關(guān)于歐盟成員國治理模式——“開放協(xié)調(diào)法”的思考

王可心

摘 要：歐盟各成員國為了緩和成員國的多樣性與歐盟治理的統(tǒng)一性之間的矛盾，創(chuàng)造性地開創(chuàng)了“開放式協(xié)調(diào)法”，它作為一種“軟法”在運用于歐盟社會政策領(lǐng)域時，取得了比傳統(tǒng)“硬法”更好的效果。它是一種打破固有傳統(tǒng)的思維創(chuàng)新，在諸多敏感領(lǐng)域的社會實踐中也發(fā)揮了不容忽視的積極作用。

關(guān)鍵詞：開放協(xié)調(diào)法；軟性治理手段；創(chuàng)新治理模式

一、“開放協(xié)調(diào)法”的提出

在歐洲整合初期，主要任務(wù)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，各成員國將經(jīng)濟(jì)權(quán)力委托給歐共體，歐共體集中這些權(quán)力，制定統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)政策和貨幣政策并依靠行政力強制推行。但是，經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一后的歐洲面臨著嚴(yán)重失業(yè)問題，同時，歐盟每次擴(kuò)大后，都要改革原有制度以適應(yīng)歐盟各成員國的發(fā)展問題。但這些制度改革還不足以解決成員國的多樣性與歐盟治理的統(tǒng)一性間的矛盾。

為了找到這一平衡點，歐盟提出了一種新的治理模式，即開放協(xié)調(diào)機制。這種機制在 2000年3月的里斯本特別首腦峰會上正式提出，當(dāng)時用來協(xié)調(diào)成員國之間的就業(yè)政策，后來這種治理模式被逐漸推廣開來，應(yīng)用到宏觀經(jīng)濟(jì)政策、就業(yè)政策、社會包容政策、養(yǎng)老金改革等“所有成員國不愿意讓渡權(quán)力、但又希望加強協(xié)調(diào)的政策領(lǐng)域”。

二、“開放協(xié)調(diào)法”的內(nèi)容及運作

根據(jù)歐洲理事會的文件，“開放式協(xié)調(diào)法”作為一種理想類型，在歐洲討論已久，但最早出現(xiàn)里斯本高峰會的結(jié)論中，該峰會從四個要素來界定：

1.為歐盟確定指導(dǎo)方針，連同實現(xiàn)各國確立的短、中、長期目標(biāo)的具體時間表；

2.與世界上最好的相比較并與各成員國和部門的需求相適應(yīng)，并在適當(dāng)?shù)膱龊辖⒍亢投ㄐ缘闹笜?biāo)與基準(zhǔn)，作為一種比較最佳實踐的手段；

3.在考慮到各國與各地區(qū)差異的情況下，通過確立具體目標(biāo)以及采取相應(yīng)措施來把這些歐洲層面的指導(dǎo)方針落實到各國與各地區(qū)的政策中；

4.組織定期監(jiān)督、評估與同行評議，作為相互學(xué)習(xí)的過程。

由此可見，開放協(xié)調(diào)方式的關(guān)鍵詞是基準(zhǔn)設(shè)定、最佳實踐、定期評價和共同學(xué)習(xí)。它并不是一個立法決策機制，而是一個以目標(biāo)為導(dǎo)向的、進(jìn)程靈活的協(xié)調(diào)機制，是相較于傳統(tǒng)硬治理手段的一種軟性治理手段。開放式協(xié)調(diào)法與傳統(tǒng)的治理方式均是由歐盟委員會制定相關(guān)的行動方針，經(jīng)歐盟理事會審議后再下放給歐盟各成員國。但在后續(xù)的進(jìn)程，“開放式協(xié)調(diào)法”中各成員依據(jù)歐盟委員會制定的行動方針，參考本國國情再制定本國的行動計劃，即各國對行動方針具有解釋權(quán)。隨后，各國將本國制定的具體行動計劃反饋給歐盟委員會，相關(guān)部門再依此起草聯(lián)合報告，從而為歐盟委員會制定新的具體行動方針提供參考，歐委會只在提供基準(zhǔn)信息、比較分析、提供建議等方面扮演重要角色?！伴_放協(xié)調(diào)法” 具有非強制性、容許分歧性、采取循環(huán)的執(zhí)行程序、加強參與、政策相互學(xué)習(xí)以及強調(diào)政策相互關(guān)聯(lián)等特征。這種軟性的治理機制有利于在多元化環(huán)境下協(xié)商、合作及共治。

三、“開放協(xié)調(diào)法”的特點

作為一種具有創(chuàng)新性的社會治理模式，在一次次的實踐中，“開放協(xié)調(diào)法”的特點逐漸顯現(xiàn)。

1.同一性與差異性相結(jié)合，保證各國高度自由決定權(quán)?！伴_放協(xié)調(diào)法”給予了各成員國高度的自由空間。即在政策制定中，歐盟從宏觀的角度擬定政策目標(biāo)和指導(dǎo)方針，并設(shè)定實現(xiàn)這些政策目標(biāo)的具體時間表，并不干涉各成員國具體政策的制定，只在評估監(jiān)督中起提供建議的作用，且建議不具有強制執(zhí)行性。各成員國作為政策的實施者，在制定具體政策時，有權(quán)從本國國情出發(fā)，制定體現(xiàn)本國特色的政策。從實質(zhì)上看，“開放協(xié)調(diào)法”所追求的就是一種求同存異的局面，為各國主觀能動性的發(fā)揮提供了廣闊的自由空間。

2.參與主體多樣化，提高了民主參與度。“開放協(xié)調(diào)法”注重非政府組織與利益相關(guān)群體的參與。傳統(tǒng)的政策制定，民主參與只是一種理想的追求形式，但“開放協(xié)調(diào)法”不僅將歐盟官員和成員國國家政府官員納入到政策制定中，更為非政府組織和與此政策相關(guān)的利益群體提供了參與的平臺。參與主體范圍的擴(kuò)大為政策的有效性、針對性提供了保證，也為不同身份的公民提供了一個相對平等的協(xié)商平臺。這不僅有利于公民民主意識的提高，也有利于非政府組織責(zé)任感和社會公信度的增強，還將推動整個歐洲民主進(jìn)程的進(jìn)一步加快。

3.建立科學(xué)的激勵機制，兼顧競爭與合作。與傳統(tǒng)的治理手段相比，“開放協(xié)調(diào)法”是一種軟性的治理手段。通過建立滿足不同成員國和部門需要的定量、定性指標(biāo)和基準(zhǔn)以及定期循環(huán)的監(jiān)督評價程序，各國可以根據(jù)評估給出的相關(guān)建議對國內(nèi)政策進(jìn)行調(diào)整，爭取更好的國家形象和為人民提供更好的福利。在循環(huán)性的監(jiān)督機制和量化的評估體系的壓力下，也可以提高各成員國的競爭意識。另一方面，由于各國的政策都是基于歐盟的指導(dǎo)方針制定的，在相互競爭的同時，實質(zhì)上都在朝著同一個方向努力，看似競爭其實質(zhì)是一種促進(jìn)歐盟發(fā)展的合作。

四、“開放協(xié)調(diào)法”對中國的啟示

在我國社會政策推行的過程中，同樣面臨著政策主體的多層級、目標(biāo)群體復(fù)雜、利益多元化、地區(qū)及發(fā)展水平差異性大等問題。開放協(xié)調(diào)法的靈活性、彈性化、尊重差異、強調(diào)交流與合作等特征，可以應(yīng)用于我國社會政策執(zhí)行中，以協(xié)調(diào)不同利益、不同層級、不同地區(qū)、不同部門之間以及政策主體與目標(biāo)群體之間的關(guān)系，也可以嘗試將該方法應(yīng)用于其他涉及敏感性問題或是牽涉利益群體眾多、執(zhí)行阻力大的政策領(lǐng)域。

在中國中央與地方關(guān)系治理上，歐盟的開放式協(xié)調(diào)法有一定的借鑒意義。盡管開放式協(xié)調(diào)法的協(xié)調(diào)對象是歐盟的 27個成員國，但是對于中國中央與地方關(guān)系的改善也不失為一部好的素材。比如，中央出臺相關(guān)政策時，盡量從宏觀角度訂立基本的政策目標(biāo)和指導(dǎo)方針，留給地方足夠空間。各省市在貫徹中央政策精神的基礎(chǔ)上，綜合考慮地方的具體發(fā)展情況，再制定細(xì)化的地方政策。這樣的模式可充分發(fā)揮地方自身的主觀能動性，制定有針對性的政策。另外，“開放協(xié)調(diào)法”十分注重監(jiān)督評估環(huán)節(jié)，通過對各國政策實施過程中的監(jiān)督評估，能有效推動政策的執(zhí)行和修訂，激發(fā)各國競爭意識，加強各國間的合作。對于我國國內(nèi)來說，對各政府部門的監(jiān)督和評估也顯得十分必要。通過制定時間表對各省市政策執(zhí)行情況定期評估，不僅有利于保證政策的長久執(zhí)行，還有利于各地方政府總結(jié)經(jīng)驗，相互學(xué)習(xí)，發(fā)現(xiàn)不足并及時修訂政策，最終惠及百姓。