài)福利，一些社會主體通過廣泛參與到生態(tài)修復(fù)活動中，人們通過具體的環(huán)境治理行為，從而獲得個體的自我認(rèn)同。

（二）生態(tài)修復(fù)的法律責(zé)任主體變遷是構(gòu)建生態(tài)利益的有效供給

我們已經(jīng)并將長期生活在一個充滿生態(tài)危機的時代。表面上生態(tài)危機是人與自然原本和諧共生的關(guān)系陷入了失衡的狀態(tài)，實質(zhì)上是人與自然之間異化為沖突與對立的關(guān)系，大自然經(jīng)常以生態(tài)災(zāi)難的形式對人類進(jìn)行著報復(fù)與懲罰。生態(tài)危機表象為人類的無窮欲望與貪婪本性，但其沖突與對立的關(guān)系背后所隱藏的則是人與人的社會關(guān)系。生態(tài)危機實質(zhì)是一種人性危機，更深刻地反映了人與人之間因生態(tài)利益分配產(chǎn)生的差異性矛盾，而外化為人與自然的無情掠奪與野蠻蹂躪。生態(tài)利益作為一種具有福利性色彩的新型利益形態(tài)，引起了社會公眾的廣泛關(guān)注和需求。雖然我國長期開展了植樹造林、退耕還林等活動，但生態(tài)資源總體匱乏的矛盾仍然突出。造成生態(tài)資源短缺的重要原因是生態(tài)利益供給制度的不足，這已經(jīng)嚴(yán)重影響到社會公眾對生態(tài)利益的公平分享。生態(tài)修復(fù)活動直接導(dǎo)向為生態(tài)資源的增加，間接實現(xiàn)了生態(tài)利益的供給，滿足了社會公眾對美好生態(tài)環(huán)境的向往與追求。

如果說政府提供必要的生態(tài)資源是為了解決公平問題，那么如何解決實現(xiàn)生態(tài)資源供給有效的問題，就應(yīng)該發(fā)揮市場在資源配置和產(chǎn)品分配中的決定性作用。從生態(tài)修復(fù)的環(huán)境政策主導(dǎo)模式到立法規(guī)范的強制模式，再到環(huán)保產(chǎn)業(yè)的激勵模式，極大地拓展了生態(tài)修復(fù)法律責(zé)任的主體類型，無疑對生態(tài)資源的供給起到了重大推動作用。社會公眾對生態(tài)利益的滿足是通過生態(tài)資源的供給和消費實現(xiàn)的，解決生態(tài)資源與生態(tài)需求之間的矛盾，就必須不斷提升生態(tài)資源的供給能力。生態(tài)修復(fù)本身是涉及土壤、水流、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、園林等生態(tài)領(lǐng)域，涉及的法益是兼具公私雙重屬性的生態(tài)利益，對生態(tài)損害的修復(fù)成本往往也是巨大的，但盡可能節(jié)省修復(fù)成本應(yīng)當(dāng)成為環(huán)境法律制度所追求的目標(biāo)。因此，生態(tài)修復(fù)制度必須在公私兼濟(jì)的基礎(chǔ)上，以協(xié)調(diào)個體責(zé)任、政府責(zé)任、社會責(zé)任的衡平為重要目標(biāo)。生態(tài)修復(fù)的具體模式關(guān)系到生態(tài)利益供給的充分與有效。

（三）生態(tài)修復(fù)的法律責(zé)任主體變遷是修復(fù)性司法理論的有益探索

修復(fù)性司法最早是在美國進(jìn)行的被害人與犯罪人調(diào)解實驗中產(chǎn)生的原則，強調(diào)的是擺脫消極的懲罰觀念，并追求具有建設(shè)性的司法模式，以其全新的理念和良好的實驗效果而風(fēng)靡世界[8]。生態(tài)修復(fù)性司法在此理念下便應(yīng)運而生，其能夠?qū)崿F(xiàn)污染者受懲、受損者獲賠，以及生態(tài)損害得以修復(fù)的三重目標(biāo)。實踐中，當(dāng)生態(tài)損害發(fā)生后，我國傳統(tǒng)司法模式關(guān)注的重點是對環(huán)境損害主體的懲罰以及受損主體的賠償，嚴(yán)重忽略了生態(tài)環(huán)境具有天然的生態(tài)服務(wù)功能和生態(tài)性價值，由此對生態(tài)環(huán)境本身的修復(fù)和補償沒有得到應(yīng)有的對價。生態(tài)修復(fù)性司法具有充分的環(huán)境倫理基礎(chǔ)，是我國當(dāng)下解決生態(tài)損害問題的一條重要路徑。生態(tài)修復(fù)性司法是指司法機關(guān)在處理生態(tài)損害案件時，對環(huán)境損害主體裁判以修復(fù)生態(tài)環(huán)境的方式承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境損害責(zé)任，使得已經(jīng)受損的生態(tài)環(huán)境在現(xiàn)有環(huán)境科學(xué)水平下盡可能回復(fù)到損害前的狀態(tài)。生態(tài)修復(fù)性司法追求的是人與自然、人與社會的和諧相處，有效實現(xiàn)生態(tài)效果、法律效果與社會效果的有機統(tǒng)一。

生態(tài)修復(fù)的法律規(guī)范最初主要集中在礦產(chǎn)資源保護(hù)法、土地復(fù)墾法、土壤保護(hù)法等單行法中，后來許多國家通過立法手段，已經(jīng)將生態(tài)修復(fù)作為一項制度或原則確立在環(huán)境基本法中。我國生態(tài)修復(fù)實踐大致也經(jīng)歷了從政策到立法的過程。生態(tài)修復(fù)模式的變遷，在一定程度上看也是生態(tài)修復(fù)活動不斷規(guī)范的過程。以生態(tài)修復(fù)的法律關(guān)系主體為例，在生態(tài)修復(fù)法律關(guān)系中，一定權(quán)利的享有者和一定義務(wù)的承擔(dān)者均是生態(tài)修復(fù)法律關(guān)系的主體，如政府、企業(yè)團(tuán)體或個人。但政府成為生態(tài)修復(fù)法律關(guān)系的主體是法定的，無需任何前置行為；而企業(yè)團(tuán)體和個人則是因為法定或約定的緣由成為生態(tài)修復(fù)法律關(guān)系的主體，且這兩類主體必須有損害生態(tài)環(huán)境的事實行為[9]。無論是政府還是企業(yè)團(tuán)體或個人，當(dāng)被裁定進(jìn)行生態(tài)修復(fù)時，其必須自覺承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

三、生態(tài)修復(fù)法律責(zé)任主體的社會化路徑構(gòu)建

雖然我國《環(huán)境保護(hù)法》中對生態(tài)修復(fù)有總體性的要求，但對法律責(zé)任主體的內(nèi)容卻沒有詳細(xì)的規(guī)定。而生態(tài)修復(fù)法律責(zé)任主體的確定，對于生態(tài)修復(fù)目標(biāo)的實現(xiàn)、責(zé)任的落實以及工作的開展等皆具有重大意義。

（一）生態(tài)修復(fù)責(zé)任社會化理論

生態(tài)修復(fù)責(zé)任社會化是指應(yīng)由責(zé)任主體承擔(dān)的修復(fù)義務(wù)及責(zé)任，基于特定的理由或方式，轉(zhuǎn)移給市場第三方機構(gòu)或組織來實施，從而達(dá)到修復(fù)的高效、專業(yè)和規(guī)模。由于生態(tài)修復(fù)責(zé)任社會化的實現(xiàn)方式可以大大提高生效判決，所以對具體的修復(fù)主體來說，這不僅沒有削弱責(zé)任主體的義務(wù)，反而可以大大增強主體的責(zé)任意識，一定程度上也體現(xiàn)了環(huán)境治理主體從一元向多元的轉(zhuǎn)變。

生態(tài)修復(fù)責(zé)任的社會化轉(zhuǎn)向建立在公共治理理論和市場機制理論的基礎(chǔ)上：一方面，公共性是環(huán)境治理的價值回歸與構(gòu)筑[10]。目前，我國環(huán)境治理的主要困境是政策失靈，而破解環(huán)境政策失靈的良方在于踐行公共治理的模式。生態(tài)環(huán)境是典型的公共領(lǐng)域，相關(guān)主體通過協(xié)作與創(chuàng)新，追求著絕大多數(shù)人的環(huán)境利益，共享生態(tài)福利。在公共治理的視角下，生態(tài)修復(fù)不是政府排他性行使權(quán)力的領(lǐng)域，而是社會組織通過合作機制參與治理的過程，在這個過程中，更多的是沖突的調(diào)和、風(fēng)險的分擔(dān)以及各主體相對優(yōu)勢的充分發(fā)揮[11]。公共治理理論為我們理解環(huán)境政策失靈提供了新的角度，也為生態(tài)修復(fù)責(zé)任的社會化提供了理論基石。

另一方面，市場機制是生態(tài)修復(fù)實施的有效方式，并將成為我國生態(tài)修復(fù)機制發(fā)展的必然趨勢。對于環(huán)境污染和損害，大多數(shù)國家和地區(qū)的環(huán)境立法都明確規(guī)定了無過錯責(zé)任，但對于污染環(huán)境或損害生態(tài)的主體來說，不一定具備修復(fù)生態(tài)環(huán)境的專業(yè)技術(shù)、設(shè)備、人員等，最終勢必造成良莠不齊的修復(fù)效果。生態(tài)修復(fù)是一項專業(yè)性很強的工程，引入第三方市場主體，可以有效彌補生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域的專門治理問題[12]。社會化的修復(fù)機制具有修復(fù)效率高、修復(fù)效果好、修復(fù)成本低、修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等優(yōu)勢。一個成熟社會所呈現(xiàn)的是，各方主體在充分發(fā)揮其優(yōu)勢的過程中實現(xiàn)了合作與雙贏。如一般性的生產(chǎn)經(jīng)營性企業(yè)與環(huán)保公司在各自專業(yè)的領(lǐng)域，共同推動著生態(tài)修復(fù)機制的實踐與發(fā)展。

（二）生態(tài)修復(fù)法律責(zé)任主體的社會化機制創(chuàng)新

1.污染損害主體

生態(tài)環(huán)境的污染損害主體是我國生態(tài)修復(fù)法律責(zé)任主體的重要類型。當(dāng)今，人類活動對自然界的負(fù)面影響越來越深刻，單純地依靠自然界的凈化，很難改變環(huán)境污染和生態(tài)退化的現(xiàn)實，環(huán)保主管部門也逐漸意識到采取污染治理和控制的社會行動來幫助自然修復(fù)是可行之策。污染者負(fù)擔(dān)原則構(gòu)成了當(dāng)代社會環(huán)境保護(hù)法律和政策實踐的重要法理基礎(chǔ)[13]，同時也是確定生態(tài)修復(fù)法律責(zé)任主體劃分其責(zé)任范圍的基礎(chǔ)。環(huán)境污染和生態(tài)損害的行為是造成生態(tài)環(huán)境品質(zhì)下降的直接原因，行為主體應(yīng)當(dāng)對其客觀上造成的環(huán)境負(fù)面影響承擔(dān)治理與修復(fù)的責(zé)任，承擔(dān)無過錯的原則，這也符合環(huán)境正義的要求。生態(tài)修復(fù)的責(zé)任范圍也隨著污染者負(fù)擔(dān)原則適用領(lǐng)域的擴大而不斷得到拓寬。近些年，經(jīng)合組織對污染者負(fù)擔(dān)原則的內(nèi)涵提出了新的解釋，即該原則要求所有潛在的污染者承擔(dān)預(yù)防、控制和補救污染事故成本的義務(wù)[14]。因此，生態(tài)環(huán)境的污染損害主體應(yīng)當(dāng)成為生態(tài)修復(fù)的法律責(zé)任主體，而且是基本責(zé)任主體。

從現(xiàn)有的責(zé)任承擔(dān)方式來看，無論哪種性質(zhì)的法律責(zé)任都是以制止行為人行為和賠償受害人利益的角度來規(guī)定的，欠缺對生態(tài)責(zé)任方面的考量。而生態(tài)修復(fù)有別于傳統(tǒng)民事責(zé)任承擔(dān)方式的“恢復(fù)原狀”，是具有獨特環(huán)境法色彩的責(zé)任承擔(dān)方式。生態(tài)修復(fù)是環(huán)境侵害的生態(tài)責(zé)任承擔(dān)方式之一，是在人工方式輔助下修復(fù)受污染和損害的生態(tài)環(huán)境，是彌補環(huán)境侵害責(zé)任承擔(dān)后果的對癥良方，可以從根本上解決環(huán)境侵害長期無法有效救濟(jì)的頑疾。生態(tài)修復(fù)逐漸成為承擔(dān)環(huán)境侵害生態(tài)責(zé)任的主要方式，即誰對環(huán)境造成了侵害，誰就應(yīng)該承擔(dān)生態(tài)修復(fù)的法律責(zé)任。環(huán)境侵害造成的環(huán)境負(fù)面影響，需要污染主體或損害主體用生態(tài)的方式加以修復(fù)，最終消除不利后果。

2. 資源開發(fā)利用主體

環(huán)境資源的開發(fā)利用主體是我國生態(tài)修復(fù)法律責(zé)任主體的另一重要類型。利益的享有者同時負(fù)擔(dān)其損失，這符合經(jīng)濟(jì)理性原理，亦符合法之公平的要義。環(huán)境資源是公共產(chǎn)品，任何人都不應(yīng)當(dāng)只從中受益而不需履行任何責(zé)任或義務(wù)[15]176。開發(fā)利用環(huán)境資源的主體，往往是以獲得良好的經(jīng)濟(jì)利潤為動機，為此，在環(huán)境資源開發(fā)利用過程中獲得實際利益的主體，都應(yīng)為生態(tài)環(huán)境品質(zhì)下降承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以支付對價為基礎(chǔ)，對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)。因此，凡是使用或消耗了環(huán)境資源價值，卻沒有承擔(dān)與之相應(yīng)環(huán)保義務(wù)的主體，都應(yīng)納入到生態(tài)修復(fù)的責(zé)任范圍。在礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域，我國立法規(guī)定將礦產(chǎn)資源開發(fā)人作為礦山地質(zhì)生態(tài)恢復(fù)的義務(wù)主體，并通過繳納礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金來承擔(dān)相應(yīng)的生態(tài)修復(fù)義務(wù)。

雖然環(huán)境資源的開發(fā)利用主體在開采環(huán)境資源方面是專業(yè)性的，但在生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域卻可能恰恰是其劣勢之處。而生態(tài)修復(fù)不僅要注重生態(tài)系統(tǒng)功能恢復(fù)的實際效果，也應(yīng)當(dāng)著眼于是否有有利于社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。為此，需要通過生態(tài)激勵機制，引入專業(yè)的生態(tài)修復(fù)企業(yè)，開展專項性的生態(tài)修復(fù)活動，彰顯生態(tài)修復(fù)企業(yè)的專業(yè)優(yōu)勢。大多數(shù)環(huán)境沖突的背后都存在著不當(dāng)?shù)募?。盡管保護(hù)環(huán)境通常會給社會帶來凈利益，但是個體的經(jīng)濟(jì)利益常常會激勵環(huán)境破壞行為。因此，環(huán)境法律一個基本的挑戰(zhàn)就是調(diào)整獎懲機制，讓環(huán)境保護(hù)促進(jìn)而不是妨害個體的自我利益。對環(huán)境資源的開發(fā)主體來說，其承擔(dān)生態(tài)修復(fù)的法律責(zé)任可以是代履行的方式，最終由其承擔(dān)生態(tài)修復(fù)的全部費用。

3.國家

國家存在的目的就是對本國公民及其環(huán)境負(fù)有一定的保護(hù)義務(wù)，從環(huán)境保護(hù)的概念上看，是指減少甚至避免造成環(huán)境的負(fù)擔(dān)及危險所采取的措施或行為整體，包括三個方面：一是排除現(xiàn)已存在和出現(xiàn)的對環(huán)境的損害，二是排除或者減輕現(xiàn)在對環(huán)境可能或潛在的危險性，三是經(jīng)由預(yù)防措施的采取來防止對未來環(huán)境的危害性。[15]31

因此，國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)在內(nèi)涵上可以概括為現(xiàn)狀保持義務(wù)、危險防御義務(wù)和風(fēng)險預(yù)防義務(wù)[16]。具體來說，現(xiàn)狀保持義務(wù)是指國家有保證環(huán)境狀況及品質(zhì)不得低于現(xiàn)有水平，禁止繼續(xù)惡化的態(tài)勢；危險防御義務(wù)是指國家對環(huán)境污染和生態(tài)損害進(jìn)行積極的保護(hù)性措施，風(fēng)險預(yù)防義務(wù)是指國家對具有不確定性的環(huán)境風(fēng)險采取預(yù)防性措施。生態(tài)修復(fù)是實現(xiàn)國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的重要方式。國家通過公權(quán)力介入私人行為，“迫使”環(huán)境污染者、資源開發(fā)者將污染行為、開發(fā)利用行為的外部不經(jīng)濟(jì)性實現(xiàn)內(nèi)部化，及時遏制生態(tài)利益失衡的持續(xù)惡化，對突發(fā)性環(huán)境事故進(jìn)行監(jiān)管與控制，履行墊付式生態(tài)修復(fù)義務(wù)，并為公眾利益向?qū)嶋H責(zé)任人追索，以此高效應(yīng)對無責(zé)任主體的原生環(huán)境問題，實現(xiàn)災(zāi)后的生態(tài)修復(fù)[17]。

國家作為生態(tài)修復(fù)的重要主體類型，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。政府作為國家職能的具體執(zhí)行機構(gòu)，應(yīng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，因此，作為法定的生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體，其對生態(tài)環(huán)境的歷史遺留問題肩負(fù)著修復(fù)的責(zé)任：首先，國家在立法上作為我國各種自然資源的所有權(quán)人，政府作為國家的執(zhí)行機構(gòu)在實踐中履行著對國有資源的監(jiān)督和管理職能；其次，國家掌控社會各項資源的分配與運行。特別是對那些由于歷史原因找不到承擔(dān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的主體，或沒有能力承擔(dān)生態(tài)修復(fù)費用的環(huán)境損害主體，國家充當(dāng)著替代性修復(fù)責(zé)任主體的角色；最后，在生態(tài)修復(fù)技術(shù)日益發(fā)達(dá)的趨勢下，許多國家逐步將環(huán)境恢復(fù)要求法律化，環(huán)境修復(fù)在各國環(huán)境法中的地位逐步提高，有的國家將其確立為一項法律原則，有的國家將其作為一項基本制度，有的國家則將其作為一項法律責(zé)任加以明確，并規(guī)定了一系列的具體措施保障其落實[18]?？傊瑖页袚?dān)修復(fù)生態(tài)環(huán)境的兜底責(zé)任有其必要性、可行性和合理性。當(dāng)然，國家作為公共利益代表實施“墊付式”生態(tài)修復(fù)義務(wù)后，對于能夠明確直接責(zé)任主體情形的，有權(quán)再向相關(guān)責(zé)任人追償。

4.志愿組織及志愿者

志愿組織及志愿者在社會發(fā)展的過程中，扮演著舉足輕重的角色。志愿組織作為政府和市場外的“第三只手”，其在資源配置、道德提升、民主建設(shè)和社會治理等諸多方面發(fā)揮著越來越重要的作用[19]。志愿組織及志愿者作為生態(tài)修復(fù)的主體之一，與該組織的宗旨、目標(biāo)的實現(xiàn)有重大的關(guān)聯(lián)，也是生態(tài)激勵機制實踐的典型范例。生態(tài)激勵機制是指生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)增長雙向激勵、良性互動、循環(huán)共生的新型資源環(huán)境管理模式[20]。志愿組織及志愿者的生態(tài)修復(fù)實踐以主動的生態(tài)建設(shè)、修復(fù)行為為前提，經(jīng)濟(jì)、財政、稅收補貼為激勵性政策，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。志愿組織及志愿者的修復(fù)行為，改變了傳統(tǒng)的命令控制型環(huán)境規(guī)制體系，將環(huán)境保護(hù)的成本及生態(tài)效益有效融合，從而解決了生態(tài)投資者的合理效益回報問題，激發(fā)社會主體從事生態(tài)保護(hù)投資的意愿并使得生態(tài)資本能夠增值，從而促進(jìn)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)性收入的雙向共贏與良性互動。

志愿組織及志愿者的修復(fù)行為具有志愿性、民間性、自治性等特點，有利于生態(tài)修復(fù)理念的傳播和教育，更有利于凝聚環(huán)境治理的精英群體，對擴大生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體具有現(xiàn)實意義。在生態(tài)修復(fù)實踐中引入激勵機制具有正當(dāng)性，也具有可行性：一方面，建立生態(tài)修復(fù)的激勵機制是可持續(xù)發(fā)展、民主政治及公眾參與價值和理念的實施。要真正實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)文明社會，我們首先要面臨的一項艱巨任務(wù)，就是修復(fù)因為這么多年經(jīng)濟(jì)、社會不良發(fā)展而受到嚴(yán)重?fù)p害的生態(tài)系統(tǒng)，修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能，從而使生態(tài)環(huán)境有利于社會的可持續(xù)發(fā)展；另一方面，維護(hù)環(huán)境公益是建立生態(tài)修復(fù)激勵機制的重要目標(biāo)，必須進(jìn)行環(huán)境善治?！吧浦巍保梢院唵蔚乩斫鉃榱己玫闹卫?，就是使公共利益最大化的社會管理和社會自治過程，其本質(zhì)特征在于政府與公民對公共事務(wù)的合作管理[21]。志愿組織及志愿者較之其他主體也具有一定程度的限制，需要國家給予相應(yīng)的激勵政策、措施，以實現(xiàn)其參與生態(tài)修復(fù)的可行性。

四、結(jié)語

生態(tài)修復(fù)是我國生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，也已成為《環(huán)境保護(hù)法》的重要基本制度。多元主體參與生態(tài)修復(fù)已成為環(huán)境保護(hù)的必然要求，而各主體在生態(tài)修復(fù)中的責(zé)任錯位、積極性不高等問題，已嚴(yán)重阻礙生態(tài)修復(fù)的制度功能。唯有構(gòu)建、完善配套的激勵、監(jiān)督機制，才能促進(jìn)各主體在生態(tài)修復(fù)活動中的能動性，實現(xiàn)以生態(tài)文明為本位的美好圖景。

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（責(zé)任編輯：鐘昭會）