中國船舶油污損害賠償基金制度的不足與完善

李雯雯 胡正良

摘要：分析中國船舶油污損害賠償基金制度在法源位階、賠償范圍、賠付實(shí)踐，以及對(duì)理賠異議的救濟(jì)方面存在的不足，提出完善基金制度的意見和建議，包括提高基金法源的位階、擴(kuò)大基金賠償范圍、賠付項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)化、確定比例賠償、設(shè)立應(yīng)急專項(xiàng)分基金，以及規(guī)定索賠發(fā)生異議時(shí)對(duì)油污受害人的救濟(jì)途徑，充分發(fā)揮基金在海洋環(huán)境保護(hù)與海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略建設(shè)中應(yīng)有的保障作用。

關(guān)鍵詞：船舶油污損害；賠償基金；法律制度

中圖分類號(hào)：DF961.9文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：2096028X（2018）03003308

Deficiencies in the Chinese Shipsourced Oil Pollution Compensation

Fund regime and the improvement thereof

LI Wenwen，HU Zhengliang

（Law School，Shanghai Maritime University，Shanghai 201306，China）

Abstract：This paper analyses the deficiencies in the Chinese Shipsourced Oil Pollution Compensation Fund regime with respect to the level of the sources of law， the scope and practice of compensation， and the relief available for objection to the result of compensation. Suggestions on the improvement of the regime are put forward including raising the level of the sources of law， expanding the scope of compensation， standardizing the compensation items， adopting the principle of compensation in proportion， setting up an emergency fund and providing relief available for objection to the result of compensation to ensure the function of the fund in marine environment protection and the development of maritime power strategy.

Key words：shipsourced oil pollution；compensation fund；legal regime

為解決船舶所有人對(duì)船舶油污損害賠償?shù)牟蛔?，保障油污受害人得到充分的賠償，保護(hù)海洋環(huán)境，中國于2012年7月1日設(shè)立了中國船舶油污損害賠償基金（簡(jiǎn)稱基金）。2017年基金收入執(zhí)行數(shù)為1.47億元，結(jié)合中國接收海上運(yùn)輸持久性油類物質(zhì)總量的增長(zhǎng)趨勢(shì)，2018年基金收入預(yù)算數(shù)為1.50億元。[1]

該基金制度尚值施行初期，存在一些不足有待完善。筆者采用實(shí)證分析和比較分析的方法，基于基金的相關(guān)立法與賠付現(xiàn)狀，分析基金制度的現(xiàn)存問題，并就基金制度的完善提出建議。

[LL]一、中國船舶油污損害賠償基金的運(yùn)行現(xiàn)狀

（一）基金制度的法源

基金制度涉及法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和其他規(guī)范性文件四個(gè)層次，主要包括：1982年制定并經(jīng)過三次修訂的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》（簡(jiǎn)稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》），2009年公布并經(jīng)過五次修訂的《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》（簡(jiǎn)稱《防污條例》），2012年財(cái)政部與交通運(yùn)輸部聯(lián)合發(fā)布、經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》（簡(jiǎn)稱《基金管理辦法》），2014年交通運(yùn)輸部與財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法實(shí)施細(xì)則》（簡(jiǎn)稱《基金實(shí)施細(xì)則》），以及2016年7月交通運(yùn)輸部海事局發(fā)布的《船舶油污損害賠償基金索賠指南（試行版）》（簡(jiǎn)稱《基金索賠指南》）和《船舶油污損害賠償基金理賠導(dǎo)則（試行版）》（簡(jiǎn)稱《基金理賠導(dǎo)則》）。

（二）基金賠付現(xiàn)狀

中國船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)（簡(jiǎn)稱基金管委會(huì)）和中國船舶油污損害理賠事務(wù)中心（簡(jiǎn)稱理賠事務(wù)中心）于2015年設(shè)立，此后基金的賠付工作開始正式實(shí)施。到目前為止，共五起油污事故獲得基金的賠付，其中僅一起溢油事故找到肇事船舶①

，其余皆為無主溢油事故。根據(jù)理賠事務(wù)中心編制的五份《船舶油污損害賠償基金理賠報(bào)告》，經(jīng)整理后可以得到以下數(shù)據(jù)。

根據(jù)表1可以得出以下結(jié)論：首先，基金的設(shè)立具有必要性，無主溢油事故使得油污受害人陷入索賠難的困境，并導(dǎo)致海洋清污和環(huán)境保護(hù)缺乏保障，通過船舶油污損害賠償基金此問題可以得到有效解決。其次，基金的賠付具有及時(shí)性，油污受害人獲得基金賠付的時(shí)間距油污事故發(fā)生時(shí)間較近，尤其在2017年，三起索賠中有兩起理賠決定都是在事故發(fā)生后的1年內(nèi)作出，由此可見，中國基金的賠付愈加高效?；鸬募皶r(shí)賠付既有利于盡快填補(bǔ)油污受害人遭受的損失，也有利于防微杜漸，避免海洋污染因清理不及時(shí)而發(fā)生更嚴(yán)重的后果。最后，索賠項(xiàng)目的類型較為單一。根據(jù)《基金索賠指南》，基金受理的索賠項(xiàng)目共八項(xiàng)，包括應(yīng)急處置費(fèi)用、控制或清除污染措施費(fèi)用、漁業(yè)等直接經(jīng)濟(jì)損失、旅游業(yè)等直接經(jīng)濟(jì)損失、其他行業(yè)直接經(jīng)濟(jì)損失、海洋生態(tài)恢復(fù)措施費(fèi)用、天然漁業(yè)資源恢復(fù)措施費(fèi)用，以及經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的其他費(fèi)用。但上表中除（2016）第01號(hào)和（2017）第02號(hào)索賠外，索賠類型皆僅為應(yīng)急處置費(fèi)。根據(jù)基金的運(yùn)作實(shí)踐，賠付金額幾乎完全用于應(yīng)急處置費(fèi)和控制清污費(fèi)，其原因主要在于，《基金管理辦法》第17條規(guī)定各賠償項(xiàng)目按順位受償，造成排在應(yīng)急處置費(fèi)和控制清污費(fèi)之后的其他損失和費(fèi)用難以獲得基金賠償?shù)牟徽，F(xiàn)象。

二、基金制度的法源效力層次總體不高

法律位階上，《海洋環(huán)境保護(hù)法》作為基金的唯一相關(guān)立法，僅就基金的設(shè)立作出原則性規(guī)定。該法第66條規(guī)定：“國家完善并實(shí)施船舶油污損害民事賠償責(zé)任制度；按照船舶油污損害賠償責(zé)任由船東和貨主共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的原則，建立船舶油污保險(xiǎn)、油污損害賠償基金制度。”該規(guī)定明確了兩個(gè)基本問題：第一，國家可以或者應(yīng)當(dāng)設(shè)立基金；第二，基金的設(shè)立以船東和貨主共擔(dān)海上貨物運(yùn)輸中的溢油事故風(fēng)險(xiǎn)為原則。

行政法規(guī)位階上，《防污條例》對(duì)基金的征收對(duì)象以及石油攤款義務(wù)人不按規(guī)定繳納基金的法律后果作出規(guī)定。該條例第56條規(guī)定：“在中華人民共和國管轄水域接收海上運(yùn)輸?shù)某志眯杂皖愇镔|(zhì)貨物的貨物所有人或者代理人應(yīng)當(dāng)繳納船舶油污損害賠償基金。”第74條規(guī)定：“違反本條例的規(guī)定，在中華人民共和國管轄水域接收海上運(yùn)輸?shù)某志眯杂皖愇镔|(zhì)貨物的貨物所有人或者代理人，未按照規(guī)定繳納船舶油污損害賠償基金的，由海事管理機(jī)構(gòu)責(zé)令改正；拒不改正的，可以停止其接收的持久性油類物質(zhì)貨物在中華人民共和國管轄水域進(jìn)行裝卸、過駁作業(yè)。貨物所有人或者代理人逾期未繳納船舶油污損害賠償基金的，應(yīng)當(dāng)自應(yīng)繳之日起按日加繳未繳額的萬分之五的滯納金?！?/p>

此外，基金的征收、使用和法律責(zé)任等主要內(nèi)容都規(guī)定在《基金管理辦法》中。

綜上，目前中國基金的主要內(nèi)容由部門規(guī)章規(guī)定，尚未達(dá)到法律或行政法規(guī)的層次，故現(xiàn)行基金法源存在法律效力層次總體不高的不足。

基金制度應(yīng)當(dāng)由法律作出比較具體的明確規(guī)定，其主要原因在于基金的運(yùn)作，包括基金的賠償與追償行為等，為民事法律關(guān)系，應(yīng)當(dāng)由法律直接作出規(guī)定。

《1992年設(shè)立國際油污損害賠償基金的國際公約》（簡(jiǎn)稱1992年《基金公約》）是對(duì)1992年《國際油污損害民事責(zé)任公約》（簡(jiǎn)稱1992年《民事責(zé)任公約》）的補(bǔ)充，是國際油污賠償基金（IOPC Fund）的法源，國際海事組織（IMO）通過將《民事責(zé)任公約》和《基金公約》相結(jié)合，形成一套規(guī)范海洋污染民事責(zé)任的國際制度。[3]因此，國際油污損害賠償基金對(duì)油污損害的賠償與船舶所有人對(duì)油污損害的賠償?shù)男再|(zhì)相同，屬民事賠償責(zé)任范疇，基金作為補(bǔ)充，為第二重民事賠償主體制度。[4]另外，加拿大《2001年海事責(zé)任法》作為加拿大基金制度的法源，其摘要中寫明：“本法強(qiáng)化了加拿大海事法關(guān)于船舶所有人對(duì)人身傷亡和財(cái)產(chǎn)損害的民事責(zé)任的相關(guān)規(guī)定。”即加拿大國內(nèi)法將基金定性為對(duì)船舶所有人向油污受害人所負(fù)擔(dān)的民事責(zé)任的補(bǔ)充，從而明確基金在加拿大也應(yīng)屬于民事責(zé)任的范疇，并以法律的形式對(duì)基金的具體內(nèi)容加以規(guī)范。

在中國，基金的賠償與追償應(yīng)屬于民事法律關(guān)系，理由如下。

第一，基金的賠償不宜定性為行政行為中的行政給付。原因有三：其一，行政給付作為典型的授益性行政行為，涉及到社會(huì)平等問題等與國家利益和公共利益相關(guān)的內(nèi)容，故行政給付適用法律保留原則。[5]但是基金的運(yùn)作在中國由部門規(guī)章作出規(guī)定，而非法律規(guī)定，故并未適用法律保留原則。其二，行政給付基于保障公民、法人或其他組織的生存權(quán)這一原理，本質(zhì)上是一種幫助性國家責(zé)任，其目的在于對(duì)有需要的行政相對(duì)人進(jìn)行生存照顧，而不在于填補(bǔ)與恢復(fù)損失。[6]相較而言，設(shè)立基金的目的在于，油污事故發(fā)生后，適用填平原則為油污受害人填補(bǔ)損失，保障油污受害人得到充分的賠償。油污受害人索賠時(shí)，先由船舶所有人對(duì)油污受害人作出賠付，只有當(dāng)船舶所有人無力承擔(dān)全部賠償責(zé)任、損失金額超過海事賠償責(zé)任限制、船舶所有人被免除賠償責(zé)任，亦或在無主漏油事故的情況下，油污受害人尚未被填平的損失才可向基金申請(qǐng)并獲得相應(yīng)的賠償。若通過船舶所有人的賠付可完全彌補(bǔ)油污受害人的損失，則基金無需對(duì)油污受害人作出額外賠償，即基金不同于與行政給付，對(duì)油污受害人不負(fù)有生存照顧的義務(wù)。其三，行政給付的授益性決定給付行為的無償性，故行政主體向行政相對(duì)人作出行政給付后，不應(yīng)就此給付再向行政相對(duì)人或行政相關(guān)人追償。[7]但基金在受理油污受害人的索賠申請(qǐng)時(shí)，要求油污受害人簽署《權(quán)利轉(zhuǎn)讓/授權(quán)委托同意書》（簡(jiǎn)稱《同意書》）。基金在向油污受害人作出賠付后，憑此《同意書》行使代位求償權(quán)，就賠付款項(xiàng)向油污事故的真正責(zé)任人作出追償。不僅如此，代位求償權(quán)發(fā)生在平等的民事主體之間，為民事法律關(guān)系中的一項(xiàng)法定權(quán)利，而非專屬于行政主體的行政權(quán)力，故基金的追償行為與行政給付的授益性相矛盾。其四，行政行為的合法性原則要求，行政主體作出行為時(shí)，必須嚴(yán)格遵守行政程序，才能保證行政行為的合法性和有效性。[8]對(duì)于自然災(zāi)害救濟(jì)等臨時(shí)發(fā)放的行政給付，在給付對(duì)象申請(qǐng)后，需要基層組織確定給付對(duì)象，提出申請(qǐng)報(bào)告，再由主管行政機(jī)關(guān)對(duì)該申請(qǐng)作出審查批準(zhǔn)。但基金的賠付過程是由理賠事務(wù)中心接受索賠申請(qǐng)，最后由基金管委會(huì)作出理賠決定。作為基金的最高管理部門，基金管委會(huì)由包括中國石油天然氣集團(tuán)公司、中國石油化工集團(tuán)公司、中國海洋石油總公司在內(nèi)的九家成員單位組成。國有企業(yè)并非依法行使國家權(quán)力，執(zhí)行國家行政職能的機(jī)關(guān)。因此，包含三家國有企業(yè)的基金管委會(huì)，不應(yīng)被定性為行政機(jī)關(guān)。故對(duì)基金的索賠申請(qǐng)作出審查批準(zhǔn)的主體并非行政機(jī)關(guān)，不滿足行政給付的程序要求。其五，目前中國行政給付的形式主要有撫恤金、生活補(bǔ)助費(fèi)、社會(huì)福利等。行政給付是國家在公民年老、喪失勞動(dòng)能力等特殊情況下為其提供一定的幫助，而非“賠償”。行政行為中有關(guān)“賠償”的內(nèi)容僅為國家賠償，但根據(jù)《中華人民共和國國家賠償法》第2條，國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員在行使職權(quán)時(shí)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的情形下，受害人有依本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利。相比較，基金作出賠償是因?yàn)槭鹿守?zé)任人對(duì)油污受害人造成損害，因此，基金對(duì)油污受害人的賠償也非國家賠償。綜上，基金的賠償不應(yīng)屬于行政給付的范圍，更無法納入其他具體行政行為的范疇。不僅如此，若將基金的運(yùn)作定性為行政行為，此時(shí)基金作為行政主體，難以實(shí)現(xiàn)《基金管理辦法》賦予其在賠付后向責(zé)任人提起代位之訴的權(quán)利。因?yàn)樾姓黧w既不能向法院提起行政訴訟，也不得就行政爭(zhēng)議向法院提起民事訴訟，最終導(dǎo)致基金向責(zé)任人追償?shù)脑V權(quán)被剝奪。

第二， 基金向責(zé)任人追償?shù)恼?qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)在于油污受害人與基金簽訂的《同意書》?！锻鈺芳s定，索賠人承諾將已取得的賠償或者補(bǔ)償金額限額內(nèi)對(duì)第三人請(qǐng)求賠償?shù)臋?quán)利轉(zhuǎn)讓給基金，并授權(quán)基金以索賠人名義或者基金自身名義向肇事船舶所有人及保險(xiǎn)人追償或者訴訟?！锻鈺返男再|(zhì)應(yīng)為債權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，協(xié)議中“權(quán)利轉(zhuǎn)讓”等字眼表明其債權(quán)轉(zhuǎn)讓之性質(zhì)?；鹣蜇?zé)任人追償?shù)臋?quán)利并非《中華人民共和國合同法》（簡(jiǎn)稱《合同法》）規(guī)定的代位權(quán)，原因有二。其一，代位權(quán)針對(duì)的是債務(wù)人的消極不行使權(quán)利的行為，其目的在于保持債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)。[9]但基金向油污受害人作出賠付以油污受害人向船舶所有人及其保險(xiǎn)人要求賠償為前提，即油污受害人已經(jīng)積極行使債權(quán)，與代位權(quán)中債務(wù)人消極地不行使自己享有的債權(quán)相矛盾。其二，代位權(quán)的行使要求債權(quán)人對(duì)債務(wù)人享有的債權(quán)已屆清償期，但基金向責(zé)任人的追償，以基金對(duì)油污受害人作出賠付為要件，即基金作出追償時(shí)不要求油污受害人對(duì)油污事故責(zé)任人享有的侵權(quán)之債清償期屆滿。

第三，根據(jù)《合同法》第73條代位權(quán)法定的規(guī)定，權(quán)利人依法行使代位權(quán)時(shí)，權(quán)利人與債權(quán)人無需簽訂此類《同意書》。以海上保險(xiǎn)中的保險(xiǎn)代位權(quán)為例，用于證明保險(xiǎn)人實(shí)際作出賠付的保險(xiǎn)賠付憑證是保險(xiǎn)人向保險(xiǎn)事故責(zé)任人行使代位權(quán)時(shí)必須提交的證據(jù)，但相關(guān)的權(quán)益轉(zhuǎn)讓書并非必須要求的。且權(quán)利人只能以自己名義行使代位權(quán)，而協(xié)議中約定基金可以自己或索賠人名義行使權(quán)利。因此，《基金管理辦法》第26條中規(guī)定的“代位”行使權(quán)利的含義應(yīng)為基金在油污受害人向其轉(zhuǎn)讓債權(quán)后代為行使油污受害人對(duì)責(zé)任人享有的債權(quán)① 。

綜上，基金的賠償與追償為民事法律關(guān)系，基金與油污受害人或第三者被追償人之間屬于平等主體之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，屬于民事基本制度范疇。根據(jù)《中華人民共和國立法法》第8條，民事基本制度應(yīng)由法律制定，因而基金制度應(yīng)通過法律的形式加以具體規(guī)定。

目前，基金制度在法律位階的法源僅有《海洋環(huán)境保護(hù)法》。該法的基本屬性為公法，而基金制度作為民事基本制度，不宜在該法中對(duì)基金制度的內(nèi)容作出具體規(guī)定。有學(xué)者認(rèn)為，將來修改后的《中華人民共和國海商法》（簡(jiǎn)稱《海商法》）中應(yīng)增設(shè)“船舶污染損害賠償”一章，并將基金作為其中一節(jié)，規(guī)定基金的定義、賠償條件、賠償范圍、賠償限額以及除外情況；基金的征收和管理，宜在《海商法》中訂立授權(quán)性條款，由國務(wù)院制定行政法規(guī)。[10]筆者贊同這一觀點(diǎn)，此立法模式可提高基金法源的法律位階。

三、基金賠償范圍與船舶所有人的賠償范圍存在不一致

以（2017）01號(hào)案件為例，根據(jù)該案理賠報(bào)告，法院判決油污受害人可要求船舶所有人賠償?shù)姆秶ā捌渌苯酉嚓P(guān)費(fèi)用（管理費(fèi)）”216 950元，以及肇事方未支付費(fèi)用的相應(yīng)利息損失574 914.94元。油污受害人就此項(xiàng)費(fèi)用向基金提出索賠，但上述費(fèi)用被歸為“不合理費(fèi)用”，未獲賠償。[11]

此外，對(duì)于恢復(fù)受損害的海洋生態(tài)資源或海洋漁業(yè)資源的賠付，《基金管理辦法》第17條規(guī)定的基金賠償項(xiàng)目（四）為“已采取的恢復(fù)海洋生態(tài)和天然漁業(yè)資源等措施所產(chǎn)生的費(fèi)用”。該辦法第21條第2款進(jìn)一步規(guī)定：“單位和個(gè)人提出的油污損害索賠申請(qǐng)，索賠的任何費(fèi)用和損失已經(jīng)實(shí)際發(fā)生?！薄痘鹄碣r導(dǎo)則》第五章中規(guī)定：海洋生態(tài)環(huán)境恢復(fù)措施費(fèi)用是指“為加快受到船舶溢油污染的海洋生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)，采用成熟的生態(tài)環(huán)境措施，已實(shí)際產(chǎn)生的費(fèi)用”；天然漁業(yè)資源恢復(fù)措施費(fèi)用是指“為修復(fù)天然漁業(yè)資源采取增殖放流、棲息地修復(fù)等措施產(chǎn)生的合理費(fèi)用”。因此，海洋生態(tài)資源或海洋漁業(yè)資源受到損害后，基金不對(duì)將要采取的恢復(fù)措施的費(fèi)用作出賠付。相比之下，船舶所有人的賠償范圍不受此限，《最高人民法院關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》（簡(jiǎn)稱《船舶油污司法解釋》）第17條規(guī)定：“船舶油污事故造成環(huán)境損害的，對(duì)環(huán)境損害的賠償應(yīng)限于已實(shí)際采取或者將要采取的合理恢復(fù)措施的費(fèi)用?！边@一規(guī)定與《1992年國際油污損害民事責(zé)任公約》（簡(jiǎn)稱1992年《民事責(zé)任公約》）和《2001年國際燃油污染損害民事責(zé)任公約》第2.6條“污染損害”定義的規(guī)定相同。因此，對(duì)于“將要采取的合理恢復(fù)措施的費(fèi)用”，船舶所有人應(yīng)當(dāng)賠償，但基金不予賠償。

基金賠付范圍與船舶所有人對(duì)油污受害人賠償范圍的不一致，將導(dǎo)致油污受害人受償不充分的結(jié)果，不能達(dá)到基金設(shè)立的目的，因此，擴(kuò)大基金的賠償范圍對(duì)保障油污受害人充分受償具有必要性。

（一）對(duì)于恢復(fù)受損害的海洋環(huán)境的費(fèi)用，基金的賠償不應(yīng)限于已經(jīng)采取的合理恢復(fù)措施的費(fèi)用，還應(yīng)包括將要采取的合理恢復(fù)措施的費(fèi)用

這樣做不僅使得基金的賠償范圍與船舶所有人的賠償范圍相一致，而且符合海洋環(huán)境恢復(fù)的特點(diǎn)。船舶油污事故可能造成海洋環(huán)境資源損害，包括海洋生態(tài)資源的損害和海洋漁業(yè)資源的損害。如果損害的海洋環(huán)境資源可以采取措施加以恢復(fù)，國家作為海洋環(huán)境資源的所有者，可通過授權(quán)特定的政府部門向船舶所有人索賠合理的恢復(fù)措施的費(fèi)用。目前，國家海洋局的三個(gè)分局（北海分局、東海分局、南海分局）代表國家索賠海洋生態(tài)資源損害，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部代表國家索賠海洋漁業(yè)資源損害。對(duì)受損害的海洋環(huán)境資源采取恢復(fù)措施涉及措施的必要性與可行性以及措施效果的評(píng)估等技術(shù)性問題，是一個(gè)較漫長(zhǎng)的過程，并且往往需要大量資金。如果賠償限于已經(jīng)采取的合理恢復(fù)措施的費(fèi)用，而不包括將要采取的合理恢復(fù)措施的費(fèi)用，不僅嚴(yán)重影響受害人提出索賠的時(shí)間，而且會(huì)為索賠人落實(shí)采取恢復(fù)措施所需的資金帶來困難。

《〈1969年國際油污損害民事責(zé)任公約〉1992年議定書》（

簡(jiǎn)稱1992年《基金公約》）沿用了1992年《民事責(zé)任公約》第2條第6項(xiàng)“污染損害”的定義，規(guī)定對(duì)環(huán)境的損害，可以索賠已實(shí)際采取的或者將要采取的合理恢復(fù)措施的費(fèi)用。國際油污損害賠償基金的《索賠手冊(cè)》第3.6.1條也規(guī)定：對(duì)環(huán)境采取合理恢復(fù)措施的費(fèi)用包括實(shí)際采取的和將要采取的合理恢復(fù)措施的費(fèi)用。因此，規(guī)定將要采取的合理恢復(fù)措施的費(fèi)用屬于基金賠償范圍，可以做到與1992年《基金公約》接軌。

因此，在將來修改《海商法》增設(shè)的“船舶污染損害賠償”一章中，基金的賠償范圍中需包括對(duì)受損害的海洋環(huán)境已經(jīng)采取的或?qū)⒁扇〉暮侠砘謴?fù)措施的費(fèi)用。在此之前，建議對(duì)《基金管理辦法》《基金實(shí)施細(xì)則》以及《基金索賠指南》《基金理賠導(dǎo)則》進(jìn)行修改，使之包含對(duì)受損害的海洋環(huán)境將要采取的合理恢復(fù)措施的費(fèi)用，并對(duì)合理恢復(fù)措施的費(fèi)用的認(rèn)定作出必要的具體規(guī)定。

（二）基金的賠償范圍應(yīng)當(dāng)增加間接損失和純經(jīng)濟(jì)損失

在船舶油污損害領(lǐng)域，間接損失是指財(cái)產(chǎn)所有人或使用人因其財(cái)產(chǎn)遭受溢油污染而導(dǎo)致的收入損失；純經(jīng)濟(jì)損失是指所有人或使用人的財(cái)產(chǎn)雖然沒有被污染，但是遭受了收入的損失。[12]

國際上對(duì)于直接損失可獲賠償沒有異議，但對(duì)于間接損失和純經(jīng)濟(jì)損失能否獲賠尚存爭(zhēng)議。依據(jù)《船舶油污司法解釋》第12條

和第13條，油污事故責(zé)任人應(yīng)當(dāng)賠償油污受害人的間接損失，以及與環(huán)境污染有直接因果關(guān)系的純經(jīng)濟(jì)損失。

2016年國際油污賠償基金《索賠手冊(cè)》中明確規(guī)定間接損失（consequential loss）和純經(jīng)濟(jì)損失（pure economic loss）屬于賠償范圍?！痘鸸芾磙k法》第17條只規(guī)定基金“對(duì)漁業(yè)、旅游業(yè)等造成的直接經(jīng)濟(jì)損失”作出賠償，因而間接損失和純經(jīng)濟(jì)損失不屬于基金的賠償范圍。

為保證船舶油污事故發(fā)生后，漁場(chǎng)、海產(chǎn)養(yǎng)殖、漁場(chǎng)加工和旅游業(yè)等相關(guān)行業(yè)因油污事故遭受的收入損失獲得賠償，中國應(yīng)當(dāng)參考前述《索賠手冊(cè)》的規(guī)定，增加基金對(duì)間接損失和純經(jīng)濟(jì)損失的賠償。其中，對(duì)純經(jīng)濟(jì)損失的賠償以污染實(shí)際存在為限制條件。此外，受害人在索賠時(shí)需要提供足夠證據(jù)，確保索賠與油污事故之間的因果關(guān)聯(lián)性和可預(yù)見性。

四、基金賠付實(shí)踐操作存在的缺陷

（一）索賠項(xiàng)目比較混亂

首先，基金的賠付項(xiàng)目較為單一。從表1中可見，油污受害人在索賠時(shí)將大部分甚至全部費(fèi)用列為“應(yīng)急處置費(fèi)用”。由于各索賠項(xiàng)目按順位賠償，故基金在運(yùn)作中出現(xiàn)索賠單一化的問題。索賠項(xiàng)目單一化不利于理賠的計(jì)算與復(fù)核，并導(dǎo)致基金的作用難以得到充分發(fā)揮。

其次，同類費(fèi)用未作階段性區(qū)分。以人員費(fèi)用為例，從開始采取應(yīng)急反應(yīng)措施至清理工作完成，再到未來恢復(fù)措施，各階段都會(huì)產(chǎn)生人員費(fèi)用。但根據(jù)基金的理賠決定，人員費(fèi)用一律被索賠人納入“應(yīng)急處置費(fèi)”中，且通過理賠事務(wù)中心審核并獲賠?？梢姡粌H索賠人沒有對(duì)同類費(fèi)用按照索賠項(xiàng)目作出劃分，而且理賠事務(wù)中心在審查過程中也未作更正。

最后，部分索賠項(xiàng)目?jī)?nèi)涵不明。《船舶油污損害賠償基金賠償申請(qǐng)書》（簡(jiǎn)稱《申請(qǐng)書》）中每一個(gè)索賠項(xiàng)目都有具體的子項(xiàng)目可供選擇，比如：“應(yīng)急處置費(fèi)用”項(xiàng)下的子項(xiàng)目共11項(xiàng)，其中有一項(xiàng)為“其他直接相關(guān)項(xiàng)目等費(fèi)用”。根據(jù)《基金理賠導(dǎo)則》第二章第三節(jié)，該項(xiàng)費(fèi)用被解釋為“為防止或減

少船舶油污損害，執(zhí)行船舶污染事故應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的指令而發(fā)生的不能涵蓋在本節(jié)第（一）至（十）項(xiàng)中的費(fèi)用”。作為兜底之用的“其他直接相關(guān)項(xiàng)目等費(fèi)用”，優(yōu)點(diǎn)在于，基金予以賠付的應(yīng)急處置費(fèi)用難以逐一列舉，故出現(xiàn)《申請(qǐng)書》中沒有列明的費(fèi)用時(shí)，理賠事務(wù)中心在酌定考量后，認(rèn)為此項(xiàng)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)予以賠付時(shí)，可依據(jù)此項(xiàng)作出予以理賠的決定。但其缺點(diǎn)在于“其他”以及“直接相關(guān)”的表述具有不確定性，導(dǎo)致理賠事務(wù)中心的自由裁量權(quán)較大，相應(yīng)地，油污受害人對(duì)索賠結(jié)果的可預(yù)見性較小。以（2017）年01號(hào)船舶油污損害賠償案件為例，油污受害人將“管理費(fèi)”納入“其他直接相關(guān)項(xiàng)目等費(fèi)用”向基金索賠遭拒。理賠報(bào)告在理賠概況中表明此項(xiàng)申請(qǐng)為“申請(qǐng)賠付的不合理費(fèi)用”，但未闡明拒絕賠付管理費(fèi)的理由或“其他直接相關(guān)項(xiàng)目等費(fèi)用”之內(nèi)涵。

基金對(duì)油污受害人的賠償應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同項(xiàng)目按照《申請(qǐng)書》中的順位進(jìn)行。為避免出現(xiàn)上文中的全部或大部分費(fèi)用均為“應(yīng)急處置費(fèi)用”的異常情況，賠付項(xiàng)目仍需朝標(biāo)準(zhǔn)化方向進(jìn)一步完善，以確保基金理賠的及時(shí)性和準(zhǔn)確性，做到精準(zhǔn)理賠。

一方面，理賠事務(wù)中心應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)并督促索賠人按照規(guī)定，將各索賠項(xiàng)目分門別類地填入《申請(qǐng)書》，尤其應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確填寫應(yīng)急處置費(fèi)用項(xiàng)下如飛機(jī)、船舶、車輛和專業(yè)設(shè)備使用費(fèi)以及人員費(fèi)等在各項(xiàng)下都可能產(chǎn)生的費(fèi)用的具體工作時(shí)間段，對(duì)索賠費(fèi)用確為應(yīng)急使用費(fèi)的性質(zhì)作出說明，并提供相應(yīng)的證明文件。理賠事務(wù)中心受理申請(qǐng)后，應(yīng)對(duì)油污受害人索賠費(fèi)用是否符合索賠項(xiàng)目以及證明文件的證據(jù)力和證明能力進(jìn)行審核，并當(dāng)索賠人申報(bào)的費(fèi)用分類發(fā)生異常時(shí)，要求索賠人作出說明、補(bǔ)充或者改正；另一方面，對(duì)于“其他直接相關(guān)項(xiàng)目等費(fèi)用”等表述較為含糊的索賠項(xiàng)目，應(yīng)通過列舉或者排除等方法適當(dāng)、合理地明確其內(nèi)涵。此外，如果基金管委會(huì)對(duì)于自由裁量權(quán)較大的索賠項(xiàng)目拒賠或少賠時(shí)，應(yīng)當(dāng)在其編制的理賠報(bào)告中闡明理由，通過規(guī)范理賠報(bào)告實(shí)現(xiàn)賠付項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)化。

（二）理賠核實(shí)方式不夠完善

根據(jù)下列索賠申請(qǐng)調(diào)查狀況表，基金對(duì)索賠申請(qǐng)的核實(shí)方式主要有兩種：一是實(shí)地查看和詢問，二是電話詢問。

有的索賠項(xiàng)目估算方式較為復(fù)雜，以上兩種核實(shí)方式并不足以保證審查結(jié)果的真實(shí)性和可信度。以復(fù)原措施費(fèi)用為例，要確定復(fù)原措施的必要性、可行性以及索賠費(fèi)用的合理性，應(yīng)綜合考慮多方面的技術(shù)性因素，需要有專業(yè)知識(shí)和技能的專家或?qū)W者專門對(duì)其進(jìn)行特別研究。[14]可見，目前基金理賠核實(shí)的方式過于簡(jiǎn)便。

基金管委會(huì)于2017年6月15日通過《船舶油污損害賠償基金專家管理辦法》，基金秘書處已建立船舶油污損害賠償理賠專家?guī)?。由于部分理賠費(fèi)用的估算較為復(fù)雜，需要對(duì)其進(jìn)行專門研究，理賠事務(wù)中心應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮船舶油污損害賠償理賠專家?guī)斓淖饔?，在處理專業(yè)和復(fù)雜的索賠事項(xiàng)時(shí)，邀請(qǐng)船舶油污損害賠償理賠專家?guī)熘械膶＜矣懻撗芯?，參與基金理賠工作，通過對(duì)索賠費(fèi)用進(jìn)行實(shí)質(zhì)審核，作出合理的賠償決定。

五、確定比例賠償與設(shè)立應(yīng)急專項(xiàng)基金

（一）確定比例賠償

與1992年《民事責(zé)任公約》的規(guī)定相同，1992年《基金公約》規(guī)定各項(xiàng)船舶油污損害按比例受償

。但是，《基金管理辦法》第17條規(guī)定基金對(duì)同一事故的索賠按照下列順序賠償：為減少油污損害而采取的應(yīng)急處置費(fèi)用；控制或清除污染所產(chǎn)生的費(fèi)用；（三）對(duì)漁業(yè)、旅游業(yè)等造成的直接經(jīng)濟(jì)損失；（四）已采取的恢復(fù)海洋生態(tài)和天然漁業(yè)資源等措施所產(chǎn)生的費(fèi)用；（五）船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)實(shí)施監(jiān)視監(jiān)測(cè)發(fā)生的費(fèi)用；（六）經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的其他費(fèi)用?；鸩蛔阋再r償同一順序的損失或費(fèi)用時(shí)，按比例受償。對(duì)于應(yīng)急處置、清除污染所發(fā)生的必要費(fèi)用，《管理?xiàng)l例》第55條也規(guī)定：“發(fā)生船舶油污事故，國家組織有關(guān)單位進(jìn)行應(yīng)急處置、清除污染所發(fā)生的必要費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)在船舶所有人的油污損害賠償中優(yōu)先受償。”

油污應(yīng)急處置費(fèi)用優(yōu)先得到賠償具有一定的合理性，但1992年《基金公約》對(duì)于所有賠償項(xiàng)目均實(shí)行不分順位的比例賠償，因而《基金管理辦法》第17條規(guī)定按順位賠償與國際通常做法不接軌。而且，目前基金對(duì)每一事故的賠償限額僅為3 000萬元人民幣，按順位賠償對(duì)于受償位次在后的費(fèi)用而言，意味著很可能得不到充分賠償，甚至得不到任何賠償，進(jìn)而會(huì)對(duì)其他受害人造成不公平的后果。例如：對(duì)于漁業(yè)、旅游業(yè)等造成的直接經(jīng)濟(jì)損失，3 000萬元的限額只能用于甚至不足以賠償為減少油污損害而采取的應(yīng)急處置費(fèi)用和控制或清除污染所產(chǎn)生的費(fèi)用，導(dǎo)致即使是因船舶油污造成的直接經(jīng)濟(jì)損失也不得到任何賠償?shù)木置妗Ｒ虼?，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將《基金管理辦法》第17條規(guī)定的按順位賠償改為按比例賠償，即與1992年《基金公約》相同，在油污損害數(shù)額超過基金的賠付限額時(shí)，各賠償項(xiàng)目按比例受償。

（二）設(shè)立應(yīng)急專項(xiàng)基金

鑒于前文所述的油污應(yīng)急處置費(fèi)用優(yōu)先得到賠償具有一定的合理性，筆者認(rèn)為中國可參照美國溢油責(zé)任信托基金（Oil Spill Liability Trust Fund，OSLTF）的做法，設(shè)立船舶油污應(yīng)急專項(xiàng)分基金。

船舶油污事故發(fā)生后，船舶油污應(yīng)急單位往往需要先行墊付應(yīng)急處置費(fèi)用。一旦發(fā)生重大的船舶油污損害事故，應(yīng)急單位可能因無力墊付高額的應(yīng)急處置費(fèi)用，影響其及時(shí)采取有效的應(yīng)急處置措施。1989年3月，美國阿拉斯加近海發(fā)生了“Exxon Valdez”號(hào)油輪泄漏事故，超過5 000萬桶原油的泄露導(dǎo)致海洋污染。

該事故發(fā)生后，美國制定的《1990年油污法》（Oil Pollution Act of [STBX]1990[STBZ]，OPA 90）建立了美國溢油責(zé)任信托基金。該基金主要由主體基金（Principal Fund）和應(yīng)急基金（Emergency Fund）兩部分組成，其中的應(yīng)急基金具有兩種用途：一是用于支付聯(lián)邦現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)員（FOSCs）采取溢油應(yīng)急反應(yīng)的費(fèi)用，二是用于支付聯(lián)邦政府受托人啟動(dòng)自然資源損害評(píng)估的費(fèi)用。應(yīng)急基金的數(shù)額為每年5 000萬美元。如該數(shù)額不足，《2002年海上運(yùn)輸安全法》（Maritime Transportation Security Act of [STBX]2002[STBZ]）授權(quán)政府主管部門可從主體基金中預(yù)支不超過1億美元的數(shù)額。換言之，美國溢油責(zé)任信托基金中每年至少有5 000萬美元的應(yīng)急基金，單獨(dú)用于支付政府機(jī)構(gòu)采取溢油應(yīng)急反應(yīng)的費(fèi)用和自然資源損害評(píng)估的費(fèi)用。并且，溢油應(yīng)急反應(yīng)費(fèi)用可從溢油應(yīng)急基金中先行支付，及時(shí)為溢油應(yīng)急反應(yīng)提供有效的資金保障。[15]

筆者建議，中國可以參照美國溢油責(zé)任信托基金的有效做法，在中國船舶油污損害賠償基金中設(shè)立船舶油污應(yīng)急專項(xiàng)分基金，專門用于支付由海事管理機(jī)構(gòu)或其他政府機(jī)構(gòu)依法組織或協(xié)調(diào)的油污應(yīng)急處置的費(fèi)用，以及政府部門依法對(duì)船舶油污造成的海洋生態(tài)資源和海洋漁業(yè)資源損害進(jìn)行評(píng)估的費(fèi)用。并且，油污應(yīng)急處置費(fèi)用和海洋資源損害評(píng)估費(fèi)用可以從船舶油污應(yīng)急專項(xiàng)分基金中先行支付。這一做法不僅可以保障油污應(yīng)急處置費(fèi)用及時(shí)得到充分受償，保障船舶油污應(yīng)急反應(yīng)體系的正常運(yùn)作，還可以改變因油污應(yīng)急處置費(fèi)用和控制或清除污染所產(chǎn)生的費(fèi)用優(yōu)先受償，對(duì)其他受害人可能造成不公平后果的局面。

六、基金理賠異議的救濟(jì)途徑不夠明確

油污受害人向基金提出賠償申請(qǐng)后，理賠事務(wù)中心接受賠償申請(qǐng)，并將賠償申請(qǐng)連同其提出的理賠建議交由基金管委會(huì)審議，理賠結(jié)果通過理賠報(bào)告告知油污受害人。如果油污受害人對(duì)基金最終的理賠決定不滿意并且有合理理由，可自收到理賠決定通知書之日起10個(gè)工作日內(nèi)，向理賠事務(wù)中心提交一次要求復(fù)核的書面申請(qǐng)，并提交相關(guān)證明材料。雖然油污受害人可就理賠異議向理賠事務(wù)中心申請(qǐng)復(fù)核，但由于作出理賠決定的主體和復(fù)核主體相同，復(fù)核前后難有明顯區(qū)別。

《防污條例》第57條規(guī)定：“對(duì)船舶污染事故損害賠償?shù)臓?zhēng)議，當(dāng)事人可以請(qǐng)求海事管理機(jī)構(gòu)調(diào)解，也可以向仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁或者向人民法院提起民事訴訟。”但由于該條中“當(dāng)事人”的范圍是僅為造成船舶污染事故的當(dāng)事人還是包括基金理賠活動(dòng)中的當(dāng)事人不夠清晰，不能認(rèn)定基金是否屬于此處的當(dāng)事人，故該條規(guī)定是否適用于油污受害人向基金提出的賠償，并不明確。此外，《中華人民共和國海事訴訟特別程序法》（簡(jiǎn)稱《海事訴訟特別程序法》）和《最高人民法院關(guān)于海事法院受理案件范圍的規(guī)定》均無油污受害人向基金索賠的規(guī)定。因此，油污受害人理賠異議的救濟(jì)途徑有待明確。

向基金索賠的油污受害人對(duì)基金理賠結(jié)果提出異議時(shí)，應(yīng)享有

司法救濟(jì)的權(quán)力。

基金的設(shè)立雖為行政行為，但基金的賠償與追償為民事法律關(guān)系，因此，油污受害人對(duì)理賠結(jié)果享有的訴權(quán)以基金具有民事訴訟主體資格為必要條件。并且，1992年《基金公約》第2條第2款要求締約國應(yīng)將基金定性為能夠承擔(dān)權(quán)利和義務(wù)的法人，基金的干事長(zhǎng)為其法定代表人，以保證基金得以參與訴訟。綜上，中國將基金認(rèn)定為民事訴訟主體，不僅有利于保障油污受害人的訴權(quán)，還有利于將國內(nèi)制度與公約接軌，與國際做法趨于一致。此外，賦予基金獨(dú)立法人地位，還有利于保障《基金管理辦法》第26條賦予基金的代位求償權(quán)，基金作出賠付后，有權(quán)利作為原告，代油污受害人之位向油污事故的責(zé)任人行使債權(quán)。

不僅需要賦予基金獨(dú)立法人地位，還需確定其法定代表人。基金管委會(huì)雖然是基金的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，但通常不對(duì)外進(jìn)行民事活動(dòng)，且其并非經(jīng)濟(jì)組織，不具備訴訟主體資格。相比較下，船舶油污損害賠償、補(bǔ)償?shù)染唧w日常事務(wù)由理賠事務(wù)中心負(fù)責(zé)，其中包括向油污受害人作出賠償、補(bǔ)償，以及代位行使接受賠償或補(bǔ)償?shù)膯挝?、個(gè)人向相關(guān)污染損害責(zé)任人請(qǐng)求賠償?shù)臋?quán)利等。在中國現(xiàn)行立法中，只有法定代表人可以對(duì)外進(jìn)行民事活動(dòng)，或者代表法人提起訴訟。[16]因此，理賠事務(wù)中心作為訴訟主體較為合適，可以確定理賠事務(wù)中心主任為基金的法定代表人。在此基礎(chǔ)之上，中國可以參照1992年《基金公約》的規(guī)定，通過發(fā)布司法解釋明確《防污條例》第57條的規(guī)定和《海事訴訟特別程序法》適用于油污受害人向基金索賠的爭(zhēng)議，以便索賠人在對(duì)基金的理賠決定有異議時(shí)尋求司法救濟(jì)。

七、結(jié)語

通過前文分析，可以得出以下結(jié)論。

第一，中國船舶油污損害賠償基金制度存在基金法源的位階不高、賠付范圍不夠合理、索賠項(xiàng)目不夠明確、核實(shí)方式不夠規(guī)范、理賠異議救濟(jì)途徑不明確等問題，導(dǎo)致基金難以達(dá)到應(yīng)有的效果。

第二，基金制度需要完善，包括提高基金制度法源的位階、擴(kuò)大基金賠付范圍、確立比例賠償與設(shè)立應(yīng)急處置專項(xiàng)基金、索賠項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)化、專家審核理賠費(fèi)用、規(guī)定理賠異議的救濟(jì)途徑。

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