糧食安全憂思錄（2）：中國能否守住耕地紅線？還有多少可耕地？

方略

耕地是農業(yè)的命脈，糧食產量取決于耕地面積。耕地被侵占，紅線守不住，糧食安全底線保不住，將是中國最大的隱患。城市占的土地多了，農村的土地就少了；房子占的土地多了，種糧食的土地就少了。因此，造成糧食供應量減少，糧食進口數(shù)量增加，糧食價格上漲，這是必然趨勢。

2017年全國糧食播種面積112220干公頃，而國家規(guī)定的耕地紅線是1.2億公頃。土地財政和房地產過度開發(fā)，造成大量農田流失，糧食耕種面積越來越小，中國已經成為世界第一大糧食進口國，長此以往，對于十四億的人口大國來說，無異于自掘墳墓。

中國的耕地紅線

耕地紅線，指經常進行耕種的土地面積最低值。它是一個具有低限含義的數(shù)字，有國家耕地紅線和地方耕地紅線?，F(xiàn)行中國耕地紅線為1.2億公頃。2009年6月23日國務院新聞辦公室舉行新聞發(fā)布會，國土資源部提出“保經濟增長、保耕地紅線”行動，堅持實行最嚴格的耕地保護制度，耕地保護的紅線不能碰。

1996年中國耕地面積為1.3億公頃。耕地面積的計算方法是年初耕地面積+當年增加的耕地面積一當年減少的耕地面積。當年增加的耕地面積，是指本年度內因新開荒（本年度已種上農作物的新開墾荒地）、基建占地還耕、河水淤積、平整土地和治山、治水等原因而增加的耕地面積。當年減少的耕地面積，是指本年度國家基建占地（指經縣以上政府主管部門批準的因興修水利、修筑公路、鐵路、民航機場、修建工礦企業(yè)、建筑機關學校用房實際占用的耕地）、鄉(xiāng)村集體基建占地（鄉(xiāng)村新建或擴建鄉(xiāng)村企業(yè)、興修水利工程、修筑公路以及建筑辦公室和生產設施，如曬場、畜棚、豬圈等基本建設而實際占用的耕地）、農民個人建房占地、退耕造林面積、退耕改牧面積，以及因自然災害廢棄而實際減少的耕地面積。

國務院印發(fā)第三版《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》，對未來15年土地利用的目標和任務提出6項約束性指標和9大預期性指標。6項約束性指標集中在耕地保有量、基本農田保護面積、城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模、新增建設占用耕地規(guī)模、整理復墾開發(fā)補充耕地義務量、人均城鎮(zhèn)工礦用地等主要調控指標中。其核心是確保1.2億公頃耕地紅線——中國耕地保有量到2010年和2020年分別保持在12120萬公頃和12033萬公頃，確保1億公頃基本農田數(shù)量不減少，質量有提高。

2016年，經國務院同意，國土資源部印發(fā)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）調整方案》，對全國及各?。▍^(qū)、市）耕地保有量、基本農田保護面積、建設用地總規(guī)模等指標進行調整，并對土地利用結構和布局進行優(yōu)化。調整后，到2020年，全國耕地保有量為12433萬公頃以上，基本農田保護面積為1億公頃以上，建設用地總規(guī)?？刂圃?071.93萬公頃之內。

耕地面積大幅下降

據(jù)《中國城市建設統(tǒng)計年鑒（2014年）》的數(shù)據(jù)顯示，中國城市建設用地面積從1981年的6720平方千米擴增至2014年的4.99萬平方千米，增長6.44倍，年均增長率達6.27%，呈現(xiàn)明顯擴張態(tài)勢。其中，2000年以來年均凈增長高達1940平方千米。

同時，人均城市建設用地也居高不下。數(shù)據(jù)顯示，2014年中國城市人均建設面積為129.57平方米，大大超出國家標準的85.1至105平方米/人，也明顯高于發(fā)達國家人均84.4平方米和其他發(fā)展中國家人均83.3平方米的水平。

2015年中國城市建設用地面積為51584.1平方千米，2015年中國城市征用土地面積為1548.53平方千米。與此對應的是中國耕地面積和人均耕地面積的快速下降。

隨著城鄉(xiāng)建設用地不斷擴張，農業(yè)和生態(tài)用地空間受到擠壓，城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)空間矛盾加劇，優(yōu)質耕地分布與城鎮(zhèn)化地區(qū)高度重疊，耕地保護壓力持續(xù)增大。

國土資源部官員表示，多年來，城市外延擴張確實占用了大量土地，中國的國情是可耕地不多，城市所在區(qū)域大多數(shù)又是平原地區(qū)，所以城市的擴張占用的大量土地一半以上是耕地。要保障國家糧食安全、保護耕地，首先得控制建設用地。

中國的耕地面積從1991年開始便逐步減少，年均減少29萬公頃，2013年下降至1.3億公頃，占土地面積ll%，人均耕地面積更是減少到0.08公頃。對于一個人均耕地面積不到美國1/6、不到俄羅斯1/10的國家來說，這種下降更值得警惕。

更需要關注的是，美國農業(yè)部年報說：中國沒有“共存政策”，即中國沒有針對基改作物和保護常規(guī)農業(yè)和天然有機農業(yè)的隔離帶、避難所和緩沖帶等措施，這是要命的。目前，人類還不具備防治和補救基改作物傳播污染所造成的危害的科技能力。而中國對此沒有相應管理管制政策措施，任憑基改作物傳播污染來損害中國水系土質安全。

據(jù)新華社等官媒報道，2014年，中國已有大約40%的農田難以持續(xù)，即這40年來，中國每年損失大約1%的農田。按照這個速度發(fā)展，在沒有“共存政策”的條件下，再發(fā)展10年，中國將有大約一半的國土農田難以持續(xù)養(yǎng)活中國人了。

城鎮(zhèn)化蠶食耕地嚴重

據(jù)國土資源部數(shù)據(jù)，2016年底，全國31個省（區(qū)、市）耕地13493萬公頃、園地1427萬公頃、林地25293萬公頃、牧草地21933萬公頃、城鎮(zhèn)村及工礦用地3180萬公頃、交通運輸用地380萬公頃、水域及水利設施用地3267萬公頃。與2015年底相比，全國農用地面積凈減少32.9萬公頃，其中耕地凈減少7.7萬公頃。建設用地凈增加50萬公頃，未利用地凈減少17萬公頃。

盡管國家在保證農業(yè)用地上做了許多努力和工作，但是農業(yè)用地被蠶食的問題依然嚴重。據(jù)統(tǒng)計，自改革開放以來，中國的城鎮(zhèn)化進程開始加速。據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)，到2015年末，我國地級以上城市行政區(qū)域土地面積73.3萬平方千米，比2012年增長11.6%，其中，建成區(qū)面積40941平方千米，增長13.3%。

隨著中國城鎮(zhèn)化進程加速，耕地面積逐漸減少。1978-2015年，中國的城鎮(zhèn)化人口從1.72億人增加至7.7億人，城鎮(zhèn)化率達到56.1%。與此相對的是，鄉(xiāng)村人口已減少到6億人，中國城市數(shù)量達到663個，其中直轄市4個，副省級城市15個，地級市278個，縣級市360個，建制鎮(zhèn)由2173個增加到20312個，人口超過千萬的大城市達15個，而這一數(shù)字正在飛速增長。

在此過程中，大片良田被蠶食。2017年全國糧食播種面積112220千公頃，比2016年減少8]5千公頃，下降0.7%。其中谷物播種面積92930千公頃，比2016年減少1464千公頃，下降1.6%。

房地產過熱也是誘因

近年來，房地產的狂熱發(fā)展，導致大量的可耕地被占用。2006-2010年，房產開發(fā)用地從6萬公頃左右增至15萬公頃左右，可見此時的房產市場火熱，而占用耕地面積的現(xiàn)象也有增無減。據(jù)國土資源部發(fā)布的數(shù)據(jù)，每年國家及省份批準的建設用地占用耕地數(shù)量均在20萬公頃左右，直到2015年才下降到16萬公頃。

在中國耕地面積和人均耕地大幅下降的趨勢下，越來越多的土地卻無人耕種，“撂荒”的現(xiàn)象在農村也越來越普遍。國土資源部調查顯示，中國每年撂荒耕地近200萬公頃，一些地方還想著法怎么買地變現(xiàn)，這是挖國家的墻腳，這對中國的糧食安全而言，無異于背后插刀，為自己掘墳墓！

而造成撂荒這一現(xiàn)象，依然要從城鎮(zhèn)化說起。隨著中國城鎮(zhèn)化率的提高，大量農民轉移到城市成為“市民”，農村青壯年勞動力外出打工或經商的數(shù)量也一直飆升不下。

中國耕地還有多大的潛力

一直以來有一種錯誤認識，認為中國地大物博，耕地的增加潛力很大。中國國土確實遼闊，但平均到13億人口不僅捉襟見肘，還過于貧瘠。大漠、戈壁、凍土、高山、沙漠化、鹽堿化、缺水等問題使中國耕地質量低劣。雖然各地可能少報了一些耕地面積，但這些耕地面積和中國每年因工業(yè)化、城市化而減少的肥沃土地的數(shù)量相比，并不值得一提。這些耕地大部分是一些質量差或開發(fā)難度較大的土地，生產潛力極為有限，如果再考慮到中國極為脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，中國耕地的增長潛力則更為有限。

糧食增產只有兩條途徑，一是增加播種面積，二是增加單產。按2017年全國糧食播種面積112220千公頃，人均0.08公頃（而澳大利亞人均3.07公頃，加拿大1.87公頃，美國0.87公頃），到2030年，要生產6.4億噸糧食，必須保證耕種面積，提高糧食產量。目前的全國糧食總產量能達到5.2億～5.3億噸，到2030年要達到6.4億～6.5億噸還是可能的，問題是我們必須切實地保護和珍惜每一寸土地，保證有足夠的糧食播種面積。

1994年，美國的世界觀察研究所所長萊斯特·布朗對中國的糧食生產能力做出預測：中國人不能養(yǎng)活自己！同時他還預測：2030年中國進口糧食有可能達到2.75億噸。

世界糧食市場的貿易量多年來在2.3億～2.5億噸，新增0.95億噸左右的貿易量，勢必將沖擊整個糧食貿易結構，使我國與其他糧食進口國間的關系復雜化。此外，糧食出口量集中在美國、加拿大、澳大利亞、法國、阿根廷等少數(shù)國家，其中美國占了35%左右。在糧食問題上高度依賴這些國家，其后果是可想而知的。

中國用全球7%的耕地養(yǎng)活了近23%的人口。然而在實現(xiàn)這一目標的同時，也付出了極為沉重的代價。在過去的三十年，中國的化肥施用量增長了三倍，而化肥的利用率僅為32%，遠低于55%的世界平均水平，更導致了嚴重的環(huán)境污染問題。

與此同時，中國也面臨水資源利用率低、水質低下和分布失衡等現(xiàn)實問題。中國的人均水資源僅為2050立方米，僅相當于世界平均水平的25%。農業(yè)灌溉消耗了中國60%的可利用水資源，用水效率卻僅為30%～40%，遠低于發(fā)達國家70%～80%的水平。

在北方一些區(qū)域，由于水資源短缺，不得不過度開采地下水資源用于農業(yè)灌溉，而在北方一些地區(qū)已經出現(xiàn)地下水污染和枯竭的問題。如何實現(xiàn)糧食安全和資源、環(huán)境和農業(yè)可持續(xù)之間的平衡，是擺在中國面前的一項刻不容緩的戰(zhàn)略議題。

（作者微信號：HT20130415）