推進(jìn)長(zhǎng)江大保護(hù) 落實(shí)河湖長(zhǎng)制 構(gòu)建健康河湖體系

焦泰文

摘要：河湖長(zhǎng)制實(shí)施以來，湖北省河湖生態(tài)環(huán)境明顯改善。但是，根治“長(zhǎng)江之病”“河湖之痛”仍任重道遠(yuǎn)，必須把構(gòu)建健康河湖作為全面推行河湖長(zhǎng)制的載體和重要抓手，采取立法、考核等多種措施，才能有效推進(jìn)河湖長(zhǎng)制提檔升級(jí)，有力提升群眾對(duì)優(yōu)美河湖成果的獲得感和幸福感，形成人與自然和諧發(fā)展的河湖生態(tài)新格局。

關(guān)鍵詞：河湖長(zhǎng)制；長(zhǎng)江大保護(hù)；河湖健康；綜合治理

中圖法分類號(hào)：TV213.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2018.0401

2016年1月，習(xí)近平總書記在重慶推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上指出，“長(zhǎng)江病了”，而且病得還不輕?！爱?dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，要把修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”。2018年4月視察湖北時(shí)，習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)，“保護(hù)好長(zhǎng)江中華民族母親河”“治好‘長(zhǎng)江病，要科學(xué)運(yùn)用中醫(yī)整體觀，追根溯源、診斷病因、找準(zhǔn)病根、分類施策、系統(tǒng)治療”。

“長(zhǎng)江之病”是湖北省當(dāng)前河湖健康狀態(tài)的一個(gè)縮影。湖北因湖得名、因水而興、因江而盛。湖北省委、省政府高度重視河湖管理保護(hù)工作，把全面推行河湖長(zhǎng)制作為貫徹習(xí)近平總書記生態(tài)文明思想的重要抓手，作為維護(hù)河湖健康生命的有效措施，列為黨政“一把手工程”，提前一年全面建立了河湖長(zhǎng)制，在貫徹落實(shí)“兩山論”的命題實(shí)踐中交出了合格答卷。實(shí)踐證明，河湖長(zhǎng)制實(shí)施一年多來，湖北省河湖生態(tài)環(huán)境明顯改善。但是，根治“長(zhǎng)江之病”“河湖之痛”仍任重道遠(yuǎn)，特別是對(duì)“病”“痛”的前期調(diào)查和研究亟需加強(qiáng)。

2018年6月，湖北省河湖長(zhǎng)制辦公室聯(lián)合湖北省委政研室（省改革辦）對(duì)“健康河湖體系”開展為期5個(gè)月的調(diào)查研究，通過查閱文獻(xiàn)、對(duì)比分析、座談了解、問卷調(diào)查、實(shí)地考察等方式，摸排湖北河湖“病狀”，分析“病因”，提出對(duì)策建議，探索研究推進(jìn)河湖長(zhǎng)制提檔升級(jí)、維護(hù)河湖健康生命的路徑，為湖北省委、省政府決策提供參考依據(jù)和智力支持。

1 湖北省河湖病狀

1.1 河湖形態(tài)破壞

從河流來看，湖北省境5km以上河長(zhǎng)的河流4 228條（不含長(zhǎng)江、漢江、引江濟(jì)漢），總長(zhǎng)5.92萬km。長(zhǎng)期以來，河道以及堤防工程屢遭破壞，亂采、亂占、亂堆、亂建等問題十分突出。在亂采方面，2015年，僅湖北省水利、公安、海事聯(lián)合執(zhí)法的314次行動(dòng)中查獲非法采砂船只162艘，非法采砂已導(dǎo)致個(gè)別江段岸坡不穩(wěn)、航道通航受阻，河道堤防安全受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在亂占、亂堆、亂建方面，據(jù)湖北省交通運(yùn)輸部門統(tǒng)計(jì)，2015年年底，全省長(zhǎng)江干線共有無證碼頭477個(gè)，占用岸線56.6km，黃石、黃州、枝江、嘉魚等地沿江成為非法碼頭的重災(zāi)區(qū)[1]；2018年，全省河湖“清四亂”專項(xiàng)行動(dòng)清理中，流域面積1 000 km2以上61條河流共排查亂占、亂堆、亂建及其他違法違規(guī)問題615處。無序的岸線開發(fā)破壞了河道岸坡防護(hù)，建設(shè)坡道改變了堤防防洪通道形態(tài)，削減了堤防工程防洪能力。

從湖泊來看，20世紀(jì)50年代，湖北省面積100畝以上的湖泊有1 332個(gè)，總面積8 528.2 km2[2]。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人為活動(dòng)影響，圍湖造田、填湖造地、攔湖養(yǎng)殖等問題屢禁難絕，大片湖泊轉(zhuǎn)化為農(nóng)田、魚池和建設(shè)用地。2012年的湖泊普查，湖北省僅余755個(gè)湖泊（含100畝以下城中湖），水面面積2 706.8km2，比50年代面積萎縮近70%[3]。以洪湖為例，現(xiàn)在的湖面面積大約為20世紀(jì)50年代的一半；四湖地區(qū)原有的“四湖”（即洪湖、長(zhǎng)湖、三湖和白露湖）現(xiàn)僅存長(zhǎng)湖和洪湖。雖然隨著《湖北省湖泊保護(hù)條例》的出臺(tái)和河湖長(zhǎng)制實(shí)施，河湖空間管控得到加強(qiáng)，但沿湖無序開發(fā)，侵占湖泊現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生，湖泊數(shù)量、面積、容積總體萎縮態(tài)勢(shì)還未完全扭轉(zhuǎn)。據(jù)2018年全河湖“清四亂”專項(xiàng)行動(dòng)摸排初步統(tǒng)計(jì)，流域面積1km2以上231個(gè)湖泊共排查亂占、亂堆、亂建及其他違法違規(guī)問題181處。

1.2 河湖水旱頻發(fā)

受制于特殊的省情和水情，湖北省河湖在水量上往往呈現(xiàn)偏多乃至成災(zāi)，或偏少乃至斷流、干涸的病狀。特別是湖北處在南北氣流的交匯帶，受梅雨、臺(tái)風(fēng)影響大，加之近年來極端天氣時(shí)有發(fā)生，容易形成暴雨洪災(zāi)。1949年以來，全省發(fā)生重大洪澇災(zāi)害11次，平均每6年發(fā)生一次重大洪澇災(zāi)害，每年汛期長(zhǎng)達(dá)6個(gè)多月。然而全省自產(chǎn)水資源十分有限，多年平均自產(chǎn)地表水資源量981億m3，地下水資源量285億m3，人均水資源量1 724m3，低于全國(guó)平均水平[4]。全省中等干旱年缺水55.7億m3，特大干旱年缺水120.8億m3。預(yù)測(cè)到2020年，在充分挖掘節(jié)水潛力的情況下，全省農(nóng)業(yè)仍缺水52億m3。不僅鄂西、鄂西北一帶素稱“旱包子”，是十年九旱之地，省內(nèi)山丘崗地向江漢平原的過渡地帶也屢遭旱災(zāi)侵襲。全省重點(diǎn)缺水城市達(dá)25個(gè)，46個(gè)縣級(jí)以上城市缺水，40%的農(nóng)田因旱不能保收。

1.3 河湖水質(zhì)堪憂

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展，水污染問題愈發(fā)嚴(yán)重，已然成為危及河湖健康的“心腹大患”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，湖北省高峰期年污水排放總量67.8億m3，比1980年的19億m3增長(zhǎng)了四倍。近年來，通過實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，年污水排放總量呈緩慢下降趨勢(shì)，到2017年全省廢污水排放總量仍達(dá)51.86億t，比安徽省多15.16億t，比江西省多7.95億t；其中城鎮(zhèn)生活污水占比25.1%，第二、三產(chǎn)業(yè)廢污水占比43.9%和31.0%，全省廢污水入河量36.30億t[5]。長(zhǎng)江、漢江沿江城市近岸存在大段污染帶，部分支流“水華”頻發(fā)[6]，城市內(nèi)湖污染較嚴(yán)重，農(nóng)村面源、城市點(diǎn)源污染尤其突出，水污染已呈現(xiàn)出點(diǎn)狀向線狀、線狀向面狀、平面向立體發(fā)展的趨勢(shì)。2017年，長(zhǎng)江水環(huán)境監(jiān)測(cè)中心對(duì)長(zhǎng)江、漢江、淮河干流湖北段及省內(nèi)93條中小河流水質(zhì)進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，長(zhǎng)江、漢江干流水質(zhì)總體情況較好，但支流水質(zhì)惡化。93條中小河流劣于Ⅲ類水河長(zhǎng)占10.9%，主要超標(biāo)項(xiàng)目為氨氮、總磷、高錳酸鹽指數(shù)[5]?！逗笔〉谝慌幢Ｗo(hù)名錄》中295個(gè)湖泊的308處水域總體水質(zhì)為中度污染，主要污染指標(biāo)為總磷、化學(xué)需氧量和五日生化需氧量。Ⅳ類、Ⅴ類和劣Ⅴ類水的湖泊水域分別占28.9%、26.2%和33.4%。其中，達(dá)富營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)的湖泊水域共216個(gè)，輕度、中度和重度富營(yíng)養(yǎng)的湖泊水域分別占比52.3%、38.0%和9.7%[7]，河湖水體健康形勢(shì)不容樂觀。

1.4 河湖功能萎縮

河流湖泊具有調(diào)節(jié)洪水、引水灌溉、生態(tài)維護(hù)、文化娛樂、發(fā)電航運(yùn)等功能，是大自然賦予人類寶貴的“天然財(cái)富”。但是，由于種種原因，河湖功能呈萎縮態(tài)勢(shì)。一是調(diào)蓄能力下降。湖泊分割、水面面積及調(diào)蓄容積的縮小，導(dǎo)致江湖互連互通不暢，蓄滯洪澇能力降低。以梁子湖為例，其水域面積由20世紀(jì)50年代的406km2縮減到2012年的271km2，水面的減小直接導(dǎo)致蓄水容量降低，調(diào)蓄能力較20世紀(jì)50年代減少容積4億m3。二是生態(tài)功能退化。河湖是水資源的重要載體和生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，河湖之“病”既是水生生物之危，也是自然生態(tài)之危。對(duì)河湖資源過度索取和破壞，導(dǎo)致河湖生態(tài)功能萎縮，嚴(yán)重?fù)p害生物多樣性，危及自然生態(tài)平衡。特別是一些“黑河”“臭湖”已難見魚翔淺底、清水綠岸、鷗鷺紛飛的景致，更對(duì)周邊生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重負(fù)面影響。三是其他功能削弱。如飲水灌溉功能不斷弱化，大部分市內(nèi)湖泊水質(zhì)惡化，已無法達(dá)到飲用標(biāo)準(zhǔn)甚至市政公共用水標(biāo)準(zhǔn)。2017年，對(duì)30個(gè)重要城市的飲用水水源地監(jiān)測(cè)顯示，合格率100%的僅有20個(gè)[5]；南水北調(diào)中線一期和引漢濟(jì)渭等工程導(dǎo)致漢江中下游等地區(qū)水資源供需矛盾突出。又如文娛景觀功能遭受嚴(yán)重破壞，有的河湖已不再是記憶中的精神家園，“黑臭”“劣五類水體”已影響群眾居住出行等日常生活。2017年底，湖北省納入國(guó)家考核的114個(gè)水質(zhì)考核斷面，有5個(gè)是劣V類水體，地級(jí)城市40個(gè)黑臭水體還未整治銷號(hào)。

2 河湖病狀原因分析

湖北河湖“病狀”的“病因”是多方面的，有特殊的省情、水情等自然原因，也有管理體制障礙、行政法規(guī)缺位等原因，更有歷史發(fā)展階段的人類生產(chǎn)生活因素的負(fù)面影響等，多種因素相互交織，使得河湖健康問題棘手而迫切。

2.1 省情水情特殊

湖北省位于中國(guó)地勢(shì)第二級(jí)階梯向第三級(jí)階梯過渡地帶，地勢(shì)呈三面高起、中間低平、向南敞開、北有缺口的不完整盆地，山地、丘陵、崗地和平原兼?zhèn)洹Ｈ‰m地處典型的亞熱帶季風(fēng)區(qū)內(nèi)，但也緊靠秦淮氣候分割線。因此，湖北省既大部分為亞熱帶季風(fēng)性濕潤(rùn)氣候區(qū)，同時(shí)降水地域分布呈由南向北遞減趨勢(shì)明顯，且時(shí)空分布不均。受地形地貌及降水影響，加之河湖眾多、水網(wǎng)密布的實(shí)際情況，湖北省既得水之利、近水獨(dú)優(yōu)，又受制于水、因水而憂，全省水災(zāi)旱災(zāi)呈易發(fā)多發(fā)趨勢(shì)。盡管湖北省建成的防洪、排澇、灌溉、供水工程體系有效緩解了這一癥狀，但在水利工程保障薄弱地區(qū)以及部分水資源過度開發(fā)地區(qū)，仍不同程度的存在。

2.2 思想認(rèn)識(shí)不到位

2018年4月，習(xí)近平總書記在深入推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上指出，一些同志在抓生態(tài)環(huán)境保護(hù)上主動(dòng)性不足、創(chuàng)造性不夠，思想上的結(jié)還沒有真正解開。這反映出思想認(rèn)識(shí)既是長(zhǎng)江大保護(hù)著重強(qiáng)調(diào)的首要問題，也是影響河湖健康的第一動(dòng)因。特別是有些地方領(lǐng)導(dǎo)仍然受先污染后治理、先破壞后修復(fù)的舊觀念影響，認(rèn)為在追趕發(fā)展階段“環(huán)境代價(jià)還是得付”，沒有正確把握綠水青山和金山銀山的關(guān)系，沒有真正充分理解、貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，導(dǎo)致政績(jī)觀出現(xiàn)偏差，重GDP、輕環(huán)保，重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、輕污染防治，重城市形象工程、輕環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有時(shí)甚至以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)一時(shí)的增長(zhǎng)，導(dǎo)致對(duì)河湖水體和侵害持續(xù)不斷。

2.3 體制機(jī)制不暢

《水法》《水污染防治法》《湖北省湖泊保護(hù)條例》等相關(guān)法律法規(guī)賦予水利、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、住建、交通等多個(gè)部門“涉水”職責(zé)，且普遍存在職能交叉、力量分散、多頭管理等情形，管水量的不管水質(zhì)，管水源的不管供水，管供水的不管排水，管排水的不管治污，管治污的不管回用，“多龍管水”“政出多門”，使治水管水處于混亂狀態(tài)。盡管以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心、以部門聯(lián)動(dòng)為關(guān)鍵的河湖長(zhǎng)制實(shí)施以來，有效打破“九龍治水”困局，初步實(shí)現(xiàn)從“沒人管”到“有人管”、從“管不住”到“管得好”的轉(zhuǎn)變，但全面推行河湖長(zhǎng)制還存在一些薄弱環(huán)節(jié)，根治河湖多年頑疾仍需久久為功。

2.4 人為擾動(dòng)侵害

當(dāng)前正值經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，湖北省也正處于新舊動(dòng)能交替發(fā)展的階段，全省化工、鋼鐵、冶金等高耗能高污染行業(yè)和小作坊式的粗放型經(jīng)濟(jì)難以短時(shí)間退除，眾多“舊動(dòng)能”尚未轉(zhuǎn)化為綠色低碳環(huán)保的“新動(dòng)能”。特別是隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程加快，對(duì)水資源需求較大的大城市、重工業(yè)以及種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)依水發(fā)展導(dǎo)致水污染形勢(shì)愈發(fā)嚴(yán)峻，江河斷流、地下水嚴(yán)重超采、湖泊萎縮、濕地退化、地面沉降，破壞或影響了水體的使用功能，威脅水生態(tài)環(huán)境，危及人民群眾的身心健康。此外，群眾習(xí)慣一時(shí)難以改變，尚未形成綠色的生產(chǎn)生活方式，愛水護(hù)水責(zé)任意識(shí)不足，造成非法電魚、采砂、亂倒垃圾、傾倒渣土等現(xiàn)象屢禁不止，甚至治理好的河湖仍受人為擾動(dòng)侵害，維護(hù)河湖健康生命任重道遠(yuǎn)。

2.5 空間管控薄弱

河湖是國(guó)土空間的重要組成部分，是水資源、水生態(tài)的重要載體，河道湖泊空間及其水域岸線是強(qiáng)化河湖管護(hù)、維護(hù)河湖健康的生命線。但我省河湖及水利工程管理范圍和保護(hù)范圍劃界確權(quán)工作滯后，目前普遍存在河湖管理和保護(hù)范圍邊界不清、水土資源產(chǎn)權(quán)不明等問題，導(dǎo)致一些開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)及人為活動(dòng)隨意侵占河湖范圍，與水爭(zhēng)地、侵害水域空間現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重威脅河湖生態(tài)健康，損害河湖生態(tài)環(huán)境。

2.6 技術(shù)支撐不足

限于傳統(tǒng)治水思維，湖北省河湖重建設(shè)輕管護(hù)問題較為突出，特別是技術(shù)保障嚴(yán)重不足，主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是河湖健康評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)尚未出臺(tái)，對(duì)河湖生態(tài)系統(tǒng)的現(xiàn)狀及存在的問題缺乏系統(tǒng)的診斷，不利于行之有效的考核目標(biāo)的建立；二是高效率、高質(zhì)量、高水平的水環(huán)境監(jiān)測(cè)信息服務(wù)體系尚未建成，不利于為各級(jí)政府與部門提供及時(shí)有效的信息服務(wù)與決策支持；三是河湖規(guī)劃統(tǒng)籌不夠、約束不足，尚未實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”和剛性約束。

3 維護(hù)河湖健康的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)

破解湖北省“長(zhǎng)江之病”“河湖之痛”需“對(duì)癥下藥”，實(shí)踐表明，全面推行河湖長(zhǎng)制是維護(hù)河湖健康生命之良藥。全國(guó)及省內(nèi)各地在推行河湖長(zhǎng)制過程中形成的有效做法，為湖北省破解河湖健康難題提供了有益借鑒。

3.1 探索跨界聯(lián)防聯(lián)控

為破解跨界水體治理難題，江蘇省蘇州市吳江區(qū)和浙江省嘉興市秀洲區(qū)打通兩地行政壁壘、建立聯(lián)合河長(zhǎng)制，實(shí)施跨省“聯(lián)合治水”[8]。湖北省黃岡市黃梅縣和安徽省安慶市宿松縣簽訂了《龍感湖流域水污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)議》，建立市縣兩級(jí)龍感湖河湖長(zhǎng)制聯(lián)動(dòng)機(jī)制，常態(tài)化開展聯(lián)合監(jiān)測(cè)、聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合巡湖行動(dòng)，并根據(jù)屬地管理原則，明確各自水環(huán)境保潔責(zé)任區(qū)域，落實(shí)轄區(qū)內(nèi)的水污染重點(diǎn)工作任務(wù)。同時(shí)，還積極探索建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，用市場(chǎng)的辦法提升聯(lián)防聯(lián)控的激勵(lì)約束作用。北京市推行生態(tài)懲罰措施，對(duì)水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的，課以重罰，反促截污治污；江西省印發(fā)《江西省流域生態(tài)補(bǔ)償辦法（試行）的通知》，以此推動(dòng)全省各級(jí)河長(zhǎng)重視流域水環(huán)境治理和水生態(tài)保護(hù)。2018年初，湖北省出臺(tái)《關(guān)于建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見》，并在部分流域開展試點(diǎn)。特別是宜昌市出臺(tái)《黃柏河?xùn)|支流域生態(tài)補(bǔ)償方案》，流域內(nèi)區(qū)縣每年繳納生態(tài)補(bǔ)償基金，市政府預(yù)留一定磷礦采礦指標(biāo)作為生態(tài)獎(jiǎng)勵(lì)指標(biāo)；鄂州市與華中科技大學(xué)合作，研究生態(tài)價(jià)值計(jì)量方法，將不同自然資源對(duì)生態(tài)的貢獻(xiàn)統(tǒng)一度量為無差別、可交換的標(biāo)準(zhǔn)單位，先期按實(shí)際提供生態(tài)服務(wù)價(jià)值的20%權(quán)重進(jìn)行補(bǔ)償，逐年增大權(quán)重比例。

3.2 嚴(yán)格河湖長(zhǎng)制考核

江西省報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，建立了河湖長(zhǎng)制表彰獎(jiǎng)勵(lì)制度。江蘇省印發(fā)《江蘇省河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制工作2018年度省級(jí)考核細(xì)則》，把河湖長(zhǎng)制工作年度考核結(jié)果作為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)重要依據(jù)。浙江省《2017年度河長(zhǎng)制長(zhǎng)效機(jī)制考評(píng)細(xì)則》《2017年度“五水共治”（河長(zhǎng)制）工作考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及評(píng)分細(xì)則》也把河長(zhǎng)履職考核情況列為干部年度考核述職內(nèi)容，作為領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。湖北省將全面推行河湖長(zhǎng)制納入2018年度對(duì)市州黨委政府目標(biāo)責(zé)任制考核項(xiàng)目清單，考核結(jié)果與生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究、干部選拔任用、“獎(jiǎng)補(bǔ)資金”安排掛鉤。

（1）加強(qiáng)河湖健康監(jiān)測(cè)。江蘇省在全國(guó)首先啟動(dòng)湖泊水生態(tài)監(jiān)測(cè)和湖泊流域監(jiān)測(cè)，編制并頒布了地方標(biāo)準(zhǔn)《湖泊水生態(tài)監(jiān)測(cè)規(guī)范》，對(duì)省管湖泊全面開展湖泊水文、水質(zhì)和富營(yíng)養(yǎng)化監(jiān)測(cè)和分析，定期發(fā)布包括70個(gè)湖泊水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測(cè)月報(bào)，并開展河湖健康評(píng)價(jià)研究，制定河湖健康狀況指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法，發(fā)布《江蘇省主要河湖健康狀況報(bào)告》，取得良好社會(huì)反響[9]。湖北省大冶市在1個(gè)國(guó)控、7個(gè)省控監(jiān)測(cè)點(diǎn)的基礎(chǔ)上，新增監(jiān)測(cè)點(diǎn)位200個(gè)，委托第三方單位對(duì)全市所有河湖、水庫(kù)的水質(zhì)進(jìn)行全面檢測(cè)，對(duì)水質(zhì)異常變化的水體，由市河湖長(zhǎng)辦下達(dá)整改通知單督促相關(guān)河湖長(zhǎng)和責(zé)任單位限期整改。武漢市依托武漢市電子政務(wù)地圖、無人機(jī)、衛(wèi)星遙感等空間地理信息和大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等信息化技術(shù)，建成武漢市智慧湖泊綜合管理平臺(tái)，在國(guó)內(nèi)率先以“互聯(lián)網(wǎng)+”思維保護(hù)湖泊。2018年武漢市“數(shù)據(jù)河湖長(zhǎng)”上崗，建立以數(shù)據(jù)河湖長(zhǎng)為支撐的全天候智慧水體系，實(shí)行數(shù)據(jù)河湖長(zhǎng)與官方河湖長(zhǎng)、民間河湖長(zhǎng)“三長(zhǎng)聯(lián)動(dòng)”，河湖治理管護(hù)取得新成效。

（2）規(guī)范河湖空間管控。江蘇省編制《省管湖泊保護(hù)范圍界線勘界測(cè)繪技術(shù)大綱》《省管湖泊保護(hù)范圍勘界設(shè)樁工作意見》等，對(duì)重要湖泊進(jìn)行了保護(hù)范圍線勘界設(shè)樁工作，同時(shí)開展洪澤湖、高郵湖、邵伯湖等省管湖泊湖區(qū)核心功能區(qū)設(shè)標(biāo)試點(diǎn)工作，將省管湖泊保護(hù)規(guī)劃劃定的范圍線落到實(shí)處[9]。山東省印發(fā)《關(guān)于開展河湖管理范圍和保護(hù)范圍劃定工作的意見》，部署開展全省河湖管理范圍和水利工程管理與保護(hù)范圍劃定工作，逐步建立范圍明確、權(quán)屬清晰、責(zé)任落實(shí)的河湖管理保護(hù)責(zé)任體系，為建立水生態(tài)環(huán)境治理長(zhǎng)效機(jī)制、河湖管理保護(hù)體系、全面推行河長(zhǎng)制、改善河湖生態(tài)環(huán)境奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（3）統(tǒng)籌河湖綜合治理。“長(zhǎng)江之病”“河湖之痛”問題表象在水中，根源在岸上。江西省把流域生態(tài)綜合治理作為“河長(zhǎng)制”落地的重要抓手，以流域?yàn)閱卧?，將流域?nèi)山、水、林、田、湖、路、村等各要素作為載體，整合流域內(nèi)水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通、旅游、文化等項(xiàng)目，打捆形成流域生態(tài)保護(hù)與綜合治理工程，協(xié)同推進(jìn)流域新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化，實(shí)現(xiàn)生態(tài)與富民雙贏。江蘇省政府出臺(tái)《江蘇省生態(tài)河湖行動(dòng)計(jì)劃（2017-2020年）》，統(tǒng)籌發(fā)展改革、財(cái)政、水利、國(guó)土、環(huán)保、林業(yè)和海洋漁業(yè)等各個(gè)部門力量，初步實(shí)現(xiàn)“水安全有效保障、水資源永續(xù)利用、水環(huán)境整潔優(yōu)美、水生態(tài)系統(tǒng)健康、水文化傳承弘揚(yáng)”的目標(biāo)，展現(xiàn)“河通水暢、江淮安瀾，水清岸綠、生物多樣，人水和諧、景美文昌”的愿景。

（4）引導(dǎo)社會(huì)共管共治。習(xí)近平總書記提出新時(shí)代治水方針要“兩手發(fā)力”，保護(hù)河湖生態(tài)、維護(hù)河湖健康離不開社會(huì)主體的參與。武漢市一直注重鼓勵(lì)引導(dǎo)志愿者和公益組織參與河湖管護(hù)，2012年武漢湖泊志愿者發(fā)布了《武漢市湖泊調(diào)查藍(lán)皮書》，2018年7月武漢市印發(fā)《武漢市深化河湖長(zhǎng)制推進(jìn)“三長(zhǎng)聯(lián)動(dòng)”工作方案》，引導(dǎo)和發(fā)動(dòng)民間河湖長(zhǎng)共同參與監(jiān)督與治理，力爭(zhēng)武漢市每個(gè)重點(diǎn)水體都有1至2名志愿者擔(dān)任民間河湖長(zhǎng)。目前，武漢市實(shí)名注冊(cè)志愿者超過120萬人，占常住人口比例11.02%。宜昌市、黃石市在全面推行河湖長(zhǎng)制工作中，按照“政府主導(dǎo)、企業(yè)認(rèn)領(lǐng)、多元參與”的河湖長(zhǎng)制工作新格局，探索建立“企業(yè)河湖長(zhǎng)”，旨在鼓勵(lì)督促企業(yè)主動(dòng)承擔(dān)環(huán)境責(zé)任，與“官方河長(zhǎng)”“民間河長(zhǎng)”一道，共同為水生態(tài)環(huán)境保護(hù)建功立業(yè)。宜昌市夷陵區(qū)還出臺(tái)了《夷陵區(qū)工業(yè)企業(yè)“河長(zhǎng)制”工作方案》及《夷陵區(qū)“企業(yè)河長(zhǎng)”制度》，動(dòng)員企業(yè)河湖長(zhǎng)共建美麗生態(tài)宜居河湖。

4 構(gòu)建健康河湖體系的對(duì)策與建議

省內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)表明，必須把構(gòu)建健康河湖作為全面推行河湖長(zhǎng)制項(xiàng)目載體和重要抓手，采取立法、考核等多種措施，才能有效推進(jìn)河湖長(zhǎng)制提檔升級(jí)，有力提升群眾對(duì)優(yōu)美河湖成果的獲得感和幸福感，形成人與自然和諧發(fā)展的河湖生態(tài)新格局。

4.1 貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想

習(xí)近平生態(tài)文明思想深刻回答了為什么建設(shè)生態(tài)文明、建設(shè)什么樣的生態(tài)文明、怎樣建設(shè)生態(tài)文明的重大理論和實(shí)踐問題。水利部部長(zhǎng)鄂竟平在《求是》撰文指出“全面推行河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制，創(chuàng)新河湖管理體制機(jī)制，破解復(fù)雜水問題，維護(hù)河湖健康生命，是習(xí)近平生態(tài)文明思想在治水領(lǐng)域的具體體現(xiàn)”。構(gòu)建健康河湖體系，必須深刻把握和貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，以節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力的新時(shí)代治水方針為導(dǎo)向，以長(zhǎng)江共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)為規(guī)矩，以不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要為目標(biāo)，牢固樹立“四個(gè)意識(shí)”，樹牢生態(tài)文明理念，推動(dòng)河湖長(zhǎng)制深入實(shí)施，持續(xù)發(fā)力打贏荊楚碧水保衛(wèi)戰(zhàn)，提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品。

4.2 強(qiáng)化健康河湖法規(guī)保障

加快河湖長(zhǎng)制立法步伐，完善河湖治理管護(hù)法規(guī)制度體系，為維護(hù)河湖健康、實(shí)現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用提供法制保障。

一是加快河湖長(zhǎng)制立法步伐。從法律層面明確河湖長(zhǎng)制組織體系構(gòu)架、各級(jí)河湖長(zhǎng)權(quán)責(zé)利及有關(guān)部門聯(lián)動(dòng)等保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)河湖長(zhǎng)制工作由行政手段推動(dòng)向法治剛性約束為主轉(zhuǎn)變，為各級(jí)河湖長(zhǎng)履職盡責(zé)、考責(zé)、問責(zé)提供法律支撐。鑒于目前省人大已將《湖北省河湖長(zhǎng)制工作條例》列入加強(qiáng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶環(huán)境保護(hù)治理類規(guī)劃項(xiàng)目，納入優(yōu)先立法計(jì)劃，下一步應(yīng)采取積極措施加快推進(jìn)。

二是健全河湖保護(hù)法規(guī)政策體系。參照《恩施州酉水河保護(hù)條例》《襄陽(yáng)市漢江流域水環(huán)境保護(hù)條例》和《宜昌市黃柏河流域保護(hù)條例》模式，加快推進(jìn)重點(diǎn)河湖立法保護(hù)工作，形成以《湖北省河湖長(zhǎng)制工作條例》《湖北省湖泊保護(hù)條例》等河湖總體保護(hù)法律法規(guī)為骨架、單個(gè)河湖保護(hù)條例為脈絡(luò)、多種保護(hù)方案、實(shí)施方案為基礎(chǔ)的河湖保護(hù)法規(guī)政策體系。

三是逐步完善“一河（湖）一策”。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，因河湖施策，科學(xué)制定和完善“一河（湖）一策”實(shí)施方案，有針對(duì)性地提出治理和保護(hù)對(duì)策，強(qiáng)化對(duì)方案執(zhí)行情況的督導(dǎo)檢查，建立以“一河（湖）一策”為核心的差異化考核指標(biāo)體系。注重規(guī)劃統(tǒng)籌，推進(jìn)涉河湖各專項(xiàng)規(guī)劃“多規(guī)合一”，確保湖生態(tài)健康、功能永續(xù)利用。 四是有序推進(jìn)劃界確權(quán)。實(shí)施河湖和水利工程劃界確權(quán)工作對(duì)于落實(shí)長(zhǎng)江大保護(hù)、全面推進(jìn)河湖長(zhǎng)制、維護(hù)河湖健康生命、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展具有重大意義。此項(xiàng)工作已納入湖北省委、省政府的年度目標(biāo)責(zé)任考核范圍。按照有關(guān)要求，應(yīng)盡快出臺(tái)《全省河湖和水利工程劃界確權(quán)工作方案》，制定相應(yīng)技術(shù)指南，迅速開展動(dòng)員培訓(xùn)等工作，確保2020年前完成河湖和水利工程劃界確權(quán)工作，推進(jìn)河湖岸線管理規(guī)范化、科學(xué)化。

五是建立河湖流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。堅(jiān)持分類指導(dǎo)、統(tǒng)籌兼顧，政府主導(dǎo)、綜合施策，試點(diǎn)先行、重點(diǎn)突破，合理引導(dǎo)、全民參與，權(quán)責(zé)一致、合理補(bǔ)償?shù)仍瓌t，推進(jìn)河湖生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度體系和溝通協(xié)調(diào)平臺(tái)建設(shè)，加快形成受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償、聯(lián)防共治的運(yùn)行機(jī)制，助推共抓河湖流域健康保護(hù)的良好格局。

4.3 完善健康河湖考核制度

湖北省委書記、第一總河湖長(zhǎng)蔣超良多次強(qiáng)調(diào)，河湖長(zhǎng)要“既掛帥、又出征”，并批示“要切實(shí)擔(dān)當(dāng)起應(yīng)盡的職責(zé)，堅(jiān)決防止有名無實(shí)、形式主義”。2018年5月11日，湖北省委副書記、省長(zhǎng)、省總河湖長(zhǎng)王曉東在推進(jìn)長(zhǎng)江大保護(hù)、落實(shí)河湖長(zhǎng)制洪湖會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“要在嚴(yán)格考核監(jiān)督上狠下功夫。把全面推行河湖長(zhǎng)制工作考核與最嚴(yán)格水資源管理制度考核有機(jī)結(jié)合起來，與領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)有機(jī)結(jié)合起來，把考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)，倒逼責(zé)任落實(shí)。要注重做好總結(jié)評(píng)估和考核獎(jiǎng)勵(lì)的研究和準(zhǔn)備工作，切實(shí)做到獎(jiǎng)懲分明”。

一是科學(xué)制定考核指標(biāo)。圍繞當(dāng)前重點(diǎn)工作、中心工作，精心選取年度主要工作任務(wù)，納入省委、省政府對(duì)市州目標(biāo)責(zé)任考核項(xiàng)目清單?？己酥笜?biāo)應(yīng)能夠兼顧全局、突出重點(diǎn)、方便獲取、社會(huì)認(rèn)可。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，立足不同地區(qū)不同河湖實(shí)際，建立科學(xué)合理、簡(jiǎn)便易行的差異化考核指標(biāo)體系，確?？己酥笜?biāo)體現(xiàn)工作重點(diǎn)、促進(jìn)工作深入。

二是嚴(yán)格組織考核。統(tǒng)籌好年度目標(biāo)責(zé)任制綜合考核和差異化專項(xiàng)考核，科學(xué)制定考核方案，嚴(yán)格實(shí)施考核，倒逼工作落實(shí)。按照統(tǒng)一協(xié)調(diào)和分工負(fù)責(zé)相結(jié)合、定性評(píng)估和定量評(píng)價(jià)相結(jié)合、日常督查和年終考核相結(jié)合的形式開展專項(xiàng)考核，確保真考核、動(dòng)真格、求實(shí)效。

三是落實(shí)考核獎(jiǎng)懲。強(qiáng)化考核結(jié)果應(yīng)用，考核結(jié)果作為干部選拔任用、獎(jiǎng)補(bǔ)資金安排、離任審計(jì)評(píng)價(jià)重要依據(jù)。建立獎(jiǎng)懲制度，對(duì)優(yōu)秀河湖長(zhǎng)、先進(jìn)單位進(jìn)行表彰；年度考核結(jié)果不合格或連續(xù)排名靠后的河湖長(zhǎng)，要提出整改措施，限期整改；對(duì)因失職、瀆職導(dǎo)致河湖資源環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞的，依法依規(guī)嚴(yán)肅查處并追究責(zé)任。

4.4 落實(shí)健康河湖資金保障

一是落實(shí)河湖長(zhǎng)制專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。河湖長(zhǎng)制工作以屬地為主，經(jīng)費(fèi)納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算。按照資金使用方向，省相關(guān)部門應(yīng)通過整合資金、調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，加大河湖管理與保護(hù)投入，設(shè)立河湖長(zhǎng)制資金專項(xiàng)賬戶或建立集中統(tǒng)一賬戶，專門用于河湖水資源管理、水污染防治、水環(huán)境整治、水生態(tài)修復(fù)和水域岸線管控，為河湖長(zhǎng)制推行提供財(cái)力保障。特別是應(yīng)研究建立河湖生態(tài)補(bǔ)償資金和生態(tài)處罰機(jī)制，用市場(chǎng)辦法、經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)河湖生態(tài)治理管護(hù)。

二是建立社會(huì)資本建設(shè)以獎(jiǎng)代補(bǔ)機(jī)制。研究出臺(tái)社會(huì)資本參與河湖治理、日常管護(hù)等工作的“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”管理辦法。對(duì)社會(huì)資本投入有利于河湖健康治理和保護(hù)的項(xiàng)目，制定相關(guān)以獎(jiǎng)代補(bǔ)辦法，鼓勵(lì)社會(huì)資本共同參與河湖健康建設(shè)。武漢、宜昌、襄陽(yáng)等條件合適的地區(qū)，可探索以規(guī)劃和項(xiàng)目為載體，以土地開發(fā)、抵押貸款、PPP籌融資為手段，撬動(dòng)引導(dǎo)社會(huì)資本、銀行資金投入，實(shí)現(xiàn)河湖管護(hù)與開發(fā)、官方主導(dǎo)與民間參與協(xié)調(diào)發(fā)展的新路子。

三是建立項(xiàng)目整合系統(tǒng)治理模式。湖北省相關(guān)部門應(yīng)整合各部門涉河湖項(xiàng)目資金和資源，統(tǒng)籌水資源保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境保護(hù)、水生態(tài)修復(fù)、水域岸線管理、河湖管理保護(hù)監(jiān)管等工作經(jīng)費(fèi)，推廣實(shí)施山水林田湖草系統(tǒng)治理和水岸人綜合治理的項(xiàng)目模式，作為河湖長(zhǎng)制專項(xiàng)項(xiàng)目支撐，并納入長(zhǎng)江大保護(hù)項(xiàng)目庫(kù)予以重點(diǎn)支持。

4.5 強(qiáng)化健康河湖技術(shù)支撐

圍繞長(zhǎng)江大保護(hù)戰(zhàn)略，緊扣河湖永暢長(zhǎng)清目標(biāo)，持續(xù)開展健康河湖科學(xué)研究、評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)制定等工作，為推進(jìn)河湖長(zhǎng)制提檔升級(jí)、維護(hù)健康生命提供技術(shù)支撐。

一是制定健康河湖標(biāo)準(zhǔn)。深入研究健康河湖的概念和內(nèi)涵，結(jié)合湖北省經(jīng)濟(jì)社會(huì)和自然環(huán)境特點(diǎn)，建立一套科學(xué)規(guī)范、操作性強(qiáng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。針對(duì)不同的河湖類型，提出不同的健康指標(biāo)，形成湖北省健康河湖標(biāo)準(zhǔn)體系。

二是開展健康河湖監(jiān)測(cè)。利用傳統(tǒng)和信息化技術(shù)手段相結(jié)合的方法，對(duì)河湖跨界斷面、重要水功能區(qū)等重點(diǎn)河湖的水文、水環(huán)境、水生態(tài)、水安全進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)信息納入河湖長(zhǎng)制信息化平臺(tái)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)河湖流域水量、水質(zhì)、水生態(tài)和水域面積變化情況、岸線開發(fā)利用狀況等問題的主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、預(yù)警，確保問題及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)上報(bào)、及時(shí)處理。

三是開展健康河湖評(píng)價(jià)。對(duì)河湖生態(tài)系統(tǒng)的現(xiàn)狀及存在的問題進(jìn)行診斷評(píng)價(jià)、分類，摸排導(dǎo)致河湖健康出現(xiàn)問題的原因，掌握河湖健康變化規(guī)律，為制定河湖有效保護(hù)和合理開發(fā)決策提供技術(shù)支撐。

4.6 推動(dòng)健康河湖共治共享

優(yōu)美的水生態(tài)環(huán)境，是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。必須樹立以人民為中心的理念，堅(jiān)持全民共建、全民共享，廣泛凝聚保護(hù)河湖的強(qiáng)大合力。

一是推進(jìn)《河湖長(zhǎng)制宣傳“六進(jìn)”方案》深入實(shí)施，持續(xù)開展河湖長(zhǎng)制系列化、多樣化宣傳，推動(dòng)形成全社會(huì)共同關(guān)心河湖、建設(shè)河湖、保護(hù)河湖的良好局面。近兩年應(yīng)重點(diǎn)聚焦“進(jìn)機(jī)關(guān)”“進(jìn)黨?！薄?/p>

二是全面開展愛水護(hù)水志愿服務(wù)活動(dòng)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)大眾參與河湖水環(huán)境治理。健全建強(qiáng)民間河湖長(zhǎng)、校園河湖長(zhǎng)、企業(yè)河湖長(zhǎng)和各類志愿者隊(duì)伍，發(fā)揮社會(huì)組織、河湖管護(hù)志愿者以及各類愛水人士作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)協(xié)同、居民參與良性互動(dòng)。

三是加強(qiáng)智慧河湖建設(shè)，提升河湖長(zhǎng)制信息化水平，用新科技手段暢通公眾參與和監(jiān)督渠道，方便群眾共建共治共享美麗河湖環(huán)境。

4.7 開展健康河湖創(chuàng)建行動(dòng)

把創(chuàng)建健康河湖作為全面推行河湖長(zhǎng)制的重要抓手和項(xiàng)目載體，予以持續(xù)推進(jìn)，努力實(shí)現(xiàn)水清河暢、岸綠景美、魚翔淺底，提升群眾對(duì)優(yōu)美河湖生態(tài)環(huán)境的獲得感和幸福感。

一是制定健康河湖創(chuàng)建行動(dòng)方案。開展健康河湖標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)方法等方面的研究，提出河湖健康的評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)體系。在此基礎(chǔ)上按照“試點(diǎn)推進(jìn)—集中治理—核查驗(yàn)收—鞏固提升”的步驟思路制定健康河湖創(chuàng)建行動(dòng)方案。

二是開展健康河湖創(chuàng)建試點(diǎn)。在各地區(qū)推薦河湖基礎(chǔ)上，優(yōu)先選擇條件相對(duì)成熟的河湖開展健康河湖創(chuàng)建的試點(diǎn)。通過試點(diǎn)工作逐步完善健康河湖創(chuàng)建措施，建立健康河湖創(chuàng)建的技術(shù)體系和保障規(guī)程，形成完善的健康河湖創(chuàng)建體系。

三是穩(wěn)步開展健康河湖創(chuàng)建活動(dòng)。統(tǒng)籌規(guī)劃分階段工作目標(biāo)和創(chuàng)建重點(diǎn)，突出河湖生態(tài)功能建設(shè)，強(qiáng)化河湖水域岸線管控，實(shí)施河湖生態(tài)健康修復(fù)提升工程，加快推進(jìn)退漁還水、退田還水、控源截污、生態(tài)修復(fù)等綜合治理措施，實(shí)現(xiàn)河流河道不脫流、水質(zhì)不下降、岸線不萎縮、功能不衰減“四不”目標(biāo)，湖泊保面（容）積、保水質(zhì)、保功能、保生態(tài)、?？沙掷m(xù)利用的“五保”目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上，穩(wěn)步改善提升，確保健康河湖建設(shè)取得實(shí)效。參考文獻(xiàn)：

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Abstract： The ecological environment of rivers and lakes in Hubei Province has witnessed significant improvement since the implementation of the river & lake chief system in 2017. However， much effort is still needed to cure the “illness” of the Yangtze River and the ease the“pain” of rivers and lakes. The full-scale implementation of the river & lake chief system must be taken as critical instrument to ensure healthy lakes and rivers. Only through a combination of legislation， examination and other measures can we effectively promote the upgrading of the river & lake chief system， enhance the public's sense of obtainment and happiness brought by the improved conditions of rivers and lakes， and further form a new ecological pattern of the harmonious development between man and nature.

Key words： River & Lake Chief System； the Protection of the Yangtze River； Healthy River-Lake System；Integrated Governance