我國(guó)碳排放權(quán)交易法律制度構(gòu)建綜述

摘 要：碳排放權(quán)交易作為市場(chǎng)化的碳減排手段，日益受到各國(guó)重視。我國(guó)全國(guó)碳市場(chǎng)的建設(shè)也于2017年底全面展開。碳排放權(quán)交易是一個(gè)非常復(fù)雜的制度體系，涉及到碳排放權(quán)交易主體的確立、客體的定性、碳排放權(quán)的初始分配以及交易監(jiān)管機(jī)制的設(shè)計(jì)等諸多問(wèn)題。對(duì)以上問(wèn)題進(jìn)行理論研究綜述，可為我國(guó)碳市場(chǎng)的發(fā)展提供一些理論參考。

關(guān)鍵詞：碳排放權(quán)交易；法律制度；主體；客體；初始分配；交易監(jiān)管

自《京都議定書》通過(guò)以來(lái)，碳排放權(quán)交易就被國(guó)際社會(huì)看做是應(yīng)對(duì)氣候變化的一個(gè)重要工具，并被逐漸且廣泛地運(yùn)用。歐盟的碳排放權(quán)交易是其成功的典型，美國(guó)四大區(qū)域性碳市場(chǎng)尤其是芝加哥氣候交易所也為碳交易市場(chǎng)的建立提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)。澳大利亞、瑞士、英國(guó)等國(guó)家都在為各自碳市場(chǎng)的建立發(fā)展完善而努力，我國(guó)也不例外。早在2011年，國(guó)家發(fā)改委就召開了國(guó)家碳排放交易試點(diǎn)工作啟動(dòng)會(huì)議，確定北京、天津、上海等七省市為首批碳排放交易試點(diǎn)[1]，正式展開了構(gòu)建碳排放權(quán)交易制度的工作；2017年12月19日，國(guó)家發(fā)改委就全國(guó)碳排放權(quán)交易體系啟動(dòng)工作舉行新聞發(fā)布會(huì)，發(fā)改委副主任張勇在會(huì)上表示，我國(guó)碳排放權(quán)交易體系完成了總體設(shè)計(jì)，已正式啟動(dòng)全國(guó)碳排放權(quán)交易體系[2]。

碳排放權(quán)交易的健康有序發(fā)展離不開法律的保障。但是，目前我國(guó)關(guān)于碳排放權(quán)交易的規(guī)范性文件除了中央的部門規(guī)章——2014年國(guó)務(wù)院發(fā)改委頒布的《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》以外，主要是地方性政府規(guī)章和相關(guān)政策性文件，碳排放權(quán)交易管理體系立法效力等級(jí)不高。很多學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)提升碳排放權(quán)交易法律的立法位階，從基本法的層面對(duì)碳排放權(quán)交易作出規(guī)定。如周文波、陳燕（2011），衛(wèi)志民（2015）提出，我國(guó)應(yīng)依據(jù)國(guó)際市場(chǎng)的發(fā)展動(dòng)態(tài)，吸收他國(guó)成熟經(jīng)驗(yàn)，在原有的理論和實(shí)踐基礎(chǔ)上盡快出臺(tái)一部 《碳排放權(quán)交易法》，以法律形式明確規(guī)定碳排污權(quán)交易相關(guān)內(nèi)容[3]；但羊志洪、鞠美庭、周怡圃、王琦（2011）等學(xué)者認(rèn)為，可以對(duì)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染物防治法》等相關(guān)法律、法規(guī)進(jìn)行修改，將構(gòu)建碳交易市場(chǎng)的內(nèi)容納入其中，不需要制定新的法律，以降低立法成本[4]；而以邵道萍（2014）為代表的更多學(xué)者認(rèn)為，碳排放權(quán)交易法律制度的健全不僅需要在《環(huán)境保護(hù)法》中增加碳排放權(quán)交易的“頂層”設(shè)計(jì)，將碳排放權(quán)交易制度確立為環(huán)境保護(hù)基本法律制度，而且還要對(duì)碳排放權(quán)交易立法從環(huán)境基本法、專門立法、相關(guān)單行法等多層次立法進(jìn)行完善[5]。在立法順序上，有的學(xué)者如童磊、趙雪霜（2011）、張志勛（2012）等主張，先行制定《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》，待碳交易運(yùn)行機(jī)制逐步成熟以后，再制定專門《碳排放權(quán)交易法》[6]，也有學(xué)者如李摯萍、程凌香（2012）、王彬輝（2015）等主張應(yīng)首先制訂一部囊括排放權(quán)交易基本問(wèn)題的專門性法律，再出臺(tái)與之相關(guān)配套的政策法規(guī)[7]。

可以看出，大部分學(xué)者都希望在法律層面給碳排放交易市場(chǎng)的順利運(yùn)行盡可能全面地保駕護(hù)航。但是，法律并不是越多越好，加之立法成本方面的考慮，我們應(yīng)該充分考慮每一項(xiàng)法律制度成立的必要性。發(fā)改委已于2016年底向國(guó)務(wù)院提交《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》的送審稿，這一條例將由國(guó)務(wù)院出臺(tái)，并作為實(shí)施全國(guó)碳排放權(quán)交易的法律依據(jù)，2014年的部門規(guī)章《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》自動(dòng)廢止。發(fā)改委將出臺(tái)具體的配套細(xì)則，依法對(duì)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)進(jìn)行管理。[8]我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第六條“公民應(yīng)當(dāng)采取低碳、節(jié)儉的生活方式”也已經(jīng)為碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的建立提供了基本法方面的依據(jù)。因此筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)盡快推動(dòng)《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》的生效，并出臺(tái)具體的配套規(guī)則。而專門立法的步伐可以稍緩，待全國(guó)碳市場(chǎng)運(yùn)行一段時(shí)間后再評(píng)估是否有專門立法的必要，并循序漸進(jìn)完善能源、金融等碳交易相關(guān)領(lǐng)域的法律法規(guī)。

具體而言，我國(guó)碳排放交易法律制度的基本架構(gòu)包括如下幾個(gè)方面：

（一）碳排放權(quán)交易主體

學(xué)者們關(guān)于碳排放權(quán)交易主體的構(gòu)成主要存在兩種看法：

有學(xué)者如林云華（2006）認(rèn)為，只有從事生產(chǎn)活動(dòng)，向環(huán)境排放污染物的企事業(yè)單位才能成為碳排放交易的主體。[9]也有學(xué)者如冷羅生（2010）認(rèn)為，除了排污實(shí)體，政府、社會(huì)組織和自然人等同樣擁有進(jìn)行排放權(quán)交易的權(quán)利。[10]白洋（2010）、胡珀（2013）也認(rèn)為，不僅要鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等成為碳交易市場(chǎng)的參與者，而且要擴(kuò)大碳交易主體的范圍，將公民個(gè)人和民間團(tuán)體納入碳排放權(quán)交易主體[11]。彭本利、李摯萍（2012）更是指出，多元化的市場(chǎng)主體是碳市場(chǎng)穩(wěn)定和活躍的基礎(chǔ)和前提。碳交易市場(chǎng)是新型市場(chǎng)形態(tài)，碳產(chǎn)品是一種特殊的商品，其交易具有許多特殊性，特別是交易的專業(yè)性較強(qiáng)，在碳排放的監(jiān)測(cè)、核定、信息公開、指標(biāo)追蹤，以及碳產(chǎn)品的發(fā)行、上市，交割等環(huán)節(jié)都需要配套的技術(shù)支持。交易主體的多元化既是碳市場(chǎng)運(yùn)行的規(guī)律，也是發(fā)展的趨勢(shì)。[12]

《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》送審稿采用的是“一般主體”標(biāo)準(zhǔn)，其第十七條規(guī)定：“重點(diǎn)排放單位及符合交易規(guī)則規(guī)定的機(jī)構(gòu)和個(gè)人均可參加碳排放權(quán)交易”。筆者也認(rèn)為，賦予多種主體直接參與碳排放交易的機(jī)會(huì)，可以活躍和繁榮碳市場(chǎng)，促進(jìn)碳減排。

（二）碳排放交易的客體

碳排放交易的客體是大氣環(huán)境容量，更準(zhǔn)確來(lái)說(shuō)，是富余的大氣環(huán)境容量。對(duì)此學(xué)者們并無(wú)很大爭(zhēng)議。但是主體對(duì)這種環(huán)境容量所享有的權(quán)利，也就是所謂的“碳排放權(quán)”，有何特點(diǎn)，是何屬性，學(xué)界卻爭(zhēng)議頗多，主要有如下幾種觀點(diǎn)：

1、物權(quán)說(shuō)

這一學(xué)說(shuō)背后又有細(xì)分。有的學(xué)者認(rèn)為，碳排放權(quán)是一種用益物權(quán)，如胡珀（2013）認(rèn)為，環(huán)境容量的所有權(quán)屬于國(guó)家，國(guó)家為了控制環(huán)境容量向環(huán)境利用者發(fā)放排放許可證，使環(huán)境利用者享有環(huán)境容量的占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)，這與《物權(quán)法》中的用益物權(quán)的法律屬性具有相同之處[13]；也有學(xué)者認(rèn)為，碳排放權(quán)是一種準(zhǔn)物權(quán)，如學(xué)者王明遠(yuǎn)（2010）就提出，環(huán)境容量要想完全達(dá)到“物權(quán)”的要求確有相當(dāng)?shù)碾y度，但站在解釋論的立場(chǎng)上，環(huán)境容量仍在相當(dāng)程度上能夠滿足物權(quán)客體的可感知性、相對(duì)的可支配性以及可確定性等相關(guān)特征?？陀^說(shuō)來(lái)，環(huán)境容量的物權(quán)性并不十分完滿，特別是涉及到支配性等物權(quán)的根本屬性時(shí)，還需要借助于較為開放和寬容的思維進(jìn)行解釋方能符合既存理論的基本要求。因此，宜碳排放權(quán)定性為準(zhǔn)物權(quán)，而非純粹意義的物權(quán)[14]。也有一些學(xué)者對(duì)用益物權(quán)和準(zhǔn)物權(quán)不作區(qū)分，如曾文革、彭菁菁（2012）認(rèn)為，碳排放權(quán)類似于民法物權(quán)中用益物權(quán)，可以將其歸入準(zhǔn)物權(quán)的范疇[15]。

2、行政許可權(quán)

以王彬輝（2015）和王慧（2016）為代表的學(xué)者認(rèn)為，碳排放權(quán)的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)是一種附義務(wù)的行政許可權(quán)利，其本質(zhì)是一種特殊的行政權(quán)。這是因?yàn)?，大氣資源屬公眾所有，政府受公眾之托管理相應(yīng)的大氣資源。企業(yè)所享有的碳排放權(quán)類似于政府發(fā)放的行政許可。碳排放權(quán)由政府進(jìn)行分配，但政府分配的并不是大氣資源本身，而是使用大氣的權(quán)利。將碳排放權(quán)定位為需要經(jīng)過(guò)行政許可取得的權(quán)利，那么在實(shí)踐證明現(xiàn)行的氣候變化政策的減緩效果不佳時(shí)，政府可以在無(wú)須補(bǔ)償企業(yè)的情況下收縮碳排放權(quán)的總量，而無(wú)需涉及到行政征收、行政補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題以及諸多物權(quán)法上限制，這將有利于保障持續(xù)削減碳排放總量[16]。

3、財(cái)產(chǎn)權(quán)

郭冬梅（2015）認(rèn)為，環(huán)境不是特定、獨(dú)立之物，不能成為物權(quán)的客體。碳排放權(quán)的物權(quán)化會(huì)和物權(quán)的排他性產(chǎn)生根本性的沖突。她認(rèn)為，碳排放權(quán)并不是嚴(yán)格意義上的法律概念。是人們出于氣候變化保護(hù)的初衷，在全球范圍內(nèi)做一個(gè)分配，具體到各國(guó)承擔(dān)的減排任務(wù)，又因各國(guó)技術(shù)、科技、管理水平差異而表現(xiàn)出不同的“業(yè)績(jī)”，所以才會(huì)出現(xiàn)一個(gè)減排指標(biāo)“無(wú)法實(shí)現(xiàn)”和“超額實(shí)現(xiàn)”的對(duì)沖，所以交換機(jī)制必須創(chuàng)設(shè)。而交換的基礎(chǔ)實(shí)際上是各國(guó)各企業(yè)自身的一種無(wú)形財(cái)產(chǎn)權(quán)，因?yàn)樵谄髽I(yè)績(jī)效考核中，這種成本要計(jì)算進(jìn)去[17]。

丁丁、潘方方（2012）則基于創(chuàng)新的角度，認(rèn)為我們應(yīng)該采用英美法上的“財(cái)產(chǎn)權(quán)”概念，創(chuàng)設(shè)出一種“新財(cái)產(chǎn)權(quán)”。他們認(rèn)為，財(cái)產(chǎn)即是法律上的權(quán)利，財(cái)產(chǎn)權(quán)是財(cái)產(chǎn)的表現(xiàn)形式。此種財(cái)產(chǎn)并不依附于所有權(quán)。也就是說(shuō)，在英美的財(cái)產(chǎn)法制度下，只要法律賦予特定的主體相應(yīng)權(quán)利，那么該權(quán)利就為財(cái)產(chǎn)。該特定的主體所擁有的對(duì)某一資源的占有、使用、收益的權(quán)利都為其財(cái)產(chǎn)，通過(guò)財(cái)產(chǎn)權(quán)的形式表現(xiàn)出來(lái)。這種新型財(cái)產(chǎn)權(quán)在權(quán)利的實(shí)現(xiàn)上依然體現(xiàn)為大氣環(huán)境容量資源的使用和收益，可以通過(guò)單行立法的方式予以確認(rèn)[18]。

其實(shí)，無(wú)論是“財(cái)產(chǎn)權(quán)學(xué)說(shuō)”，還是“物權(quán)學(xué)說(shuō)“，均認(rèn)為碳排放權(quán)是一種新型的財(cái)產(chǎn)。持物權(quán)學(xué)說(shuō)的學(xué)者試圖通過(guò)擴(kuò)大解釋來(lái)實(shí)現(xiàn)碳排放權(quán)的物權(quán)化。但是，碳排放行為畢竟是一種帶有負(fù)外部性的行為，缺乏傳統(tǒng)物權(quán)在道德意義上所具有的正當(dāng)性；而且，現(xiàn)行《物權(quán)法》中并沒有碳排放權(quán)物權(quán)化的法律依據(jù)，將碳排放權(quán)定性為用益物權(quán)或準(zhǔn)物權(quán)都有違“物權(quán)法定原則”；持財(cái)產(chǎn)權(quán)學(xué)說(shuō)的學(xué)者想要通過(guò)法律制度創(chuàng)新特別是新的立法將碳排放權(quán)納入到我國(guó)法律體系之內(nèi)[19]。但這樣的“新財(cái)產(chǎn)權(quán)”定義，與我國(guó)現(xiàn)有法律制度的話語(yǔ)體系不相符合，容易造成誤解。筆者也認(rèn)為，可以將碳排放權(quán)模糊界定為一種行政許可權(quán)，這樣政府在管理碳排放權(quán)時(shí)便可以享有更多的彈性。但這并不代表著政府管理碳排放權(quán)交易時(shí)可以任性妄為，其管理行為仍需遵守行政法的一般規(guī)定。

（三）碳排放權(quán)的初始分配

碳排放權(quán)的初始分配方式主要有兩種，有償分配和政府免費(fèi)分配。有償分配又分為拍賣和以固定價(jià)格出售兩種形式。除了少部分學(xué)者如曾剛、萬(wàn)志宏（2010），袁溥、李寬強(qiáng)（2011）等主張應(yīng)實(shí)現(xiàn)完全拍賣[20]之外，大部分學(xué)者如于楊曜、潘高翔（2009）、張志勛（2012）、蘇建蘭、郭苗苗（2015）、康增奎、趙欣冉（2015）等都建議建議采取漸進(jìn)式、分行業(yè)的轉(zhuǎn)變辦法。在采取無(wú)償模式初步建立起市場(chǎng)后，隨著基礎(chǔ)條件的逐步完善，逐年降低免費(fèi)分配的比例配額，增加有償購(gòu)買的比例，最后形成以拍賣為主要分配模式的公平、高效的市場(chǎng)化碳排放權(quán)分配制度[21]。

許可或配額初次分配的方式既關(guān)系到碳排放的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也關(guān)乎企業(yè)乃至國(guó)家正常的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。實(shí)際上，學(xué)者們對(duì)碳排放權(quán)的初始分配方式意見的不一致也僅僅是因?yàn)槠渌紤]的碳排放權(quán)交易發(fā)展階段不同而已。整體而言，免費(fèi)分配方式更容易為企業(yè)所接受，但會(huì)帶來(lái)分配的不公；而拍賣的方式公開透明，可以保障分配的公正性，但其帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)成本卻會(huì)為企業(yè)所抵觸。所以學(xué)者們基于雙重考慮，都建議在碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建立初期，先采用免費(fèi)分配的方式使市場(chǎng)得以運(yùn)行，再慢慢加大有償分配的比例以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)公正。至于最后能不能實(shí)現(xiàn)完全的拍賣，則需要依靠實(shí)踐來(lái)出真知。

（四）交易監(jiān)管機(jī)制

碳交易市場(chǎng)是一種新興市場(chǎng)，投機(jī)性很大，加之其專業(yè)性強(qiáng)，存在信息不對(duì)稱，主體多元化，交易環(huán)節(jié)又多，對(duì)碳市場(chǎng)的交易進(jìn)行監(jiān)管就顯得非常重要。曾剛、萬(wàn)志宏（2010）就認(rèn)為，如果缺乏有效的監(jiān)督，企業(yè)的實(shí)際排污量就有可能超過(guò)購(gòu)入的排放權(quán)，出現(xiàn)多排污少治理的情況。如何在有限的資源條件下，對(duì)排污企業(yè)實(shí)施有效的監(jiān)督和措施，確保企業(yè)遵守排污規(guī)則，是排放權(quán)交易制度研究的另一個(gè)重點(diǎn)[22]。但這兩位學(xué)者只提及了監(jiān)督的重要性，而沒有對(duì)監(jiān)督的具體措施提出建議。

有一些學(xué)者如于楊曜、潘高翔（2009）則對(duì)監(jiān)管機(jī)制的具體構(gòu)建提出了自己的建議。他們認(rèn)為，信息公開非常重要，我國(guó)應(yīng)該按先自愿到逐漸法律強(qiáng)制化的過(guò)程逐步建立碳排放信息公開制度，由政府主導(dǎo)建立企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)庫(kù)，通過(guò)第三方檢測(cè)、企業(yè)申報(bào)、主管機(jī)關(guān)審核輸入數(shù)據(jù)庫(kù)并公開，同時(shí)配合不定時(shí)地抽檢和懲罰制度，保證信息的準(zhǔn)確性[25]。羊志洪、鞠美庭、周怡圃、王琦（2011）等學(xué)者則還認(rèn)為應(yīng)該建立連續(xù)排放監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，對(duì)排放數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)、合理的監(jiān)測(cè)和審核；以及建立違法排放和不實(shí)數(shù)據(jù)記錄系統(tǒng)，對(duì)交易進(jìn)行跟蹤監(jiān)督和管理，維護(hù)市場(chǎng)秩序[23]。

更有學(xué)者從宏觀角度出發(fā)，認(rèn)為應(yīng)該建立一個(gè)由環(huán)保部門、行業(yè)協(xié)會(huì)和交易所三方協(xié)調(diào)的三級(jí)監(jiān)管體系。三方既協(xié)調(diào)合作，又各司其職。于楊曜、潘高翔（2009），童磊、趙雪霜（2011），李摯萍（2012）等學(xué)者就持有上述觀點(diǎn)[24]。

即使是作為世界上最成熟碳市場(chǎng)的歐盟碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，也出現(xiàn)了市場(chǎng)濫用、價(jià)格操縱、市場(chǎng)欺騙尤其是指標(biāo)盜竊等問(wèn)題，給碳市場(chǎng)主體帶來(lái)了巨大的損失。碳市場(chǎng)本身就是一個(gè)信用市場(chǎng)，監(jiān)管不力會(huì)讓參與者對(duì)碳市場(chǎng)失去信心，給這一市場(chǎng)的運(yùn)行帶來(lái)致命打擊。因此筆者認(rèn)為，我國(guó)不僅應(yīng)該從機(jī)構(gòu)制度上對(duì)碳市場(chǎng)進(jìn)行全面監(jiān)管，建立碳金融業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系以及明確法律責(zé)任，也要注重發(fā)展監(jiān)管的硬件設(shè)施，為我國(guó)碳市場(chǎng)的運(yùn)行提供強(qiáng)大的技術(shù)支撐。

各國(guó)實(shí)踐都表明，碳排法權(quán)交易作為一種融合了市場(chǎng)激勵(lì)與政策導(dǎo)向的公共治理手段，不僅能夠有效實(shí)現(xiàn)碳減排的目標(biāo)，為減緩氣候變化貢獻(xiàn)力量，對(duì)于金融機(jī)構(gòu)相關(guān)業(yè)務(wù)的發(fā)展也有著重要的意義。

中國(guó)全國(guó)碳市場(chǎng)的建設(shè)于2017年底才全面展開，當(dāng)務(wù)之急必然是試點(diǎn)省市和全國(guó)碳市場(chǎng)的連接問(wèn)題，但這方面的學(xué)術(shù)成果卻還相當(dāng)少。在碳市場(chǎng)建立起來(lái)后，是否應(yīng)該對(duì)價(jià)格進(jìn)行調(diào)控，如何調(diào)控，是否應(yīng)該引入存儲(chǔ)與借貸機(jī)制，如何引入都是需要學(xué)界繼續(xù)研究的問(wèn)題。李志學(xué)、張肖杰、董英宇（2014）等學(xué)者指出，隨著碳交易市場(chǎng)的逐漸成熟，開發(fā)衍生產(chǎn)品是碳交易市場(chǎng)發(fā)展的必然趨勢(shì)，碳匯融資項(xiàng)目、碳匯理財(cái)產(chǎn)品、碳匯期權(quán)期貨交易等一系列碳金融產(chǎn)品也在應(yīng)運(yùn)而生[25]。那么如何對(duì)這些碳金融產(chǎn)品進(jìn)行管理，甚至是如何應(yīng)對(duì)碳金融犯罪，也都是需要學(xué)界研究的方向。

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作者簡(jiǎn)介

毛韞縈（1994-），女，漢，湖南岳陽(yáng)人，武漢大學(xué)法學(xué)院2016級(jí)碩士研究生，環(huán)境法專業(yè)，研究方向：國(guó)際環(huán)境法。

（作者單位：武漢大學(xué) 法學(xué)院）